PPP融資模式應(yīng)用、問題及對策研究

昆明理工大學(xué)管理與經(jīng)濟學(xué)院 昆明理工大學(xué)津橋?qū)W院 張明凱

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PPP融資模式應(yīng)用、問題及對策研究

昆明理工大學(xué)管理與經(jīng)濟學(xué)院 昆明理工大學(xué)津橋?qū)W院 張明凱

摘 要：PPP融資模式近年來得到我國政府的大力支持和推廣。隨著理論研究和實踐探索的不斷深入，其應(yīng)用領(lǐng)域?qū)粩鄶U大。本文分析了PPP融資模式的內(nèi)涵，指出現(xiàn)有認(rèn)識上的不同觀點，總結(jié)現(xiàn)階段的應(yīng)用領(lǐng)域中可能面臨的問題及其解決對策，并對其將來的應(yīng)用前景進行了展望，對PPP模式的推廣和發(fā)展起到理論和實踐方面的指導(dǎo)作用。

關(guān)鍵詞：PPP融資 應(yīng)用 問題

由于對PPP模式存在認(rèn)識上的不同，PPP的起源也難以具體追溯，認(rèn)為PPP包括BOT等具體融資模式的，則PPP起源于18世紀(jì)；認(rèn)為PPP是一種新型融資模式的，則PPP起源于20世紀(jì)80年代。但PPP的概念最早是由英國于1997年對PFI重新評估和肯定的基礎(chǔ)上明確提出來的。我國政府在2005年北京地鐵4號線建設(shè)時在國內(nèi)首次明確采用PPP模式；2011年，財政部設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施局全面負(fù)責(zé)PPP工作。隨后，PPP模式在我國得到政府的大力推廣，出臺了一系列政策鼓勵各級政府科學(xué)利用PPP模式。PPP模式的具體應(yīng)用國內(nèi)外差異較大，我國的經(jīng)驗不足，作為一種新型融資模式，則經(jīng)驗更少，PPP模式的科學(xué)有效應(yīng)用需要在理論和實踐上進行深入地研究。本文對PPP目前的應(yīng)用領(lǐng)域進行歸納，并分析現(xiàn)有應(yīng)用過程中可能存在的問題，并探討有效的解決對策，對未來更廣范圍的應(yīng)用提出自己的觀點，具有一定的理論和實踐指導(dǎo)作用。

1 PPP融資模式的內(nèi)涵

1.1 PPP理解上的異同

PPP是Public Private Partnership的縮寫，直譯為公共部門與私人部門之間的合作伙伴關(guān)系。從定義來看，到目前為止，國內(nèi)外專家學(xué)者、組織機構(gòu)對PPP的定義尚無統(tǒng)一的界定。通過文獻研究發(fā)現(xiàn)，多數(shù)學(xué)者對PPP理解的共識：PPP有廣義和狹義兩種理解。但國內(nèi)學(xué)者對廣義PPP和狹義PPP的劃分存在不同認(rèn)識，一種理解是，廣義PPP是指公私合作投融資模式，具體又分很多種方式，例如BT、BOO、TOT、BOT等；狹義PPP則是近年來英國等發(fā)達國家為彌補BOT、PFI等模式的不足，探索實施的一種新模式，是政府和社會資本合作，為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的全過程合作關(guān)系，與BOT等傳統(tǒng)融資模式存在很大不同。另外一種理解和前述理解觀點相反。

我國政府發(fā)布的關(guān)于指導(dǎo)PPP發(fā)展的政策性文件沒有明確指出PPP理解上的差別，間接提到了PPP與其他融資模式的不同特點，但同時又把BOT等項目融資模式歸于PPP融資模式，因此，難以具體劃分它是廣義的理解還是狹義的理解。根據(jù)作者的觀點，我國的PPP側(cè)重于依靠社會資本解決政府公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共物品、服務(wù)提供的資金不足，應(yīng)用中提倡的是一種新型的融資模式：政府和社會資本具有相同的地位，利益共享，風(fēng)險共擔(dān)，但不限于某一種具體的方式，傳統(tǒng)的融資模式只要符合PPP的特點也屬于PPP模式重點是政府和社會資本合作方式的問題。

1.2 PPP的特點

1.2.1 政府和企業(yè)全過程合作

作為一種新型的融資模式，PPP區(qū)別于其他融資模式的顯著特點之一是政府和社會資本的全過程合作，政府會全程參與整個項目，且除了參與項目的前期，還會更多地參與項目的中后期。企業(yè)也能更早地介入到項目中來，私人部門在前期論證階段就參與進來，全面了解項目，準(zhǔn)確識別和評判項目，能提高項目篩選效率。

1.2.2 地位平等

有別于以往項目融資模式的另外一個重要特點是政府和社會資本雙方在合作中的地位是平等的，政府和企業(yè)是合作伙伴的關(guān)系，不同于以往項目合作中政府占主導(dǎo)地位的情況，雖然不可避免地會出現(xiàn)政府濫用權(quán)力的情況，但不可否認(rèn)PPP自身的界定改變了政府以往的合作方式。

1.2.3 利益共享

PPP運作前期，政府和社會資本雙方就未來產(chǎn)生的利益分配進行協(xié)商，避免將來可能出現(xiàn)的利益分配不均問題，會制定出雙方認(rèn)可的利益分配方案，作為雙方合作的基礎(chǔ)，從而保障了雙方的利益不受侵害。

1.2.4 風(fēng)險共擔(dān)

依據(jù)《政府和社會資本合作模式操作指南》財金[2014]113號文的要求，“按照風(fēng)險分配優(yōu)化、風(fēng)險收益對等和風(fēng)險可控原則……在政府與社會資本間合理分配項目風(fēng)險。原則上，項目設(shè)計、建造、財務(wù)和運營維護等商業(yè)風(fēng)險由社會資本承擔(dān)；法律、政策和最低需求等風(fēng)險由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險由政府和社會資本合理共擔(dān)?！盤PP明確指出了風(fēng)險分配的指導(dǎo)原則。

2 PPP融資模式應(yīng)用領(lǐng)域

根據(jù)國家發(fā)改委《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》發(fā)改投資［2014］2724號文件，PPP 模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場化運作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項目。主要劃分為經(jīng)營性項目、準(zhǔn)經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目三種模式，目前來看，限于PPP的內(nèi)涵，實踐中經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目較少，多為準(zhǔn)經(jīng)營性項目。比如指導(dǎo)意見中提到的燃?xì)狻⒐╇?、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設(shè)施，一級公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設(shè)施，醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項目，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護等項目。財政部、發(fā)展改革委、人民銀行聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》國辦發(fā)〔2015〕42 號文，給出的指導(dǎo)范圍如下：“圍繞增加公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給，在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，廣泛采用政府和社會資本合作模式?！?/p>

從以上政策性文件的分析可知，PPP融資模式現(xiàn)階段主要適用于準(zhǔn)經(jīng)營性項目，經(jīng)營性項目不需要政府出面，社會資本會主動進行投資，非經(jīng)營性項目由于缺乏必要的收益，社會資本參與的積極性不高。這里起根本制約作用的是政府角色和職能的定位問題，如果政府能制定出合理的規(guī)則、機制和制度，隨著對PPP模式的深入理解和實踐經(jīng)驗的逐漸豐富，在各方面監(jiān)管到位和科學(xué)規(guī)劃的情況下，PPP融資模式將來也可以應(yīng)用于經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目。

3 PPP融資模式應(yīng)用中存在的問題分析

3.1 雙方權(quán)益無法保障

PPP之所以受到政府的認(rèn)同并大力推廣，主要原因：一方面，政府面對基礎(chǔ)設(shè)施、公共物品提供和服務(wù)等領(lǐng)域的巨大資金缺口，需要借助民間資本的力量解決該問題；另一方面，社會資本的存量巨大，需要尋找合適的投資機會，雙方有共同的利益訴求。但是盡管PPP的政策性文件明確此模式是基于“利益共享”的原則，要完全做到也不是一件容易的事，原因有以下幾個方面：(1)我國長期以來的官本位和監(jiān)督機制的不完善，可能導(dǎo)致雙方主體地位的不平等，致使項目實際運作過程中政府發(fā)生“越權(quán)”的行為，導(dǎo)致社會資本很難行使應(yīng)有的權(quán)利，從而損害其利益；(2)政府的目的是利用社會資本解決自己應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，在合作過程中，會有意無意地想讓社會資本多出力，從而損害社會資本的利益；(3)由于目前PPP項目多數(shù)準(zhǔn)經(jīng)營的性質(zhì)，社會資本的投資額巨大，導(dǎo)致項目的運營期非常長，投資的收益較低，甚至可能虧損，社會資本為了節(jié)約成本，可能會損害政府的利益；(4)社會資本可能為了拿到項目利用其特殊地位進行各種壟斷活動，有時會出現(xiàn)“尋租”現(xiàn)象，損害政府的利益。

3.2 雙方面臨各種風(fēng)險

社會資本可能面臨的風(fēng)險在于：(1)PPP作為一種新型融資模式，在我國應(yīng)用的時間比較短，經(jīng)驗不足，相關(guān)規(guī)章制度和政策不健全，缺乏必要的法律法規(guī)保障，政府的主導(dǎo)地位受到的約束較小，社會資本可能承擔(dān)更高的風(fēng)險；(2)多數(shù)PPP項目運營時間較長，10～30年都有可能，雖然項目前期就合作細(xì)節(jié)問題簽訂了協(xié)議或合同，但地方政府領(lǐng)導(dǎo)更換可能會導(dǎo)致政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性降低，致使社會資本的權(quán)益無法得到保障；(3)雖然政府和社會資本是風(fēng)險共擔(dān)，但如果發(fā)生對于政府也無力承擔(dān)的風(fēng)險，或者發(fā)生違約風(fēng)險，或者信用風(fēng)險，則風(fēng)險就完全轉(zhuǎn)移給社會資本；(4)PPP項目在運營過程中，受到各種不確定因素的影響，可能導(dǎo)致項目失敗，或者面臨虧損。

政府可能面臨的風(fēng)險：(1)PPP是基于雙方風(fēng)險共擔(dān)的原則，雙方是合作伙伴關(guān)系，一旦項目出現(xiàn)債務(wù)或其他風(fēng)險，按照責(zé)任劃分，政府應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的債務(wù)和風(fēng)險；(2)政府沒有建立完善的風(fēng)險分配機制，績效評估體系缺乏，導(dǎo)致未來面臨風(fēng)險的可能性增加；(3)社會資本在缺乏政府有效監(jiān)督的情況下，達不到政府所期望的目標(biāo)，給政府帶來信用風(fēng)險。

4 PPP融資模式應(yīng)用中存在問題的解決對策

4.1 依靠規(guī)章制度保障雙方權(quán)益

由于政府是PPP項目的發(fā)起人和監(jiān)督者，因此政府應(yīng)該站在雙方利益的基礎(chǔ)上，充分學(xué)習(xí)和借鑒國外的先進經(jīng)驗，并結(jié)合中國國情制定符合中國特色的政策和制度，充分保障社會資本的權(quán)益，擺正自己的定位，真正以合伙人的身份參與到項目中，以切實解決問題的態(tài)度，與社會資本在在合作前期充分調(diào)研和論證未來可能出現(xiàn)的各種情況，制定出相應(yīng)的解決方案，多為社會資本考慮，在達到目的的同時，兼顧社會資本的利益。社會資本不能以營利的態(tài)度參與PPP項目，在投資回報有保障的情況下，應(yīng)盡可能以前期的目標(biāo)為導(dǎo)向，與政府開展雙贏合作。

4.2 建立風(fēng)險共擔(dān)機制

項目合作過程中難免由于不可預(yù)見的情況產(chǎn)生各種風(fēng)險，除了在項目論證階段要科學(xué)預(yù)測和評估將來可能出現(xiàn)的風(fēng)險，制定出應(yīng)對措施，在出現(xiàn)風(fēng)險時，雙方也應(yīng)該主動承擔(dān)自己應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。政府應(yīng)給予優(yōu)惠社會資本的條件，補償社會資本放棄其他投資所損失的利益，把風(fēng)險降到可以承受的范圍。

5 結(jié)語

本文對PPP定義存在的不同認(rèn)識進行了分析，指出現(xiàn)階段應(yīng)用的主要領(lǐng)域，并對應(yīng)用過程中存在的問題及解決對策進行了探討。PPP融資模式比較適合我國現(xiàn)行的體制，在政府資本不能解決全社會方方面面問題的情況下，政府為了解決公共問題，必然要尋求社會資本的合作，社會資本追求利益的天性，會迫使政府不斷改變自己的角色和職能，在保障公眾利益的前提下，賦予社會資本更多的權(quán)利和利益，PPP將來應(yīng)用的領(lǐng)域會逐漸擴大，比如在生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護方面，只要資源能夠合理的定價，就可以應(yīng)用市場化機制，依靠社會資本解決政府難以解決的問題。總之，PPP在我國的應(yīng)用范圍將會越來越廣泛。

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作者簡介：張明凱(1982-)，男，河南南陽人，副教授，在讀博士，主要從事企業(yè)管理方面的研究。

中圖分類號：F832

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：2096-0298(2016)01(c)-080-03