世界各國礦山生態(tài)環(huán)境修復(fù)擔(dān)保金制度框架研究

薛 淼, 何新春, 謝金亮

(中國恩菲工程技術(shù)有限公司， 北京 100038)

1 前言

礦山開采可能威脅當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境，為了督促開采者履行生態(tài)環(huán)境修復(fù)義務(wù)，并確保當(dāng)開采者不履行該義務(wù)時，政府有足夠的資金開展修復(fù)，從20世紀(jì)70年代起，世界上許多國家陸續(xù)頒布了礦山生態(tài)環(huán)境修復(fù)擔(dān)保金制度[1]。擔(dān)保金制度要求開采者在礦產(chǎn)資源開發(fā)前，向政府提交閉坑計劃或生態(tài)修復(fù)計劃，并交納一定金額的擔(dān)保金。若開采者按計劃完成復(fù)墾并通過驗收，政府將擔(dān)保金返還。若開采者不履行義務(wù)，政府將征用擔(dān)保金以實施復(fù)墾。

擔(dān)保金制度包括繳納形式、金額核算方法、支付機制、返還和回顧機制等。合適的擔(dān)保金制度應(yīng)當(dāng)滿足生態(tài)環(huán)境保護要求，卻不以過分壓制經(jīng)濟活力為代價[2-3]。本文調(diào)研了美國、加拿大、澳大利亞、南非、加納、愛爾蘭、中國等國家的礦產(chǎn)生態(tài)環(huán)境修復(fù)擔(dān)保金制度，剖析了各國制度的特色，可為我國海外項目的實施提供參考。

2 繳納形式

擔(dān)保金的主要繳納形式包括信用證、履約保函、信托基金和現(xiàn)金存款等[4-5]。除澳大利亞維多利亞州只接受信用證、我國大多省份只接受現(xiàn)金存款以外，大多數(shù)國家接受多種形式繳納擔(dān)保金。美國、加拿大魁北克省、愛爾蘭等地對同一項目的擔(dān)保金還接受多種形式的組合。在南非、加拿大安大略省等地，企業(yè)還可以與政府協(xié)商以指定范圍外的形式繳納。各國修復(fù)擔(dān)保金形式見表1。

表1 各國礦山生態(tài)環(huán)境修復(fù)擔(dān)保金的繳納形式

注：1.美國各州具體要求有所區(qū)別。2.美國很多州不接受企業(yè)債券。在部分接受企業(yè)債券的州，采礦企業(yè)需要滿足一定凈資產(chǎn)(不低于1 000萬美金)、固定資產(chǎn)(不低于2 000萬美金)要求，并滿足A級以上債券信用評級等。3.2006年，我國財政部、國土資源部和環(huán)保總局下發(fā)《關(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機制的指導(dǎo)意見》(財建[2006]215號)，而后我國礦山地質(zhì)環(huán)境修復(fù)保證金制度設(shè)立。2017年，國務(wù)院發(fā)文《關(guān)于印發(fā)礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度》(國發(fā)[2017]29號)，通知各地按照國家“放管服”改革的要求，將管理方式不一、審批動用程序復(fù)雜的礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金，調(diào)整為管理規(guī)范、責(zé)權(quán)統(tǒng)一、使用便利的礦山環(huán)境治理恢復(fù)基金。同年，財政部、國土資源部、環(huán)保部聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于取消礦山地質(zhì)環(huán)境治理修復(fù)保證金建立礦山地質(zhì)環(huán)境修復(fù)基金的指導(dǎo)意見》(財建[2017]638號)，要求各地取消保證金，未來通過建立基金的方式，籌集治理恢復(fù)資金。

不同繳納形式各有優(yōu)缺點。現(xiàn)金存款有利于政府直接控制，但較大程度影響了企業(yè)的流動資金，而且企業(yè)一旦破產(chǎn)，其現(xiàn)金和其他資產(chǎn)將歸屬債主。企業(yè)向銀行申請信用證的成本相對低(總額的1%～1.5%)，但銀行會將這部分資金認定為運營資金，企業(yè)仍會損失一定的購買力。信托基金往往由第三方運營，對政府透明可見，但程序繁瑣，企業(yè)的執(zhí)行成本較高。

擔(dān)保金可劃分為硬性資金保證和軟性資金保證[6]，區(qū)別在于是否涉及現(xiàn)金支出。軟性資金保證不需要現(xiàn)金支出，不影響公司的資產(chǎn)負債情況。企業(yè)或母公司擔(dān)保、資產(chǎn)抵押、財力測試、企業(yè)債券等通常被認為是軟性資金保證。軟性資金保證雖然不影響企業(yè)的流動資金，但卻降低了企業(yè)的違約成本，往往被政府認定風(fēng)險較高。硬性資金保證包括信用證、現(xiàn)金存款、支票、履約保函等，需要企業(yè)抵押現(xiàn)金或資產(chǎn)來獲得。硬性資金保證對企業(yè)約束力較強，但卻降低了企業(yè)的流動資金和購買力，令企業(yè)喪失一定投資機會。

3 金額核算方法

3.1 核算方法

擔(dān)保金金額是整個制度的核心。多數(shù)國家要求擔(dān)保金涵蓋整個復(fù)墾成本，依據(jù)復(fù)墾計劃、分項目詳細估算復(fù)墾成本，據(jù)此核算擔(dān)保金金額。各國擔(dān)保金核算方法見表2。

表2 各國礦山生態(tài)環(huán)境修復(fù)擔(dān)保金的核算方法

注：1.為我國實施礦山地質(zhì)環(huán)境保護保證金制度時的情況。2017年，國發(fā)[2017]29號、財建[2017]638號等文件要求各地取消保證金，建立以基金的方式開展礦山生態(tài)環(huán)境修復(fù)。

美國露天礦山復(fù)墾管理辦公室(Office of Surface Mining Reclamation and Enforcement，以下簡稱“OSMRE”) 開發(fā)了復(fù)墾保證金核算手冊。手冊規(guī)定，核算在第三方機構(gòu)修復(fù)和成本最高情景的假定下開展，考慮執(zhí)行成本、通貨膨脹和不可預(yù)見成本，依據(jù)復(fù)墾計劃，分具體項目(結(jié)構(gòu)拆除和處置、移土、植被修復(fù)等)詳細核算復(fù)墾成本，進而得出擔(dān)保金的金額。

澳大利亞昆士蘭州和維多利亞州政府推薦了核算軟件。該軟件依托Office Excel，列表每項可能涉及的修復(fù)活動，通過與指定的單位成本相乘，計算得到分項成本，并匯總得到修復(fù)總成本，進而得到保證金的金額。測算軟件統(tǒng)一了計算方法，縮小不同計算方法的差別。

3.2 減負政策

擔(dān)保金金額過小，企業(yè)的違法成本過小；金額過大，企業(yè)則承擔(dān)了不必要的成本。合適的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是當(dāng)采礦企業(yè)不履行修復(fù)義務(wù)時，政府有足夠的資金開展修復(fù)。很多國家測算時相對謹(jǐn)慎：假定第三方機構(gòu)修復(fù)和運營，在成本最高、擾動面積最大的情景下，并考慮不可預(yù)見，甚至事故條件下的處理成本。有研究指出上述方式過于保守甚至不必要，加重了企業(yè)的負擔(dān)。為了增加制度的靈活性，減輕企業(yè)負擔(dān)，部分國家實施了擔(dān)保金折扣、補充保證金制度、稅收優(yōu)惠等政策。

1)折扣政策

澳大利亞昆士蘭州規(guī)定，企業(yè)可以申請擔(dān)保金折扣。折扣分為三類：第一類是財務(wù)折扣，90%折扣予以可自證財務(wù)健康穩(wěn)健、有足夠預(yù)算承擔(dān)復(fù)墾義務(wù)的企業(yè)。第二類是階段性復(fù)墾成果折扣，90%折扣予以選址規(guī)避殘存植被的項目，90%折扣予以主動開展修復(fù)工作、減少擾動面積的企業(yè)，90%折扣予以主動開展植被恢復(fù)企業(yè)，90%折扣予以完成階段性復(fù)墾工作并通過驗收的企業(yè)。第三類折扣為固廢處置折扣，低風(fēng)險項目可申請90%折扣，高風(fēng)險項目若減少固廢貯存量也可申請90%折扣。

2)補充保證金制度

不同于美國聯(lián)邦政府的全成本保證金制度，美國部分州建立了補充保證金制度。補充保證金可分為兩部分：固定費率保證金(州政府設(shè)定的單位面積復(fù)墾費率與采礦面積相乘)和補充資金(采礦許可費、年費、開采稅等)。制度內(nèi)企業(yè)繳納的所有保證金組成了一個資金池，共同承擔(dān)復(fù)墾成本。部分州規(guī)定如果資金池低于一定金額，企業(yè)應(yīng)當(dāng)追加一定數(shù)量的保證金。

補充保證金制度顯著降低了企業(yè)負擔(dān)，但一旦多個項目同時需要復(fù)墾，可能面臨資金不充足的風(fēng)險。為了降低企業(yè)不履約風(fēng)險，各州進行了一系列規(guī)定。例如印第安納州規(guī)定企業(yè)必須滿足以下條件：企業(yè)在本州有五年以上采礦歷史，沒有任何受處罰記錄、沒有拖欠過礦山修復(fù)費用?？纤輰ι暾埰髽I(yè)進行財務(wù)篩查，財務(wù)風(fēng)險高的企業(yè)繳納的復(fù)墾費率和采礦許可費均大幅高于風(fēng)險低企業(yè)。補充保證金制度被認為減輕了那部分財務(wù)狀況良好、環(huán)境行為較好的企業(yè)負擔(dān)，也為企業(yè)建立環(huán)境信用提供驅(qū)動力。Beier等[7]指出為了降低企業(yè)逃逸風(fēng)險，部分州應(yīng)該提高復(fù)墾費率，而且聯(lián)邦政府OSMRE應(yīng)該加強監(jiān)管，確保各州資金池充裕。

3)稅收優(yōu)惠政策

稅收優(yōu)惠也可緩解企業(yè)負擔(dān)。很多國家認定擔(dān)保金款項為生產(chǎn)成本，可抵稅，返還的保證金不需要繳稅。

4 支付機制

各國對可否分期繳納擔(dān)保金的要求不盡相同。美國露天開采控制與復(fù)墾法案明確了采礦權(quán)申請人可分期繳納擔(dān)保金，OSMRE開發(fā)的擔(dān)保金核算手冊明確了分期繳納的計算方法。加拿大魁北克省規(guī)定擔(dān)保金可以在政府批復(fù)閉坑報告的三年內(nèi)繳納。加拿大不列顛哥倫比亞省要求企業(yè)可以按年度繳存擔(dān)保金。與此相反，加拿大安大略省、澳大利亞維多利亞州、南非等地明確規(guī)定不接受分期支付。各國擔(dān)保金支付機制見表3。

表3 各國礦山生態(tài)環(huán)境修復(fù)擔(dān)保金的支付機制

注：1.表中為我國實施礦山地質(zhì)環(huán)境保護保證金制度時的情況。2017年，國發(fā)[2017]29號、財建[2017]638號等文件要求各地取消保證金，建立以基金的方式開展礦山生態(tài)環(huán)境修復(fù)。

分期支付是擔(dān)保金制度靈活性的一部分。礦山開采項目在前期經(jīng)營收入相對低，往往需要大量資金。相對于一次性支付擔(dān)保金，分期支付無疑會減輕企業(yè)的負擔(dān)。但分期時間過長，也會增加企業(yè)違約風(fēng)險。有研究認為，加拿大不列顛哥倫比亞省允許企業(yè)在整個采礦活動期限內(nèi)按年度繳存保證金的政策存在一定風(fēng)險。礦山開發(fā)期間一旦企業(yè)經(jīng)營不善、不履行修復(fù)義務(wù)，政府將面臨較大的資金缺口。2015年，不列顛哥倫比亞省審計辦公室數(shù)據(jù)顯示，政府僅掌握0.9億美元的擔(dān)保金，而管轄范圍內(nèi)礦山修復(fù)總成本約合計2億美元。

5 返還機制

大部分國家不支持提前支取保證金，而要求復(fù)墾通過驗收后，政府方將擔(dān)保金退還。部分國家支持分階段實施的復(fù)墾通過階段性驗收后，返還相應(yīng)部分的擔(dān)保金。澳大利亞、南非、加納等國要求礦山閉坑后，政府暫時扣留部分擔(dān)保金用于潛在風(fēng)險事故的處置。各國擔(dān)保金返還機制見表4。

6 回顧機制

多數(shù)國家建立了擔(dān)保金回顧機制，賦予了主管部門根據(jù)開采或復(fù)墾工作變更，變更擔(dān)保金的權(quán)利。回顧機制見表5。

表4 各國礦山生態(tài)環(huán)境修復(fù)擔(dān)保金的返還機制

注：1.表中為我國實施礦山地質(zhì)環(huán)境保護保證金制度時的情況。2017年，國發(fā)[2017]29號、財建[2017]638號等文件要求各地取消保證金，建立以基金的方式開展礦山生態(tài)環(huán)境修復(fù)。

表5 各國礦山生態(tài)環(huán)境修復(fù)擔(dān)保金的回顧機制

政府應(yīng)對擔(dān)保金是否安全、充足進行評估。礦山開發(fā)持續(xù)時間長，開發(fā)和復(fù)墾可發(fā)生不可預(yù)見的調(diào)整，因此定期回顧復(fù)墾方案和擔(dān)保金非常必要。世界銀行推薦30年開采期的項目，每五年進行回顧；10年開采期項目，每兩年進行回顧[8]。國際金融組織建議盡可能每年回顧并視情況調(diào)整擔(dān)保金金額[9]。也有研究建議，如需追加擔(dān)保金，政府應(yīng)采取靈活的方式，以防企業(yè)無力承擔(dān)。

7 結(jié)論

本文調(diào)研了美國、加拿大、澳大利亞、南非、加納、愛爾蘭、中國等國家的礦山生態(tài)環(huán)境修復(fù)擔(dān)保金制度，并從繳納形式、金額核算方法、支付方式、返還和回顧機制等方面總結(jié)各國制度的特征。

繳納形式方面，很多國家為企業(yè)提供了多樣化選擇，包括選擇和組合多樣化、留有協(xié)商余地等。金額核算方面，多數(shù)國家要求擔(dān)保金涵蓋整個復(fù)墾工作成本。部分國家出臺了優(yōu)惠折扣、補充保證金制度、稅收優(yōu)惠等政策。很多國家支持企業(yè)分期支付擔(dān)保金，階段性復(fù)墾通過驗收后可返還相應(yīng)部分的擔(dān)保金。

合適的擔(dān)保金制度在實現(xiàn)其環(huán)境目標(biāo)的同時，不應(yīng)過分壓抑經(jīng)濟發(fā)展。在制度頂層設(shè)計上，如留有一定靈活性，協(xié)調(diào)政府和企業(yè)利益，將有利于環(huán)境和經(jīng)濟目標(biāo)的雙達成。