食品類行政處罰案件處理面臨新挑戰(zhàn)新修訂的《食品安全法》對(duì)食藥監(jiān)管部門執(zhí)法工作的影響

●龍璐/文

北京市豐臺(tái)區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局

2015 年10 月1 日正式施行的新修訂的《食品安全法》與原《食品安全法》相比，在監(jiān)管思路、各方責(zé)任、處罰力度等方面均有實(shí)質(zhì)性改變，對(duì)于食藥監(jiān)管工作者，尤其是一線執(zhí)法者而言，新修訂的《食品安全法》最直接的變化，便是對(duì)食品類行政處罰案件的處理過(guò)程造成影響。

被處罰主體類型比例將受影響

原《食品安全法》在義務(wù)性條款中未區(qū)分法人、其他組織與自然人，且實(shí)際操作中，受限于被處罰主體的客觀經(jīng)濟(jì)實(shí)力，被處罰主體多半集中在自然人及個(gè)體工商戶。而新修訂的《食品安全法》一方面進(jìn)一步落實(shí)了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的層級(jí)要求，進(jìn)行了實(shí)質(zhì)區(qū)分；另一方面又加重了處于相對(duì)優(yōu)勢(shì)地位的集中交易市場(chǎng)、農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)以及網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)的責(zé)任。此外，出于法律責(zé)任中高數(shù)額行政罰款的限制，無(wú)論是從法律規(guī)定角度還是實(shí)際執(zhí)法角度，被處罰主體類型都將會(huì)由以個(gè)體工商戶以及自然人為主的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬?duì)均衡甚至傾向于以法人以及其他組織為主的結(jié)構(gòu)。

違法行為認(rèn)定有可能引發(fā)爭(zhēng)議

新修訂的《食品安全法》進(jìn)一步細(xì)化了食品、食品添加劑以及食品相關(guān)產(chǎn)品的義務(wù)和法律責(zé)任，增加了新的要求，但是對(duì)新條款理解的差異以及缺乏對(duì)具體事項(xiàng)的解釋說(shuō)明，導(dǎo)致執(zhí)法人員在違法行為認(rèn)定上時(shí)常引發(fā)爭(zhēng)議。例如，新修訂的《食品安全法》第五十條第二款規(guī)定“保存相關(guān)憑證”，對(duì)于憑證的范圍是否包括許可證和產(chǎn)品合格證明復(fù)印件、進(jìn)貨票據(jù)等材料，在調(diào)查時(shí)需要收集何種憑證才能證明食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)履行了法定義務(wù)等并沒(méi)有做出進(jìn)一步解釋。此外，由于新修訂的《食品安全法》并未將原《食品安全法》第二十九條第二款關(guān)于不同種類的許可適用特殊情形列入其中，但在執(zhí)法過(guò)程中會(huì)存在一個(gè)主體可能會(huì)從事涉及多種活動(dòng)的情形，例如：對(duì)取得食品生產(chǎn)許可的主體銷售其生產(chǎn)的食品、餐飲服務(wù)提供者在其餐飲服務(wù)場(chǎng)所銷售其自制的食品等，對(duì)于此種違法行為的認(rèn)定仍不明確。

引發(fā)責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證處罰適用的混亂

盡管原《食品安全法》在法律責(zé)任的設(shè)置時(shí)也規(guī)定如存在情節(jié)嚴(yán)重、拒不改正或者造成嚴(yán)重后果的情形時(shí)責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)或者吊銷許可證，但是在行政處罰的實(shí)施過(guò)程中，鮮少適用。然而新修訂的《食品安全法》一方面細(xì)化并增加了法律責(zé)任的相關(guān)條款，另一方面在第一百三十四條規(guī)定：“食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者在一年內(nèi)累計(jì)三次因違反本法規(guī)定受到責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證以外處罰的，由食品藥品監(jiān)督管理部門責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，直至吊銷許可證?！敝苯訉?dǎo)致了責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證這兩種行政處罰手段適用的增多。因此，在新修訂的《食品安全法》實(shí)施之后，執(zhí)法機(jī)關(guān)將會(huì)面臨對(duì)這兩種行政處罰適用的混亂，有四個(gè)問(wèn)題亟待解決：一是對(duì)各個(gè)條款中規(guī)定的情節(jié)嚴(yán)重、拒不改正以及造成嚴(yán)重后果的情形的具體判定標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題；二是當(dāng)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者在一年內(nèi)累計(jì)三次規(guī)定的處罰，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)和吊銷許可證的適用情形；三是責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)與吊銷許可證適用的轉(zhuǎn)化問(wèn)題，即在適用責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的前提下，發(fā)生何種情形使之轉(zhuǎn)化為吊銷許可證的處罰；四是當(dāng)發(fā)生第一百三十四條規(guī)定的情形時(shí)，執(zhí)法機(jī)關(guān)以何種形式責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，直至吊銷許可證（如下達(dá)行政處罰決定書，則涉及如何進(jìn)行行政處罰，因?yàn)榱笗r(shí)應(yīng)涉及至少三個(gè)的獨(dú)立的行政處罰相關(guān)材料）。

一個(gè)違法行為關(guān)聯(lián)其他違法行為情形增多

按照原《食品安全法》的相關(guān)規(guī)定，在懲處違法行為的過(guò)程中一般牽連其他違法行為的情形多集中在食品經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)對(duì)食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的追溯過(guò)程，以及特殊情形下對(duì)集中交易市場(chǎng)的開辦者、柜臺(tái)出租者、展銷會(huì)的舉辦者的追責(zé)。但是根據(jù)新修訂的《食品安全法》的相關(guān)規(guī)定，這些情形還應(yīng)包括對(duì)農(nóng)產(chǎn)品銷售者的違法行為查處時(shí)涉及的農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)的相關(guān)違法行為；對(duì)入網(wǎng)食品經(jīng)營(yíng)者的違法行為查處時(shí)關(guān)聯(lián)網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)提供者的相關(guān)違法行為；對(duì)違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為的查處可能還涉及到的提供違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、條件主體的違法行為。

在新修訂的《食品安全法》實(shí)施后，執(zhí)法人員在調(diào)查違法行為的過(guò)程中可能涉及對(duì)其他利害關(guān)系人違法行為的調(diào)查，即面臨“罰一牽連N”的行政處罰局面。

為自由裁量適用帶來(lái)隱患

目前，執(zhí)法人員在實(shí)施行政處罰時(shí)，出于高效便民原則，對(duì)于雖然相互獨(dú)立，但是在同一次監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的同一類別（例如食品、藥品、醫(yī)療器械、化妝品、保健食品）的違法行為采用分別裁量、合并處罰的行政處罰方式，且通常適用從輕、一般、從重處罰，除極個(gè)別特殊案件外，基本不適用減輕處罰，行政罰款數(shù)額一般在5000 元至5 萬(wàn)元之間。

新修訂的《食品安全法》第一百三十四條對(duì)屢次違法做出了加重懲處的規(guī)定，且新修訂的《食品安全法》大大提高了行政罰款的最低門檻，多數(shù)法律責(zé)任行政罰款高于5 萬(wàn)元，超出部分行政相對(duì)人的實(shí)際經(jīng)濟(jì)承受能力。出于行政執(zhí)法合理性和合法性的平衡以及實(shí)際執(zhí)行的考慮，執(zhí)法人員在運(yùn)用新修訂的《食品安全法》時(shí)將會(huì)展現(xiàn)兩種傾向：一是盡可能的將同一主體的多種違法行為合并處罰；二是廣泛適用從輕、減輕處罰自由裁量權(quán)。這兩種傾向如得不到適當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)和限制，將會(huì)出現(xiàn)違背依法行政原則甚至導(dǎo)致行政權(quán)力濫用的隱患。

行政相對(duì)人開始傾向運(yùn)用聽證權(quán)利

目前，盡管聽證程序是行政處罰程序的必備程序，但是由于執(zhí)法人員重視在行政處罰過(guò)程中與行政相對(duì)人的溝通以及行政罰款金額在行政相對(duì)人可承受范圍之內(nèi)，行政相對(duì)人鮮少提起聽證申請(qǐng)進(jìn)入聽證程序。但是隨著新修訂的《食品安全法》法律責(zé)任的加重、引進(jìn)信用檔案理念，甚至屢次違法直接導(dǎo)致責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)直至吊銷許可證等多項(xiàng)措施的出臺(tái)，為了保障自身食品藥品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的良好運(yùn)行，維護(hù)自身合法權(quán)益。因此，如何規(guī)范聽證程序、細(xì)化相關(guān)流程應(yīng)提上規(guī)范行政處罰程序的議程當(dāng)中來(lái)。