人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍的比較研究與改革探討

李茂久

湖南科技學(xué)院人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院，湖南 永州 425199

人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍的比較研究與改革探討

李茂久

湖南科技學(xué)院人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院，湖南 永州 425199

作為試行中的人民監(jiān)督員制度在2010年作為正式的制度予以頒布。目前已經(jīng)運(yùn)行了十余年。現(xiàn)行的人民監(jiān)督員制度還存在種種制度不足與缺陷，這種不足與缺陷首先表現(xiàn)在人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍方面。從應(yīng)然的角度探討完善人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍的合理性和可行性，通過比較研究提出了對于人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍的構(gòu)建。

人民監(jiān)督員；監(jiān)督范圍；比較分析

隨著中國經(jīng)濟(jì)形態(tài)，社會(huì)結(jié)構(gòu)以及人文觀念的社會(huì)轉(zhuǎn)型，司法權(quán)被認(rèn)為承擔(dān)著吸收社會(huì)不滿，保障人權(quán)和構(gòu)建和諧社會(huì)功能，檢察改革是司法改革的重要環(huán)節(jié)，對于檢察權(quán)這種承載著公訴權(quán)，兼有法律監(jiān)督權(quán)并貫穿于刑事訴訟的始終的權(quán)力的監(jiān)督尤為重要。人民監(jiān)督員制度在吸收國外大陪審團(tuán)制度和檢查審查會(huì)制度的合理內(nèi)核，基于以權(quán)利制約權(quán)力的監(jiān)督理念應(yīng)運(yùn)而生。

一、對現(xiàn)行人民監(jiān)督員制度的特點(diǎn)分析

人民監(jiān)督員制度是檢察機(jī)關(guān)在現(xiàn)行的憲政體制內(nèi)推進(jìn)訴訟民主的有益嘗試，力求通過民眾參與檢察從制度上保證對檢察機(jī)關(guān)自偵，自捕，自訟的案件監(jiān)督，防止檢察權(quán)濫用，即人民監(jiān)督員作為監(jiān)督主體對被監(jiān)督對象(人民檢察院)的相關(guān)活動(dòng)的合理性，合法性進(jìn)行評價(jià)、了解、調(diào)查并作出程序性處分的監(jiān)督制度。現(xiàn)行人民監(jiān)督員制度具有以下特征：

(一)監(jiān)督主體的廣泛性和監(jiān)督對象的特定性

從現(xiàn)行人民監(jiān)督員制度規(guī)定來看監(jiān)督主體就是人民監(jiān)督員。2010年10月29日，最高人民檢察院正式頒布《關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》(以下簡稱規(guī)定)，《規(guī)定》第4條規(guī)定了人民監(jiān)督員應(yīng)當(dāng)具備的條件：涉及的條件從正反兩個(gè)方面進(jìn)行了規(guī)定。通過正反兩個(gè)方面的條件限制，確保了人民監(jiān)督員的法律資格與政治素養(yǎng)。說明在監(jiān)督主體的設(shè)置上存在廣泛性。同時(shí)根據(jù)《規(guī)定》監(jiān)督的犯罪主要是對于人民監(jiān)督員監(jiān)督的主要是“三類案件”和“五種情形”。

(二)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的內(nèi)設(shè)性及監(jiān)督行為的被動(dòng)性

根據(jù)《規(guī)定》：在人民檢察院設(shè)立了專門的辦事機(jī)構(gòu)即人民監(jiān)督員辦公室，這體現(xiàn)了監(jiān)督機(jī)構(gòu)的內(nèi)設(shè)性。同時(shí)對于案件的監(jiān)督，是由人民監(jiān)督員辦公室負(fù)責(zé)聯(lián)絡(luò)通知人民監(jiān)督員參加案件辦理監(jiān)督，這也就意味著檢察院能夠自主決定監(jiān)督程序的啟動(dòng)。這樣被動(dòng)監(jiān)督使監(jiān)督者失去了監(jiān)督固有的主動(dòng)性與獨(dú)立性的品質(zhì)。

(三)監(jiān)督范圍的有限性

根據(jù)《規(guī)定》第17條，現(xiàn)行人民監(jiān)督員的范圍局限在《規(guī)定》的七種情況：涉及立案問題、羈押問題、違法或者不當(dāng)偵查手段的使用問題、撤銷案件、不起訴問題、刑事賠償問題，檢察人員辦案違法違紀(jì)問題。對于人民監(jiān)督員監(jiān)督的主要是“三類案件”和“五種情形”。屬于對檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)偵辦案件的工作監(jiān)督。這些問題屬于檢察機(jī)關(guān)辦案常發(fā)性、突出性和重點(diǎn)性問題，涉及到檢察工作的不同環(huán)節(jié)、不同程序和不同部門。這種列舉式規(guī)定，會(huì)導(dǎo)致案件的監(jiān)督范圍相對比較有限，無法覆蓋檢察工作的整個(gè)環(huán)節(jié)。

(四)監(jiān)督效力的程序性，柔弱性

首先，對于人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見不必然的引起檢察院決定效力的停止。如《規(guī)定》第18條這條規(guī)定可以看出人民監(jiān)督員是僅“可以”提出意見和建議，并不必然的引起復(fù)核程序。

二、人民監(jiān)督員制度監(jiān)督范圍與國外相關(guān)制度的比較研究

(一)美國大陪審團(tuán)制度的監(jiān)督范圍

近代陪審制度的最初形式就是英美法系的大陪審團(tuán)制度。12世紀(jì)，英國最先是形成了陪審制度，后來經(jīng)過借鑒、移植和演變美國形成了自己的大陪審團(tuán)制度英美法系形成的陪審團(tuán)制度是為了揭露犯罪，發(fā)展到現(xiàn)代的大陪審團(tuán)制度還具有保障公民人權(quán)與自由的功能。美國大陪審團(tuán)監(jiān)督范圍或者功能主要有兩項(xiàng)：一是履行審查起訴；二是調(diào)查取證。美國學(xué)者理查德·L布郎認(rèn)為：“大陪審團(tuán)工作之一就是調(diào)查違法行為以便提起刑事訴訟，這種職能主要是檢察性質(zhì)的；大陪審團(tuán)另一項(xiàng)工作是保證要有證據(jù)支持控告，要表達(dá)出有理由認(rèn)為被告人犯了所控的罪行，這是一種司法職能，在這項(xiàng)職能里，審判員們不偏不倚判決可以糾正檢察工作不切實(shí)際之處”。同時(shí)在實(shí)行大陪審團(tuán)審判的管轄區(qū)，對檢察官不偵查和不起訴的決定在制度上提供了權(quán)力約束。在審判案件中，大陪審團(tuán)是由法官召集，大陪審團(tuán)可以獨(dú)立的有權(quán)決定是否偵查刑事案件，可以決定是否簽發(fā)對被告人指控的謀殺案件，或者針對死因進(jìn)行獨(dú)立的驗(yàn)尸，大陪審團(tuán)通過自己的獨(dú)立判斷和權(quán)力的獨(dú)立行使制約著檢察官無根據(jù)的寬恕與推脫。所以，大陪審團(tuán)具有保證司法行為合法性的監(jiān)督作用，不僅僅保障司法權(quán)力的正當(dāng)化行使也有效保障公民免于被不公正指控。美國的大陪審團(tuán)制度是建立在美國的憲政基礎(chǔ)上的，根植于美國自由與人權(quán)的沃土之上，它的監(jiān)督范圍實(shí)際上伴隨著程序化的強(qiáng)制保障之中，也就是對于美國大陪審團(tuán)的監(jiān)督范圍是內(nèi)化在它的訴訟程序之中，而沒有法律所明確規(guī)定在具體的條文之中，因而它的監(jiān)督范圍(或者說監(jiān)督職權(quán))是抽象的，只能通過它的程序予以具體體現(xiàn)，因此也在一定程度的反映了它符合程序優(yōu)先與程序正義。

(二)日本檢察審查會(huì)制度的監(jiān)督范圍

日本實(shí)行國家起訴主義制度，檢察官履行公訴的職權(quán)，只有代表國家的檢察機(jī)關(guān)才有進(jìn)行刑事公訴的權(quán)力，檢察官在偵辦案件中具有起訴的自由裁量權(quán)。

為了預(yù)防檢察官在行使公訴權(quán)力的時(shí)候，違法的追訴或者不恰當(dāng)?shù)男惺箼?quán)力背離司法職責(zé)的本質(zhì)或者侵害市民的法律情感，或者不合法的濫用職權(quán)而包庇放縱犯罪等而作出不起訴處分的決定。日本設(shè)立了監(jiān)督機(jī)構(gòu)即檢察審查會(huì)制度。日本檢察審查會(huì)制度的監(jiān)督范圍：一是依法定程序?qū)z察官作出的不起訴處分是否妥當(dāng)進(jìn)行審查，作出是否再行提起公訴的議決；二是就改進(jìn)檢察事務(wù)向有關(guān)的檢察廳長提出建議或勸告。此外，為了保證檢察審查會(huì)有效履行職能，法律還規(guī)定了“檢察審查會(huì)獨(dú)立行使職權(quán)“。日本的檢察審查會(huì)職權(quán)主要指向“不起訴”案件的處理，這是因?yàn)槿毡緳z察機(jī)關(guān)或檢察官在公訴問題上具有壟斷權(quán)或排它權(quán)。公訴結(jié)局有兩種：一種是起訴，即提起公訴；另一種是不起訴，即終結(jié)案件。對于前一種結(jié)果，檢察機(jī)關(guān)要將案件交至審判機(jī)關(guān)，接受司法審查，其起訴與否，由司法做最終的裁決。因此，公眾無須擔(dān)心其職權(quán)是否濫用。而后一種結(jié)局，由于不將被告人訴至法院，因而留下了濫用職權(quán)的空間和可能，故檢察審查會(huì)對象僅限制在不起訴案件的處理上。通過美日國家的兩種監(jiān)督制度及監(jiān)督范圍與我國的人民監(jiān)督員制度進(jìn)行比較，其差異主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.美國大陪審團(tuán)制度的監(jiān)督重點(diǎn)在于“審查起訴的環(huán)節(jié)“，日本檢察審查會(huì)制度的監(jiān)督范圍重點(diǎn)限制在公訴范圍中”不起訴“環(huán)節(jié)上。這樣無論是警察還是檢察機(jī)關(guān)偵查終結(jié)的案件，只要涉及到”刑事犯罪的起訴問題“都會(huì)被納入到制度監(jiān)督范圍。因此，他們是在關(guān)鍵的監(jiān)督部位布置了關(guān)鍵的監(jiān)督制度。而我國的人民監(jiān)督員制度在訴訟監(jiān)督的環(huán)節(jié)上因?yàn)闄z察制度設(shè)置和憲政基礎(chǔ)的不同雖有監(jiān)督重點(diǎn)，但仍有監(jiān)督的盲區(qū)與疏漏，監(jiān)督的范圍狹窄而顯疲軟，只是在案件性質(zhì)上設(shè)計(jì)了重點(diǎn)在與職務(wù)犯罪這一類型的案件，對于非職務(wù)案件如公安機(jī)關(guān)立案偵查的案件被排除在外。

2.國外的相關(guān)監(jiān)督制度把監(jiān)督的重點(diǎn)放在關(guān)鍵環(huán)節(jié)，以更好的平衡司法權(quán)力結(jié)構(gòu)。而我國在檢察權(quán)力的框架里，含蓋了立案，偵查和起訴等環(huán)節(jié)，在訴訟環(huán)節(jié)的監(jiān)督上好象我國的監(jiān)督范圍要更寬泛。但是美國和日本的控方所代表的偵查行為都實(shí)行司法令狀主義，即通過法院簽發(fā)令狀對控方的偵查行為進(jìn)行司法審查。對所有侵犯個(gè)人或者社會(huì)重要法益的強(qiáng)制措施的行為都要經(jīng)過嚴(yán)格的司法審查，故沒必要也沒有可能對其他的偵查行為監(jiān)督。因此，我國的監(jiān)督制度是窄于國外的制度的，我國的人民監(jiān)督員制度還存在監(jiān)督的盲區(qū)與空白地方需要予以完善。

三、對我國現(xiàn)行人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍的構(gòu)想

完善我國的人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督范圍，首先筆者構(gòu)建了兩種監(jiān)督范圍，一個(gè)是“職權(quán)法定監(jiān)督范圍”；一個(gè)是“檢察權(quán)司法監(jiān)督范圍”。前者是指對于人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍應(yīng)該以人民監(jiān)督員條例規(guī)定為標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)閷τ谌嗣癖O(jiān)督員的監(jiān)督權(quán)來說那是法律的直接根據(jù)，其職權(quán)范圍要有法定性。后者是指檢察權(quán)在所有的司法運(yùn)作過程都應(yīng)該可能受到人民監(jiān)督員的監(jiān)督，因?yàn)樵谒痉▽?shí)踐中這個(gè)過程都可能存在“問題”。找出監(jiān)督盲區(qū)旨在“對癥下藥”。首先，這樣的監(jiān)督范圍在制度設(shè)計(jì)上看，一方面吸收了國外大陪審團(tuán)和檢查審查會(huì)的內(nèi)涵，不會(huì)留下監(jiān)督盲區(qū)；另一方面，又注重了監(jiān)督員對檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用檢察職權(quán)的公務(wù)活動(dòng)進(jìn)行參與性監(jiān)督。所以，人民監(jiān)督員的監(jiān)督是參與性監(jiān)督，旨在讓檢察機(jī)關(guān)自身控制檢察權(quán)，體現(xiàn)了“參與”與“控制”的統(tǒng)一，具有合理性。

(一)立案階段的監(jiān)督

根據(jù)我國刑事訴訟法第83條第二款規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)或者人民檢察院發(fā)現(xiàn)犯罪事實(shí)或者犯罪嫌疑人，應(yīng)當(dāng)按照管轄范圍，立案偵查”。這樣除自訴案件需要人民法院立案外，對公訴案件的立案主體有兩個(gè)即公安機(jī)關(guān)和人民檢察院，人民檢察院對貪污賄賂犯罪，國家工作人員的瀆職犯罪，國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁，刑訊逼供，報(bào)復(fù)陷害，非法搜查的侵犯公民人身權(quán)利和民主權(quán)利的犯罪，由人民檢察院立案偵查。對于國家工作人員利用職權(quán)實(shí)施的其他重大的犯罪案件，需要由人民檢察院受理時(shí)，經(jīng)省級以上人民檢察院決定，可以由人民檢察院立案偵查。第83條第一款規(guī)定“刑事案件的偵查由公安機(jī)關(guān)進(jìn)行，法律另有規(guī)定的除外”。這樣公安機(jī)關(guān)對于普通的刑事案件具有立案偵查權(quán)。法律規(guī)定了立案權(quán)的法定的歸屬與管轄，但是在立案的程序階段存在一定的虛無化傾向。在我國的司法實(shí)踐中，偵查活動(dòng)還部分存在著“有案不立”、“不破不立”、“立而不破”的現(xiàn)象。這樣的問題毫無疑問應(yīng)當(dāng)被納入到人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍。這樣，人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍在這一階段包括兩個(gè)：一個(gè)是監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)對職務(wù)犯罪應(yīng)立案而不立案的或者不應(yīng)當(dāng)立案而立案的。第二，對于公安機(jī)關(guān)對普通的刑事案件立案，根據(jù)刑事訴訟法規(guī)定人民檢察院賦予監(jiān)督權(quán)力，即人民檢察院對公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而不立案的有監(jiān)督的職責(zé)，人民監(jiān)督員應(yīng)對檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)監(jiān)督立案而不監(jiān)督的予以監(jiān)督。

(二)偵查階段的監(jiān)督

在偵查階段經(jīng)常出現(xiàn)的是非法取證和濫用強(qiáng)制措施的現(xiàn)象。偵查是發(fā)生違反法律程序較為集中的訴訟階段，這些情況主要表現(xiàn)在刑訊逼供、非法搜查和扣押、超期羈押、違法使用強(qiáng)制措施等多方面。因此，人民監(jiān)督員在偵查階段對于檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督包括兩方面：一是對檢察機(jī)關(guān)偵查行為的監(jiān)督；二是對檢察機(jī)關(guān)采取強(qiáng)制措施的監(jiān)督。目前人民群眾對于檢察工作最關(guān)心的也是最容易侵犯公民人身民主權(quán)利的主要集中在這一階段，試行中人民監(jiān)督員制度也規(guī)定了這一階段的監(jiān)督，如對于犯罪嫌疑人不服逮捕決定的，超期羈押，違法搜查，扣押，凍結(jié)的，但是這只是控方采取偵查行為和強(qiáng)制措施的一部分，應(yīng)該涵蓋到所有的行為中包括詢問犯罪嫌疑人，勘驗(yàn)檢查，及拘傳，取保候?qū)?，監(jiān)視居住和拘留等是否合法恰當(dāng)。對于公安機(jī)關(guān)的偵查行為中出現(xiàn)的非法取證和濫用強(qiáng)制措施的現(xiàn)象，法律賦予檢察機(jī)關(guān)對此的監(jiān)督制約權(quán)。因此，同樣對于檢察機(jī)關(guān)消極行使檢察監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督亦應(yīng)該納入到人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍。

(三)審判階段的監(jiān)督

由于司法審判權(quán)的被動(dòng)性，檢察院在這一階段要求對于符合起訴條件的要積極行使公訴權(quán)發(fā)動(dòng)審判程序。因此，在這階段中人民監(jiān)督員主要監(jiān)督兩個(gè)方面：一是監(jiān)督人民檢察院積極的行使檢察權(quán)的情況，對于不符合起訴條件而提起訴訟的；二是消極的行使檢察權(quán)，包括符合起訴條件的不起訴，以及審判監(jiān)督中應(yīng)該行使抗訴權(quán)的而不抗訴的。因此這一階段主要監(jiān)督重點(diǎn)在于消極行使檢察權(quán)的行為。

(四)其他方面的監(jiān)督

從法理上講，一切執(zhí)法行為都應(yīng)當(dāng)是合法公正的，國家本身就具有保證執(zhí)法行為的合法性和公正性的責(zé)任和義務(wù)，但是對于人民檢察院來講其本身就在行使國家權(quán)力，對于檢察機(jī)關(guān)自身的違法違紀(jì)情況應(yīng)當(dāng)是人民監(jiān)督員監(jiān)督的重點(diǎn)包括：(1)檢察人員在辦案過程中徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等犯罪違法違紀(jì)情況的；(2)應(yīng)當(dāng)給予刑事賠償而不依法予以確認(rèn)或者不執(zhí)行刑事賠償決定的。

(五)排除性監(jiān)督的案件

對于“涉及國家秘密或者經(jīng)特赦免除刑罰以及犯罪嫌疑人死亡的職務(wù)犯罪案件不適應(yīng)于人民監(jiān)督員的監(jiān)督”。

以上的監(jiān)督范圍的構(gòu)想從“應(yīng)然的”角度，對試行中的人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍予以擴(kuò)大化。這種有層次、多元性、廣泛性的監(jiān)督范圍才符合制度的目的。當(dāng)然這種擴(kuò)大化的監(jiān)督范圍需要相關(guān)制度的完善。如要求人民監(jiān)督員要有一個(gè)明確的組織機(jī)構(gòu)，建立組織機(jī)構(gòu)的職責(zé)條例規(guī)范監(jiān)督職責(zé)，同時(shí)在“平民”與“精英”人員的搭配上要借鑒國外符合一定比例，才能夠承受如此廣泛的監(jiān)督范圍。

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