試論民主提案對民主立法的影響

□朱曉玲

試論民主提案對民主立法的影響

□朱曉玲

( 華東政法大學 法律學院，上海 200042)摘要：我國《憲法》、《立法法》以及其他法律對民主提案的規(guī)定存在不合理之處，比如對全國人大代表的聯(lián)名提案進入正式審議程序門檻高，提交的渠道過于狹窄，以及立法規(guī)劃制度削弱了提案主體的自由提案權(quán)等，使得提案民主在很大程度上受到限制，進而影響了民主立法。民主立法應當?shù)⒎ㄒ?guī)劃，重視和落實人大代表聯(lián)名提案權(quán)，嘗試找尋保障提案民主以促進立法民主的途徑。

民主提案；民主立法；立法規(guī)劃；代表聯(lián)名提案；影響

建設社會主義法治國家，必須以完備的法律體系為前提和基礎。因此，立法活動在法治國家建設進程中顯得尤為重要。民主立法是社會主義民主政治的基石，是社會主義法治建設的依托，也是人民群眾當家做主、維護自身權(quán)益最重要和最有效的方式。而提案民主是民主立法的開端，只有保障提案民主，才有可能使最具代表性、迫切性和需求性的法律議案進入立法者的視野，使最終的法律內(nèi)容體現(xiàn)民主，順應民意。然而，我國立法活動存在著欠缺民主性的問題。而提案程序是立法活動的開端，想要保障最終的法律內(nèi)容的民主性，就必須要增強提案的民主性。但是，目前的立法活動中，人大代表聯(lián)名提案權(quán)受到限制，立法規(guī)劃制度削弱了提案主體的提案權(quán)，這都極大限制了提案民主，阻礙了民主立法進程。因此，我們應當重視和落實人大代表的聯(lián)名提案權(quán)，淡化立法規(guī)劃制度，以實現(xiàn)民主提案來促進民主立法。

一、問題的提出

隨著我國社會主義法治國家建設進程的不斷推進，人民主體意識的不斷覺醒以及政治素養(yǎng)的不斷提升，人民對于民主立法的呼聲愈發(fā)高漲，我們無法忽視，也無法回避這個問題。2014年10月召開的黨的十八屆四中全會重點關注了這個問題，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“深入推進科學立法、民主立法”，“健全法律法規(guī)規(guī)章起草征求人大代表意見制度，更多發(fā)揮人大代表參與起草和修改法律作用。”《立法法》第五條規(guī)定：“立法應當體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚社會主義民主，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動。”由此可見，民主立法已經(jīng)成為我國法治建設的重要課題。

從我國政治體制的高度而言，民主立法也是與之相契合的，是我國現(xiàn)行政治體制下立法活動的必然選擇。民主立法是我國人民代表大會制度的本質(zhì)要求。國家的一切權(quán)力屬于人民， 人民通過民主選舉產(chǎn)生人大代表，作為人民政治活動的代言人以及合法利益的維護者，人大代表組成全國人民代表大會，集體行使國家權(quán)力。人民可以通過多種渠道表達政治訴愿和利益訴求，但是，無論何種途徑，最終都需要將人民的意志轉(zhuǎn)化、上升為國家法律，以法律的穩(wěn)定性、強制性鞏固和保障人民的利益，這是最為合適的選擇。因此，立法必須遵循民主的原則，以民意作為立法的基礎，使得法律能夠真正成為人民意志和利益的強有力的保障者。

那么，立法的民主性如何體現(xiàn)或者說如何保障呢？我們認為，最能體現(xiàn)立法民主性的是程序民主?！懊裰髁⒎ㄖ饕噶⒎ǔ绦虻拿裰骰?，沒有民主的立法程序，立法內(nèi)容的科學性、合規(guī)律性也很難實現(xiàn)?！盵1]法律實體內(nèi)容的民主性很難把握，具有較大的不確定性，而立法的程序是看得見的，是確定的，因此我們必須依靠立法程序的民主來盡可能保障法律內(nèi)容的民主。而提案是啟動立法活動的第一道程序，某一需要規(guī)范的社會事項，或者需要解決的社會問題，或者需要保障的人民利益，只有形成法律案被提出，才有機會進入全國人大的視野并獲得審議、通過。這里所說的提案，“特指立法提案，就是特定的機關、組織和人員，依照法定程序向享有立法權(quán)的機關提出關于制定、修改和廢止某一法律的提議的專門活動?！盵2]以往提到民主立法，我們總是會先考慮到擴大公眾參與的渠道，比如舉行立法聽證會，征詢專家意見，或者考慮到立法公開，程序透明等等。但是，值得注意的是，無論是立法聽證會、征詢專家意見還是立法公開，這都是在法律案被提出以后，準備開始立法或者在立法過程中所采取的民主化措施。不可否認，這些民主化措施確實能夠?qū)γ裰髁⒎ㄆ鸬椒e極作用，但是，如果作為啟動立法程序的提案程序不具有民主性，提出的法律案不是人民意志和利益的真正體現(xiàn)，那么，該法律案在初始階段就失去了民主的基礎，無論之后的立法程序如何“民主”，都是空的，都無法掩蓋其喪失民主基礎的事實。在實施階段，也無法獲得人民的認同和支持，這樣的法律是毫無意義的。

二、提案民主在立法實踐中的狀況分析

如前文所述，提案程序是立法活動的開端，如果提案程序的民主性都無法保證，那么法律內(nèi)容的民主性就更加無從談起了。在我國的立法實踐中，提案程序中確實存在著一些不合理的內(nèi)容，使得該法律內(nèi)容“先天”就存在民主性不足的缺陷。

(一)人大代表聯(lián)名提案權(quán)受到限制

如前文所述，民主提案是民主立法的起點，是民主立法的民意來源和代表性、廣泛性之所在。因此，民主提案對民主立法起著至關重要的作用。我國憲法、《立法法》以及其他相關法律對提案程序作出了規(guī)定。比如，《立法法》第十四條：“全國人民代表大會主席團可以向全國人民代表大會提出法律案，由全國人民代表大會會議審議。全國人民代表大會常務委員會、國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人民代表大會各專門委員會，可以向全國人民代表大會提出法律案，由主席團決定列入會議議程?！钡谑鍡l：“一個代表團或者三十名以上的代表聯(lián)名，可以向全國人民代表大會提出法律案，由主席團決定是否列入會議議程，或者先交有關的專門委員會審議、提出是否列入會議議程的意見，再決定是否列入會議議程?！睆纳鲜龇l來看，我國民主提案的制度設計還是比較合理的，充分體現(xiàn)了提案主體的廣泛性和代表性。并且，在這些主體之中，“除了全國人大代表、全國人大各專門委員會以及國務院被賦予提案權(quán)，其他相關機構(gòu)也有提案權(quán)，這一點是跟其他國家不同的，極具中國特色?！盵3]因此，我們認為，就提案主體而言，這樣的制度設計與我國人民代表大會制度是比較契合的。

但是，法律文本所體現(xiàn)的提案主體的廣泛性和代表性，并不意味著在立法實踐中一定能夠產(chǎn)生理想的效果。雖然提案主體具有廣泛性和代表性，但是并不是每一個提案主體所提的法律案都能夠引起重視，也不是每個提案主體所提的法律案都能夠順利進入全國人大會議議程獲得審議、通過的。多年的立法實踐證明，“一般只有相關國家機關(比如國務院)的提案有機會被全國人大審議，也就是說，國家機關實際上壟斷了提案權(quán)。”[4]其他提案主體，尤其是非國家機關主體的提案權(quán)幾乎被虛置了。特別是全國人大代表的聯(lián)名提案權(quán)，依據(jù)我國的人民代表大會制度，全國人大代表是最高國家權(quán)力機關的組成人員，代表人民行使國家權(quán)力，他們的提案一般都是從人民中來的，最具代表性，體現(xiàn)了人民最現(xiàn)實、最緊迫的需要和訴求。因此，從理論上說，全國人大代表的提案應該是最具有價值的，最應該受到重視的。但是，實際情況卻并不是這樣的。“根據(jù)相關調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，最后能夠被全國人大審議和表決的法律案，沒有一部是真正由全國人大代表聯(lián)名提出的。”[5]

我們認為，導致全國人大代表聯(lián)名提案權(quán)無法貫徹落實的原因是多方面的?！读⒎ǚā返谑鍡l規(guī)定，只要三十個代表或以上聯(lián)名，就有權(quán)向全國人大提出法律案。但是，在賦予全國人大代表該項提案權(quán)的同時，又對其權(quán)利的行使進行了諸多限制，使得全國人大代表聯(lián)名提案舉步維艱。

其一，對于人大代表而言，提案的內(nèi)容和形式要求過高。《立法法》五十四條規(guī)定：“提出法律案，應當同時提出法律草案文本及其說明，并提供必要的參閱資料?！碧岢龇砂傅耐瑫r應當提出法律草案，這樣的要求對于人大代表而言有些過于苛刻。我國人大代表是兼職的，他們在履行代表職責的時候并不脫離自己的生產(chǎn)和工作，這就意味著他們不可能有足夠的時間和精力投入其中，且大多數(shù)人大代表都不具備專業(yè)的法律知識，因此，人大代表提出的法律案往往因為達不到法定的要求而無法進入正式的審議程序。

其二，人大代表的提案進入正式審議程序的門檻高于國務院等機關提案。根據(jù)《立法法》第十四、十五條的規(guī)定，全國人大代表聯(lián)名提出的法律案由主席團決定是否列入會議議程，或者先交有關的專門委員會審議、提出是否列入會議議程的意見，再決定是否列入會議議程。與此不同的是，對于國務院等國家機關的提案，則由主席團決定列入會議議程?！皼Q定是否列入”意味著全國人大代表的提案必須受到主席團或者有關的專門委員會的實質(zhì)審查，這是一種實質(zhì)意義上的進入審議程序的阻礙。而“決定列入”則表明國家機關的提案無需受到任何審查即可直接進入審議程序，主席團的“決定”只是走走過場，因為實際上主席團不可能“不列入”。這種程序上的差別待遇造成了實體上的不平等結(jié)果，大大減少了全國人大代表的聯(lián)名提案進入審議程序的機會。而《全國人民代表大會代表議案處理辦法》又進一步為全國人大代表行使聯(lián)名提案權(quán)設置了障礙。依照該《辦法》第十三、十四條規(guī)定，全國人大代表聯(lián)名提案必須經(jīng)過大會秘書處——主席團——專門委員會的處理，才能夠決定是否能夠被列入會議議程，即使被列入會議議程，也需要經(jīng)過各代表團的審議，才能夠由主席團決定是否提交大會表決。這一道道的關卡，一層層的阻礙，注定了多數(shù)全國人大代表聯(lián)名提案是無法進入審議程序的。

其三，全國人大代表提交聯(lián)名提案的渠道過于狹窄。根據(jù)《立法法》第十六條規(guī)定，全國人大代表只能向全國人大提交聯(lián)名提案，在全國人民代表大會閉會期間，可以先向常務委員會提出，經(jīng)常務委員會會議依照有關程序?qū)徸h后，決定提請全國人民代表大會審議。這意味著全國人大代表只能在每年的大會期間提交聯(lián)名提案，即使在閉會期間提交給人大常委會，也必須經(jīng)過人大常委會的審議，然后等待下一次的會議才有機會進入審議程序。而國務院等國家機關則有權(quán)直接向常務委員會提出法律案，由常務委員會按照法定程序進行審議，獲得通過以后即可付諸實踐。這就意味著相對于國家機關提案而言，全國人大代表聯(lián)名提案進入審議程序并獲得通過的幾率小得多。

(二)立法規(guī)劃削弱了提案主體的提案權(quán)

我們認為，造成提案民主無法落實的因素，除了全國人大代表聯(lián)名提案受到限制以外，立法規(guī)劃制度也阻礙了提案民主性?！拔覀兯f的立法規(guī)劃，是指有關機關依照法定程序和法定原則，采用某些技術措施，在職權(quán)范圍內(nèi)對立法工作作出部署和安排?！盵6]我國《立法法》五十二條：“全國人民代表大會常務委員會通過立法規(guī)劃、年度立法計劃等形式，加強對立法工作的統(tǒng)籌安排?！?/p>

立法規(guī)劃制度對提案民主性的不利影響主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

其一，立法規(guī)劃由全國人大常委會編制，將人大代表的聯(lián)名提案和代表團的提案排除在外。根據(jù)我國《立法法》的規(guī)定，與國務院等國家機關不同，全國人大代表和代表團是無權(quán)直接向常委會提出法律案的，而立法規(guī)劃又是由常委會編制的，常委會在編制立法規(guī)劃的時候，人大代表和代表團的提案能夠進入常委會視野范圍內(nèi)的是很少的。

其二，立法規(guī)劃的規(guī)定過于細致，阻礙了各提案主體行使提案權(quán)。立法規(guī)劃的期限為5年，與一屆人大及其常委會的任期相契合，每一屆人大從任期開始就對其任期內(nèi)的立法做出規(guī)劃，立什么樣的法，什么時候立法，由誰起草法律案等等都做出了詳細的規(guī)定。這就意味著，提案主體的提案范圍已經(jīng)被圈定了，自己無權(quán)決定提什么樣的法律案，只能按照規(guī)劃執(zhí)行?！傲⒎ǖ奶岚赋绦?qū)嶋H上已經(jīng)被立法規(guī)劃這一制度替代。在每次人大會議召開之前，其實對法律案的提案都有所安排，包括哪些方面應該提出法律案，提出什么樣的法律案，基本都已經(jīng)有方向了，有的甚至已經(jīng)具備了草案。所以，人大代表以及其他提案主體的提案權(quán)很大程度上被剝奪了?！盵7]。

其三，立法規(guī)劃的實施很容易造成立法部門化。國務院等國家機關相對于人大代表等非國家機關而言，無論在人力、物力還是財力上都占據(jù)絕對優(yōu)勢，因此，他們提出的法律案往往更加容易被列入立法規(guī)劃。在目前的立法實踐中, “立法規(guī)劃中部署的法律案基本上都是由行政機關提出的，很多情況下有的領導的一句話就能成為法律案的‘引子’，這樣很容易使得立法淪為部門利益的犧牲品?！盵8]人大代表作為人民利益和意志的代表者和維護者，其聯(lián)名提案權(quán)受到嚴重限制而無法落實，使得人民表達其需要和訴求的渠道受阻，無法在立法中充分實現(xiàn)利益訴求；立法規(guī)劃則更進一步削弱了提案主體(包括各機關主體)的提案權(quán)，使得立法活動成為一種僵化的類似于依葫蘆畫瓢的活動。這就相當于將民主立法的入口給堵住了，民意無法進入立法活動，民主立法只能在虛化的民主中止步不前。

三、提升提案民主性的建議

如前文所述，我國立法活動中民主提案的實踐狀況并不樂觀，提案的民主性無從體現(xiàn)，提案主體的自主權(quán)被剝奪，導致民主立法進程被嚴重阻礙。針對這些問題，我們將提出一些建議。

(一)完善人大代表聯(lián)名提案制度

其一，適當降低對人大代表聯(lián)名提案在內(nèi)容和形式上的要求?！读⒎ǚā芬蟾魈岚钢黧w提出法律案的同時必須提出法律草案文本及其說明，這樣的規(guī)定對于人大代表而言過于苛刻。我們認為，應當根據(jù)各提案主體自身能力和條件的不同而作區(qū)別對待，不能一概而論。人大代表由于自身在時間、精力以及專業(yè)知識上存在不足，基本上是無法達到《立法法》的相關要求的，不能要求他們像機關主體一樣提出詳細而規(guī)范的法律草案，這是不現(xiàn)實的。并且，人大代表作為溝通人民和國家的橋梁，在立法中的主要職責應該是深入民眾，體察民情，反映民聲，匯集民意，他們主要應該是起到紐帶的作用，他們要負責將人民的需要和訴求展現(xiàn)在全國人大會議上，只要切實做到這一點，他們在立法中的職責就完成了泰半。至于人大代表提案的內(nèi)容，并不能強制要求他們一定要提出詳細的法律草案，有能力有條件的，鼓勵他們提出草案，但是實在達不到要求的，只要能按照提案的要求將立法的原因、立法的必要性和可行性講清楚，并且提供解決問題的思路或者建議即可。沒有了提案的內(nèi)容和形式上的嚴格要求，也可以在很大程度上激發(fā)人大代表提案的積極性和主動性，不會再對提案望而卻步。

其二，適當簡化人大代表聯(lián)名提案的處理程序，降低人大代表聯(lián)名提案進入審議程序的門檻。相對于國務院等國家機關而言，人大代表聯(lián)名提案進入人大會議審議的程序過于繁瑣和冗長，要經(jīng)過大會秘書處——主席團——專門委員會的層層處理，才有機會進入審議程序，而國務院等國家機關的提案則可直接進入審議程序。這樣的差別待遇使得人大代表的聯(lián)名提案往往在一開始就折戟沉沙，這會大大打擊人大代表的提案熱情，也不利于廣大人民群眾意志和要求的傳達。因此，我們認為，有必要適當簡化人大代表聯(lián)名提案的處理程序，不必經(jīng)過大會秘書處和各專門委員會的處理，直接由主席團進行審議，涉及專業(yè)性較強的提案，可以就有關專業(yè)問題詢問各專門委員會，然后決定是否將其列入審議程序。否則，將會有很大一部分民意在立法伊始就被擋在門外，這是很不合理的。

其三，拓寬人大代表聯(lián)名提案的渠道，賦予人大代表聯(lián)名向人大常委會提案的權(quán)力。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，人大代表不具有向常委會聯(lián)名提案的權(quán)力，使得人大代表在人大閉會期間只能先行向常委會提出法律案，但是無法直接得到審議，只能等待下一次人大會議。我們認為，應當賦予人大代表聯(lián)名向常委會提案的權(quán)力，人大閉會期間由常委會審議人大代表提出的法律案。這樣的做法還是比較合適的，“一般情況下，常委會是有權(quán)審議人大代表的提案的。因為他們的提案的內(nèi)容往往在人大及其常委會職權(quán)范圍內(nèi)，并不會越權(quán)?！盵9]人大閉會期間由常委會審議人大代表的議案，也具有現(xiàn)實可行性。相對于人大而言，人大常委會每兩個月開一次例會，每年至少開6次會議，有比較充足的時間審議人大代表提案，并且，常委會委員人數(shù)少，又是專職的，有些委員具備法律專業(yè)知識，有條件和能力審議人大代表的提案。這樣，也可以使一些較為緊急和急迫的提案能夠得到及時的審議，切實保障廣大人民群眾的利益。

(二)淡化立法規(guī)劃制度對民主提案的影響

其一，全國人大常委會在編制立法規(guī)劃時，必須擴大提案的來源和渠道。出于國家法制統(tǒng)一和穩(wěn)定的需要，由全國人大常委會編制立法規(guī)劃，統(tǒng)籌安排立法工作是比較合理的。但是，全國人大常委會在編制立法計劃時不能過于依賴主觀意識，不能拍腦袋做決定，必須廣泛征集立法建議，尤其是人大代表的建議，因為人大代表是人民選舉產(chǎn)生的，與人民群眾保持著密切聯(lián)系，最了解人民群眾的需求。此外，還可以向社會公開征求立法建議，使得立法活動在編制立法規(guī)劃時就盡可能多的吸收民意，傳遞民聲。然后在整合各方意見和建議的基礎上，立足于我國社會發(fā)展的實際情勢，制定初步的立法規(guī)劃。立法規(guī)劃初步制定以后，再向全社會公開，由各方進行討論和評價，然后根據(jù)各方的意見反饋對初步的規(guī)劃進行修改，最后形成正式的立法規(guī)劃。這樣，可以最大限度地將立法規(guī)劃的編制程序透明化，將民意滲透到立法規(guī)劃之中。

其二，立法規(guī)劃不宜過于細致，應當粗糙一些，為提案主體提供自主提案的空間。當前的立法規(guī)劃過于精細，立什么法，什么時候立法，由誰立法，都有明確的時間表和嚴格的進程安排，立法活動按部就班即可。在這樣的規(guī)劃下，提案主體由立法動議者轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)劃執(zhí)行者，他們的提案自主性被剝奪了，立法規(guī)劃中的本應有的民意也無從體現(xiàn)。我們認為，立法規(guī)劃只應當具有指導性作用，而不宜具備指令性作用。立法規(guī)劃可以為立法工作做粗略的設想，制定初步的戰(zhàn)略，在大方向上把握立法工作的全局即可，而不能事無巨細地干涉具體的立法工作，為立法工作設定過多的限制，具體立什么法，應當由提案主體根據(jù)社會發(fā)展實際和人民的要求自主決定。并且，我國社會發(fā)展迅速，日新月異，新事物、新情況層出不窮，社會下一步會發(fā)展到什么程度，會出現(xiàn)什么需求，需要立什么樣的法，這并不是立法規(guī)劃的制定者所能夠預見的。我們必須為提案主體留下足夠的自由，讓他們順勢而為。

其三，“確定專門的法律案起草機構(gòu)，減輕或防止部門利益?！盵10]國家機關具備雄厚的人力、物力和財力，他們的提案往往容易被列入立法規(guī)劃當中，而且草案也由他們自己起草。這樣就形成了國家機關自己起草法案，自己執(zhí)行法律的不合理現(xiàn)象，那么立法的利益部門化不可避免。因此，在條件成熟的情況下，我們可以建立專門的機構(gòu)起草法律案，因為相對于提案的國家機關而言，專門機構(gòu)是比較中立的存在，利益傾向沒有那么明顯。因此，由專門的機構(gòu)起草法案，可以有效減輕或防止部門利益紛爭。

四、結(jié)語

對于民主立法，無論是學術界還是立法實踐，往往都重視法律案的審議過程，比如舉行聽證會，征詢專家意見，立法公開等等，試圖通過提高法律案審議過程的民主性來保障最終法律內(nèi)容的民主性。提案程序似乎總是被遺忘，實際上，提案程序是立法程序的開端，對立法活動起著至關重要的作用，提案是否民主直接關系到法律內(nèi)容能否體現(xiàn)民主。

但是，在我國現(xiàn)行的政治體制和法律框架下，立法實踐中提案民主的實施情況不容樂觀。主要表現(xiàn)為人大代表聯(lián)名提案權(quán)受到諸多限制，立法規(guī)劃制度的存在剝奪了提案主體的提案自由，使得民主立法的進程被阻礙，法律的民主性從立法伊始就被扼殺在搖籃之中。因此，想要推進民主立法的進程，首先必須要保障提案民主。其一，我們應當重視和落實人大代表的聯(lián)名提案權(quán)，通過放寬對人大代表的提案的內(nèi)容和形式上的要求，簡化對人大代表提案的處理程序來降低人大代表提案進入人大會議審議程序的門檻，拓寬人大代表提交提案的渠道；其二，要淡化立法規(guī)劃制度，給提案主體足夠的提案自由，使得提案的來源更加廣泛，更具有代表性。以此提升提案的民主性，進而增強立法的民主性，使得立法在開始之初就具備強大的民意基礎，能夠真正代表廣大人民群眾的意志和利益，為建設社會主義法治國家奠定堅實的基礎。

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[9]吳文泰.關于代表議案問題的思考[J].中國法學,1993(1).

On the Affect of Democratic Proposals on Democratic Legislation

Zhu Xiaoling

(Shanghai ECUPL, Shanghai, 200042)

In China constitution law, the legislative law and other laws, the rules of the democratic proposal are unreasonable, such as a joint proposal to the National People's Congress and legislative planning system, making the proposal of democracy restricted to a great extent. It will affect the democratic legislation. Downplaying the legislation plan, attaching great importance to the National People's Congress on behalf of the joint proposal as the breakthrough point, we will try to find security bill democratic legislation so as to promote democratic legislation.

democratic legislation; democratic proposals; the legislation plan; the joint proposal on behalf of the National People's Congress; affect

2015—11—08

朱曉玲(1990—)，女，浙江海寧人，華東政法大學法律學院，碩士研究生。

DF12

A

1008—8350(2016)01—0048—05