規(guī)劃法視角下的墨西哥城市發(fā)展進(jìn)程

韓 晗

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院法學(xué)系，北京 102488）

規(guī)劃法視角下的墨西哥城市發(fā)展進(jìn)程

韓 晗

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院法學(xué)系，北京 102488）

墨西哥是較早步入國(guó)家城市化進(jìn)程的發(fā)展中國(guó)家之一，其城市化進(jìn)程受國(guó)際、歷史、文化多重影響，具有拉美地區(qū)的特點(diǎn)。城市發(fā)展伴隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、政治民主化進(jìn)程，并受到國(guó)家立法保護(hù)?！稇椃ā?、專門(mén)法以及地方性法規(guī)組成了墨西哥的相關(guān)法制，各級(jí)政府專門(mén)的行政部門(mén)隨之成立。墨西哥在經(jīng)歷了40多年城市規(guī)劃法的發(fā)展后，城市發(fā)展取得了一定成績(jī)。但是依舊存在的城市問(wèn)題與不斷發(fā)展的新形勢(shì)交織，是墨西哥行政法未來(lái)需要解決的問(wèn)題，諸如如何實(shí)現(xiàn)法律有效性、如何保障城市健康發(fā)展等，也是發(fā)展中國(guó)家共同關(guān)注的問(wèn)題。

墨西哥；城市化；城市規(guī)劃法；拉美法律

當(dāng)今世界，城市化進(jìn)程作為發(fā)展中國(guó)家飛速發(fā)展的引擎，為國(guó)家各領(lǐng)域建設(shè)帶來(lái)了諸多機(jī)遇與挑戰(zhàn)。聯(lián)合國(guó)曾預(yù)測(cè)：到2030年，世界城市化水平將達(dá)到60%，世界人口將達(dá)到85億，其中55億人居住在城市。誠(chéng)如聯(lián)合國(guó)助理秘書(shū)長(zhǎng)沃利·恩道所言：“城市化極可能是無(wú)可比擬的未來(lái)光明前景之所在，也可能是前所未有的災(zāi)難之兇兆。所以，未來(lái)會(huì)怎樣也就取決于我們當(dāng)今的所作所為?！盵1]

不同的地區(qū)背景與諸多因素影響，讓每個(gè)國(guó)家和地區(qū)（發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家）的城市化進(jìn)程呈現(xiàn)近似性與多樣化并存的特點(diǎn)。拉美地區(qū)的墨西哥，較早經(jīng)歷城市化進(jìn)程，積極將國(guó)際宣言與公約內(nèi)容納入本國(guó)法律。墨西哥早期受西班牙法律體系的諸多影響，其城市規(guī)劃法律發(fā)展歷程多樣，面臨著多數(shù)發(fā)展中國(guó)家的共同性城市問(wèn)題：城市人口過(guò)快增長(zhǎng)、土地管理與居民住宅矛盾、交通與環(huán)保等諸多問(wèn)題。同為發(fā)展中國(guó)家，面對(duì)相同的城市規(guī)劃挑戰(zhàn)，墨西哥有何立法經(jīng)驗(yàn)？如何產(chǎn)生獲得發(fā)達(dá)國(guó)家效仿的城市快速公交體系？又如何應(yīng)對(duì)城市非正規(guī)住宅問(wèn)題？

一、墨西哥語(yǔ)境下的城市發(fā)展

（一）西班牙語(yǔ)文化中的“城市規(guī)劃”內(nèi)涵 哥倫布1492年到達(dá)美洲后，開(kāi)啟了拉美地區(qū)多元文化歷史。西班牙殖民者，將西班牙語(yǔ)、天主教文化乃至歐洲城市建設(shè)紛紛帶入印第安文化中。因此，大西洋彼岸的拉美地區(qū)與歐洲伊比利亞半島的西班牙，有著同宗的語(yǔ)言文化。大體來(lái)看，在西班牙語(yǔ)中，關(guān)于城市規(guī)劃的詞匯主要有如下三個(gè)，urbano、urbanismo和 urbanización。urbano一詞源自拉丁語(yǔ)詞匯。在拉丁語(yǔ)中，urbs、urbis、urbanus等具有城市含義的詞匯，延伸的含義為有關(guān)于城市相關(guān)的內(nèi)容。舉凡有關(guān)于城市的詞匯，多以u(píng)r開(kāi)頭。

在《西班牙皇家學(xué)院辭典》中，自1956年起，將Urbanismo（城市規(guī)劃）定義為：人類生活中，關(guān)于人們居住的物質(zhì)需要與秩序的建立、發(fā)展、改革和進(jìn)步等知識(shí)的總和。是關(guān)于建筑、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)等方面城市秩序的學(xué)科。

關(guān)于urbanización（城市化），西班牙專欄作家阿爾伯托·馬丁·加梅羅（Alberto Martín Gamero）認(rèn)為，該詞首次使用出現(xiàn)于1910年倫敦舉行的城市規(guī)劃專家委員會(huì)中。同年瑞士一份地理社會(huì)簡(jiǎn)報(bào)（Nufchatel）使用了該詞。在此之前，多以城市的人口、建設(shè)、建筑、美學(xué)或城市化等詞指代。加入土地管理后，城市化不僅是為了居住者，而是具有了城市規(guī)劃的原始含義。源自于1931年《雅典憲章》（la Carta de Atenas）[2]已漸變?yōu)槿蚍秶?，與一體化規(guī)劃內(nèi)容相關(guān)的，具有可持續(xù)發(fā)展內(nèi)涵的廣義城市規(guī)劃。

（二）墨西哥城市化進(jìn)程的外部與歷史背景 城市化進(jìn)程的描述首先需從城鎮(zhèn)的定義說(shuō)起。世界上對(duì)農(nóng)村人口住宅與城市人口住宅的區(qū)分有不同規(guī)定。從國(guó)際角度來(lái)講，一般將人口規(guī)模為1.5萬(wàn)-2萬(wàn)人的地區(qū)，稱為城市居民中心。墨西哥社會(huì)發(fā)展秘書(shū)處對(duì)都市中心的定義為人口超過(guò)25萬(wàn)。[3]目前按行政單位劃分，墨西哥全境擁有2454個(gè)市縣級(jí)單位。[4]

城市的建立與發(fā)展離不開(kāi)漫長(zhǎng)的城市建立和規(guī)劃過(guò)程。拉美地區(qū)城市規(guī)劃起源于1573年西班牙國(guó)王菲利普二世在塞戈維亞頒布的《城鎮(zhèn)、居民、人口條例》（las Ordenanzas de Poblaciones del Rey de Espaa Felipe II），在西屬美洲殖民地，特別是新西班牙地區(qū)（Nueva Espaa）推行，①以推動(dòng)居民定居點(diǎn)（poblamiento）的發(fā)展。該法也因此成為拉美地區(qū)城市規(guī)劃法最重要的歷史性法律之一。該《條例》第34、35和36條中提到：“在我們管轄區(qū)內(nèi)，可直接在某省份或地區(qū)定居，居住者可獲得土地上作物收獲、動(dòng)物和牲畜在其領(lǐng)土范圍內(nèi)，美好的空氣……”,如上條款表明，居住地所有土地、牲畜、印第安人，以及空氣、陽(yáng)光、水源等一切，歸定居這片土地的居民所有。限于這一條款頒布的年代和當(dāng)時(shí)的殖民文化背景，對(duì)于居住人所獲得的相關(guān)土地使用及私有物的所有權(quán)，并非具有平等性的法律條款。②但不可否認(rèn)，作為最早的拉美地區(qū)城市規(guī)劃法的起源，出現(xiàn)了對(duì)居民聚居點(diǎn)土地管理權(quán)的相關(guān)規(guī)定，也就其它與居民生活相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施的所屬有了羅列及規(guī)劃，可謂是最早的該地區(qū)有關(guān)居住規(guī)劃的法律文件。

隨著全球性的城市化進(jìn)程，世界已有近半人口進(jìn)入城市定居。拉美及加勒比地區(qū)的這一進(jìn)程發(fā)生于20世紀(jì)，是世界上城市化率最高的地區(qū)。該地區(qū)總?cè)丝?.18億，其中四分之三的人口居住在城市。[5]在國(guó)際影響和地區(qū)歷史雙重影響下，墨西哥的城市發(fā)展進(jìn)程具有自身的特點(diǎn)。

（三）墨西哥的城市化發(fā)展特點(diǎn)與問(wèn)題 早期墨西哥城市化進(jìn)程可追溯到先西班牙時(shí)期，在哥倫布到達(dá)美洲之前，墨西哥的特奧蒂瓦坎和特諾奇蒂特蘭兩座當(dāng)時(shí)最繁榮的印第安文明古城分別有10萬(wàn)、30萬(wàn)人口。西班牙殖民時(shí)期，墨西哥形成了三種主要城市類型：以墨西哥城、梅里達(dá)等為代表的商業(yè)、行政和軍事中心；港口城市阿卡布爾科和維拉克魯斯；礦業(yè)中心如圣路易斯波托西、瓜納華托等。近代以來(lái)城市發(fā)展主要經(jīng)歷了1940年以前的緩慢發(fā)展期；1940-1970年間的高速發(fā)展期，和1970年以來(lái)的規(guī)劃性逐步發(fā)展期。

墨西哥城市化發(fā)展歷史悠久，首都為主要城市中心。墨西哥為聯(lián)邦制國(guó)家，實(shí)行總統(tǒng)制。國(guó)土面積196.4375萬(wàn)平方公里，是拉美及加勒比地區(qū)面積第三大國(guó)。由包括首都墨西哥聯(lián)邦區(qū)的32個(gè)聯(lián)邦州組成。墨西哥擁有1.21億人口，③人口數(shù)量居地區(qū)第二，僅次于巴西（2.05億人）。主要城市包括墨西哥城、瓜達(dá)拉哈拉、蒙特雷、萊昂、普埃布拉等。其中，墨西哥城為世界性重要城市，由墨西哥州59個(gè)市鎮(zhèn)以及伊達(dá)爾戈州的1個(gè)市鎮(zhèn)組成。人口約2200萬(wàn)（含衛(wèi)星城），是世界上面積最廣、人口最多的城市之一。墨西哥城歷史悠久。早在1325年即有了特諾奇提特蘭城，哥倫布到達(dá)美洲后，在此建立了墨西哥城。而現(xiàn)代意義上的墨西哥城，于1824年11月18日由墨西哥國(guó)會(huì)決定創(chuàng)立。

20世紀(jì)40年代以來(lái)墨西哥城市化進(jìn)程飛速發(fā)展，城市化率較高。1900年的墨西哥共和國(guó)時(shí)期，墨西哥人口約為1300多萬(wàn)，當(dāng)時(shí)80%的人居住在農(nóng)村地區(qū)，墨西哥城人口約40萬(wàn)。到20世紀(jì)末期，因工業(yè)化加速的城市化進(jìn)程與人口增長(zhǎng)，墨西哥近80%的人口集中到城市。至2008年，墨西哥城市化率超過(guò)德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家，達(dá)到77.2%。④

快速城市化進(jìn)程帶來(lái)一系列“城市病”。高速城市化進(jìn)程，并沒(méi)有與之相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與工業(yè)進(jìn)步。城市人口增加與有限的城市資源矛盾加劇，非正規(guī)住宅大量出現(xiàn)，城市貧困人口增加、貧富差距增加、交通問(wèn)題、社會(huì)治安和環(huán)境污染等一系列問(wèn)題隨之而來(lái)。

積極尋求城市問(wèn)題解決之道是墨西哥與現(xiàn)代城市面臨的共同挑戰(zhàn)。城市的發(fā)展離不開(kāi)法律體系的建立與保障，法治國(guó)家建設(shè)同樣離不開(kāi)部門(mén)法的保障。因此，行政法中的城市規(guī)劃相關(guān)立法與墨西哥城市發(fā)展息息相關(guān)。

二、墨西哥城市發(fā)展中的規(guī)劃法律體系發(fā)展

（一）城市規(guī)劃立法受《墨西哥聯(lián)邦憲法》保護(hù)城市規(guī)劃立法的發(fā)展具有復(fù)雜性。其發(fā)展過(guò)程包含著對(duì)整體城市居民利益的保護(hù)和對(duì)私有財(cái)產(chǎn)和土地所有權(quán)的限制。墨西哥對(duì)所有權(quán)的保護(hù)，始于1917年《憲法》的頒布。⑤但個(gè)人利益及所有權(quán)的履行不能阻礙公共利益發(fā)展、公共利益的公平分配、禁止土地過(guò)度集中、提高農(nóng)村和城市人口生活條件等內(nèi)容，則是在后來(lái)近百年的憲法修改中不斷完善和具體化的。

1976年墨西哥城市規(guī)劃相關(guān)內(nèi)容寫(xiě)入憲法。隨著時(shí)代的發(fā)展，為了適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的發(fā)展需要，1976年2月6日，墨西哥聯(lián)邦官方公報(bào)（Diario Oficial de la Federación）公布了《墨西哥合眾國(guó)憲法》修訂和補(bǔ)充條款內(nèi)容。此次修憲，是墨西哥法律史上的重要時(shí)刻，標(biāo)志著有關(guān)城市發(fā)展，尤其是規(guī)劃發(fā)展法律領(lǐng)域的基礎(chǔ)管理得到了憲法保障，相關(guān)法律的制訂、頒布和實(shí)施由此開(kāi)始。

1976年，墨西哥修改了《憲法》第27條，明確了國(guó)家規(guī)劃?rùn)?quán)力。修改后的憲法規(guī)定：國(guó)家享有對(duì)居民住宅管理和適當(dāng)儲(chǔ)備、使用、保留規(guī)定土地、水源和森林等資源使用用途的優(yōu)先原則。

《憲法》第73條規(guī)定聯(lián)邦國(guó)會(huì)的行政職能，包括：確立聯(lián)邦政府、州政府及地方政府在該領(lǐng)域職責(zé)的立法權(quán)。這不僅是確立各地級(jí)政府行政權(quán)力范圍的基本法依據(jù)；同時(shí)，也是對(duì)實(shí)現(xiàn)《憲法》第27條第三段國(guó)家規(guī)劃?rùn)?quán)力規(guī)定的程序性保障。

此外，墨西哥《憲法》的城市規(guī)劃相關(guān)修訂還包括：1983年2月3日、1999年12月23日，分別完善了第115條第V和VI段中的相關(guān)內(nèi)容和市級(jí)政府制訂、通過(guò)、管理城市規(guī)劃發(fā)展計(jì)劃及其參與權(quán)。城市的增加與擴(kuò)大，為墨西哥帶來(lái)了跨州或州內(nèi)、兩市或多市組成的城市圈（conurbación），《憲法》第115條第VI段，對(duì)此進(jìn)行了明確規(guī)定。當(dāng)城市圈中的兩個(gè)或多個(gè)城市中心，歸屬于兩個(gè)或多個(gè)聯(lián)邦實(shí)體時(shí)，聯(lián)邦、州和相應(yīng)市級(jí)政府，在其各自權(quán)限內(nèi)執(zhí)行其相應(yīng)規(guī)劃?rùn)?quán)，以保障民主和政策連貫性；同時(shí)，在聯(lián)邦法律框架下，處理共同地區(qū)或涉及多個(gè)實(shí)體的法律內(nèi)容，協(xié)調(diào)發(fā)展相應(yīng)城市中心相關(guān)規(guī)則制定和規(guī)范工作。

《憲法》內(nèi)容的修訂，是墨西哥城市規(guī)劃立法的保障與依據(jù)。它明確了：1、執(zhí)行權(quán)的執(zhí)行需保持與總規(guī)劃規(guī)定及其他地區(qū)規(guī)劃內(nèi)容相協(xié)調(diào)。2、當(dāng)聯(lián)邦和州制訂地區(qū)發(fā)展計(jì)劃時(shí)，必須保障市級(jí)政府的參與。3、在市級(jí)政府行政和法律范疇內(nèi)，在土地使用權(quán)方面，聯(lián)邦和州兩級(jí)政府皆應(yīng)給予其相應(yīng)權(quán)力、管理并執(zhí)行相關(guān)規(guī)劃內(nèi)容。4、市級(jí)政府同時(shí)可以參與城市土地所有權(quán)的規(guī)制、頒發(fā)建筑執(zhí)照和許可。5、市級(jí)政府可參與生態(tài)保護(hù)區(qū)的創(chuàng)建和管理，以及相關(guān)條例項(xiàng)目的協(xié)作和執(zhí)行工作；參與對(duì)其轄區(qū)內(nèi)產(chǎn)生影響的公共交通項(xiàng)目的制訂與實(shí)施；訂立有關(guān)國(guó)家區(qū)域的政管理與守護(hù)。如上憲法條款的修訂，是對(duì)《憲法》第27條第三段內(nèi)容的進(jìn)一步明確，在為城市規(guī)劃立法提供必要行政權(quán)，確立和規(guī)定具體化基本原則的同時(shí)，也明確了部分墨西哥中央和地方的部門(mén)權(quán)力劃分。

（二）《人類住區(qū)法》是墨西哥城市規(guī)劃的重要法律依據(jù) 以《憲法》為核心，墨西哥建立起了城市規(guī)劃的法律體系。國(guó)家城市規(guī)劃行政法規(guī)體系包括：基本法——墨西哥《人類住區(qū)法》、地方行政法規(guī)及技術(shù)性法規(guī)。根據(jù)《憲法》第27、73和115條規(guī)定，聯(lián)邦議會(huì)于1976年公布《人類住區(qū)法》；[10]增加了第五章補(bǔ)充條款后，于1981年12月29日正式公布。用于規(guī)范有關(guān)城市發(fā)展與住宅等方面的相關(guān)土地權(quán)限。隨后，1984年2月7日進(jìn)行了修訂，用以適應(yīng)憲法第115條的修訂內(nèi)容，隨后于1993年7月21日，由聯(lián)邦審議通過(guò)新《人類住區(qū)法》，并于次年8月5日進(jìn)一步修訂。

1976年公布的《人類住區(qū)法》是一部當(dāng)時(shí)有先鋒性、實(shí)效性的規(guī)范法律文本，也是較早頒布的同類型的專門(mén)法。該法的推行促進(jìn)了全國(guó)居民住宅的規(guī)范化進(jìn)程，并促進(jìn)了中央與地方的法律關(guān)系；自該法正式實(shí)施起，聯(lián)邦各級(jí)立法機(jī)構(gòu)即對(duì)其權(quán)限內(nèi)與城市發(fā)展相關(guān)的法律、規(guī)章、計(jì)劃或項(xiàng)目，以及其他法律條款進(jìn)行了適應(yīng)性調(diào)整。促進(jìn)了中型城市快速增長(zhǎng)，調(diào)整了城市規(guī)劃法機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了對(duì)城市規(guī)劃與住宅法律的規(guī)范。

現(xiàn)行《人類住區(qū)法》于1993年7月21日由聯(lián)邦官方公報(bào)公布，法律基本涵蓋所有城市規(guī)劃領(lǐng)域，內(nèi)容較為具體，共計(jì)60條，分9個(gè)章節(jié)，分別為：總則、機(jī)構(gòu)共管與協(xié)作、城市中心人類居住和城市發(fā)展土地管理規(guī)劃、城市圈、城市中心所有權(quán)規(guī)定、后備土地管理、社會(huì)參與、城市發(fā)展鼓勵(lì)條款、城市發(fā)展控制條款等。該法明確三級(jí)政府在該領(lǐng)域的權(quán)利范圍，并規(guī)定了市級(jí)政府在城市規(guī)劃法執(zhí)行中的主導(dǎo)性作用，要求城市發(fā)展規(guī)劃過(guò)程應(yīng)是透明的、可參與的，保障了城市規(guī)劃領(lǐng)域的公眾參與權(quán)。統(tǒng)一城市發(fā)展規(guī)劃與環(huán)境保護(hù)、自然資源保護(hù)、文化遺產(chǎn)保護(hù)以及農(nóng)村發(fā)展間關(guān)系；與《憲法》第27條內(nèi)容及《農(nóng)業(yè)法》有關(guān)村社和合作社土地利用的條款相統(tǒng)一，規(guī)定了村社和合作社有權(quán)參與與其土地相關(guān)的城市儲(chǔ)備用地的規(guī)劃設(shè)計(jì)；建立儲(chǔ)備土地報(bào)價(jià)和城市土地非正規(guī)侵占的清除機(jī)制；簡(jiǎn)化了城市圈的規(guī)劃發(fā)展手續(xù)；推動(dòng)了有關(guān)城市服務(wù)的特許權(quán)發(fā)展，放寬了社會(huì)和私人部門(mén)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和設(shè)備的投資；出現(xiàn)有償轉(zhuǎn)讓時(shí)，聯(lián)邦州與市級(jí)行政機(jī)構(gòu)享有優(yōu)先原則。[6]

墨西哥《人類居住法》保持了城市規(guī)劃領(lǐng)域法律文本的相對(duì)穩(wěn)定，并通過(guò)多次法律修改，保持了法律的與時(shí)俱進(jìn)。行政法律法規(guī)的設(shè)立離不開(kāi)政府部門(mén)的建設(shè)與實(shí)施，城市規(guī)劃的發(fā)展在州、市一級(jí)的執(zhí)行需滿足相關(guān)法律規(guī)定。

（三）地方法律規(guī)范是城市規(guī)劃立法的重要組成 早在1976-1977年，墨西哥即確立了聯(lián)邦實(shí)體立法機(jī)構(gòu)在其職權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行相應(yīng)的城市發(fā)展的地方立法工作，但需執(zhí)行《憲法》第27、73和115條的規(guī)定，并需符合《居民居住總法》。這樣，在所有各級(jí)法律單位中，實(shí)現(xiàn)了對(duì)墨西哥居民住宅規(guī)劃的法制化。今天，幾乎所有的墨西哥聯(lián)邦州（除兩個(gè)州），均實(shí)現(xiàn)了地方城市立法。特別是1993年現(xiàn)行《人類居住法》頒布實(shí)施后，城市發(fā)展的國(guó)家立法多數(shù)情況下是對(duì)《憲法》第115條第V段修訂精神的實(shí)踐，但并未賦予市級(jí)行政實(shí)體所有憲法規(guī)定職權(quán)。

城市發(fā)展相關(guān)法律文本在各州地方法律體系中的出現(xiàn)，已日益成為城市化不斷深化的墨西哥行政法發(fā)展特點(diǎn)之一。一系列地方法律的發(fā)展也讓城市規(guī)劃立法涉及的領(lǐng)域日益增多。[7]據(jù)墨西哥居住委員會(huì)小組的（Grupo Mexicano de Parlamentarios para el Hábitat）統(tǒng)計(jì)，《總法》公布后，所有州先后建立了地方配套法。這為城市人類生活質(zhì)量的提高帶來(lái)了制度性保障，不僅是國(guó)家層面有法律規(guī)定，地方立法也給予居民以權(quán)利和義務(wù)規(guī)定；也讓國(guó)家法律體系的發(fā)展與國(guó)家各領(lǐng)域、尤其是社會(huì)生活方面的現(xiàn)代化相統(tǒng)一，對(duì)國(guó)家的法制現(xiàn)代化起到了積極作用。

（四）地方行政組織的城市規(guī)劃職能實(shí)施 城市規(guī)劃相關(guān)法律部門(mén)伴隨法律不斷向?qū)I(yè)化轉(zhuǎn)變，有效實(shí)現(xiàn)了對(duì)城市規(guī)劃的法治化管理。早在納入法律范疇之初，墨西哥即根據(jù)《聯(lián)邦公共行政組織法》于1976年成立了居民住宅和公共工程秘書(shū)處（簡(jiǎn)稱SAHOP），該機(jī)構(gòu)隨后于1982年由城市發(fā)展與生態(tài)秘書(shū)處取代。

1992年5月25日，1994年12月28日和2000年11月30日，聯(lián)邦官方公報(bào)多次公布了改革和補(bǔ)充上述《組織法》的條款，根據(jù)《憲法》第27條精神，明確了國(guó)家社會(huì)發(fā)展秘書(shū)處的法律責(zé)任與義務(wù)包括：制定、引導(dǎo)和評(píng)估有關(guān)貧困問(wèn)題的社會(huì)發(fā)展宏觀政策，特別是有關(guān)居民住宅，地區(qū)、城市和住宅發(fā)展相關(guān)政策，規(guī)劃城市中心人口分布和土地管理。從國(guó)家層面對(duì)城市發(fā)展及住宅用地需要進(jìn)行規(guī)定。

公共行政實(shí)體的城市規(guī)劃職能需符合立法規(guī)定，主要負(fù)責(zé)兩部分內(nèi)容：依法強(qiáng)化各級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政組織權(quán)；建立公眾參與部門(mén)，增加了規(guī)劃的信息公開(kāi)與過(guò)程透明，通過(guò)發(fā)展規(guī)劃州委員會(huì)、城市發(fā)展市委員會(huì)、公眾參與委員會(huì)、公共工程與服務(wù)市級(jí)合作委員會(huì)以及居民委員會(huì)等地方專門(mén)機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃程序合法性。

三、對(duì)城市化進(jìn)程中城市規(guī)劃立法的思考

墨西哥較早建立了城市規(guī)劃法律，地方法律體系中相關(guān)內(nèi)容較早建立，自1976、1977年第一部城市發(fā)展法律頒布以來(lái)，開(kāi)展相關(guān)法律的整理與統(tǒng)一已有近40年經(jīng)驗(yàn)。墨西哥地方城市發(fā)展法律體系的建立與修改基本符合現(xiàn)行《居民居住總法》。完全執(zhí)行1999年《憲法》修訂后第115條內(nèi)容，確實(shí)實(shí)現(xiàn)加強(qiáng)市級(jí)行政部門(mén)自由權(quán)，如市政府和市級(jí)行政管理部門(mén)在城市規(guī)劃領(lǐng)域行政

墨西哥是拉美地區(qū)較早出現(xiàn)大規(guī)模城市化的國(guó)家之一，具有一定代表性。無(wú)論是城市農(nóng)村二元矛盾、城市周邊貧民窟問(wèn)題，亦或是城市交通擁堵與大城市污染治理等方面都有著較早的法律解決機(jī)制。[8]面對(duì)21世紀(jì)城市人口過(guò)快增長(zhǎng)和非正規(guī)住宅的增加，以首都為例，開(kāi)展了周邊衛(wèi)星城的建立，以良好的基礎(chǔ)設(shè)施及配套公共服務(wù)等，減少城市中心人口壓力；加之非正規(guī)住宅合法化等項(xiàng)目，減少了城市非法住宅面積，提升了居民居住水平。[9]

重構(gòu)并簡(jiǎn)化地方城市立法條款內(nèi)容，對(duì)已有大中城市發(fā)展問(wèn)題、工程和服務(wù)進(jìn)行規(guī)劃，著重都市區(qū)的城市質(zhì)量提升。擴(kuò)大或容納更多被忽視的城市發(fā)展融資方式，通過(guò)合作工程或公共工程實(shí)施中復(fù)合稅制的開(kāi)展了解合作和稅收體系，結(jié)合城市立法與財(cái)政（州、市兩級(jí)），建立城市規(guī)劃領(lǐng)域其他稅種、權(quán)利和捐稅方式。

墨西哥面臨法定規(guī)劃修改難、行政審批手續(xù)仍較繁瑣等問(wèn)題。地方規(guī)劃的實(shí)施由于過(guò)長(zhǎng)的審批而不及臨時(shí)專項(xiàng)計(jì)劃的實(shí)施效果。地方城市立法建設(shè)，應(yīng)關(guān)注專門(mén)化立法細(xì)節(jié)，通過(guò)輔助部門(mén)制定規(guī)劃，在組織法、規(guī)章或相關(guān)條例中，也應(yīng)明確規(guī)定市級(jí)分管行政內(nèi)容，明細(xì)職權(quán)劃分。為避免法律執(zhí)行混亂，城市共同體手續(xù)不夠便利，不利于區(qū)分州內(nèi)共同發(fā)展城市區(qū)域和跨州城市體協(xié)調(diào)發(fā)展。

墨西哥城市規(guī)劃立法中經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)并存。今天，任何城市的發(fā)展都不僅是規(guī)劃或發(fā)展問(wèn)題，更關(guān)系著國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展。相較于發(fā)達(dá)國(guó)家，有限的經(jīng)濟(jì)和綜合實(shí)力，是發(fā)展中國(guó)家探尋各自城市規(guī)劃法治化進(jìn)程的共同背景，簡(jiǎn)單對(duì)比發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，用“城市病”、“貧民窟”、“過(guò)度城市化”評(píng)價(jià)墨西哥是草率的。有選擇地借鑒、引入發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，更應(yīng)結(jié)合發(fā)展中國(guó)家國(guó)情。較早面對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市化進(jìn)程的墨西哥，一些成功解決城市問(wèn)題的法律政策經(jīng)驗(yàn)頗豐，如：城市快速公交系統(tǒng)、城市非正規(guī)住宅合法化項(xiàng)目等。誠(chéng)如上文所述，城市發(fā)展與規(guī)劃的矛盾貫穿于城市發(fā)展的始終。未來(lái)城市發(fā)展不再以貿(mào)易或人口居住為單一動(dòng)力，復(fù)雜的城市良性發(fā)展也不僅需要城市規(guī)劃相關(guān)立法，社會(huì)、個(gè)人乃至經(jīng)濟(jì)、環(huán)保等部門(mén)力量的協(xié)調(diào)，公眾參與的不斷深化等綜合實(shí)力才能促進(jìn)城市真正發(fā)展，避免盲目追求與發(fā)達(dá)國(guó)家一致的城市建設(shè)，亦是簡(jiǎn)單以好壞判定城市發(fā)展的替代分析路徑。

注釋：

①新西班牙總督區(qū)是殖民時(shí)期墨西哥等周邊地區(qū)的統(tǒng)稱。西班牙自1535年起先后建立四個(gè)總督區(qū),分別為：1535年成立的新西班牙總督區(qū),首府設(shè)在墨西哥城,名義上管轄西班牙在新大陸上的所有領(lǐng)地,實(shí)際上僅管轄新西班牙 (墨西哥)、新加利西亞、中美洲及加勒比海諸島等地。1542年成立秘魯總督區(qū),首府設(shè)在利馬,統(tǒng)治整個(gè)西屬南美。18世紀(jì),又設(shè)新格拉納達(dá)總督區(qū)和拉普拉塔總督區(qū),前者成立于1718年,以波哥大為首府,轄地相當(dāng)于今哥倫比亞、委內(nèi)瑞拉和厄瓜多爾;后者設(shè)立于1776年,以布宜諾斯艾利斯為首府,轄地相當(dāng)于今阿根廷、烏拉圭、巴拉圭和玻利維亞等地?？偠秸莆罩趁竦氐男姓?、軍事、財(cái)政和宗教事宜,有權(quán)任命管區(qū)內(nèi)的官吏和教會(huì)負(fù)責(zé)人,參與審理重大司法案件。西班牙美洲獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)后不復(fù)存在。

②不可否認(rèn)的是，其中帶有對(duì)印第安人人權(quán)的嚴(yán)重侵害,也體現(xiàn)了對(duì)印第安人居住權(quán)的忽視,缺乏對(duì)居民的平等性。同時(shí),由于當(dāng)時(shí)的殖民地宗主國(guó)為君權(quán)神授的西班牙,法律條款中仍可見(jiàn)關(guān)于神權(quán)對(duì)土地權(quán)利的授予等內(nèi)容,也客觀反應(yīng)了當(dāng)時(shí)的立法背景和法律文本的時(shí)代局限性,但從拉美城市規(guī)劃法的歷史縱向發(fā)展來(lái)看,毫無(wú)疑問(wèn),該地區(qū)較早出現(xiàn)了城市規(guī)劃早期法律文本。

③此處及本段數(shù)據(jù)均來(lái)自于墨西哥統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站 http：//www.inegi.org.mx/default.aspx.

④本部分《憲法》內(nèi)容參見(jiàn)《墨西哥憲法》http：//www.constitution.org/cons/mexico.htm.

⑤參見(jiàn)墨西哥《人類居住法》LEY GENERAL DE ASENTAMIENTOS HUMANOS,http：//www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/133.pdf.

[1]仇保興.中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化模式之辯——“C模式”：超越“A模式”的誘惑和“B模式”的泥淖[J].城市規(guī)劃,2008(11)：9.

[2]雅典憲章[EB/OL].http：//ipce.mcu.es/pdfs/1931_Carta_Atenas.pdf.

[3]scar López Velarde Vega：¨el Futuro de la Legislación Urbana en las Entidades Federativas de México¨,www.jurídicas.unam.mx.P6.

[4] 墨西哥 2015 年統(tǒng)計(jì)與地理數(shù)據(jù)報(bào)告 [EB/OL].http：//internet.contenidos.inegi.org.mx/contenidos/productos//prod_serv/contenidos//espanol/bvinegi/productos/nueva_estruc/aegeum/2015/702825077280.pdf.

[5]聯(lián)合國(guó)拉美經(jīng)委會(huì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)網(wǎng)站,http：//estadisticas.cepal.org/cepalstat/WEB_CEPALSTAT/Portada.asp?idioma＝i

[6]scar López Velarde Vega：¨el Futuro de la Legislación Urbana en las Entidades Federativas de México¨,www.jurídicas.unam.mx.pp.15,16.

[7]GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL.Programa General de Desarrollo del Distrito Federal 2007-2012,Gaceta Oficial del Distrito Federal-Gobierno del Distrito Federal,México,2007

[8]GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL.Programa General de Desarrollo del Distrito Federal 2007-2012,Gaceta Oficial del Distrito Federal-Gobierno del Distrito Federal,México,2007.

[9]Natalie Rosales Pérez：Nuevos desafíos de la planeación urbana：pautas para la instrumentación de los principios de sostenibilidad y su aplicación al programa de desarrollo urbano de la Ciudad de México.Universidad Complutence de Madrid.

Urban Development Process of Mexico from the Perspective of Planning Law

HAN Han
(Graduate School,Chinese Academy of Social Sciences,Beijing,102488)

Mexico is one of the developing countries that begun urbanization at an earlier time.Under the multiple influences of international，historical and cultural，the urbanization of Mexico is quite particular to Latin America.Besides，the development of its cities has grown up along with the economic growth，and the process of political democratization，also it has been under the protection of national legislation.The Constitution，specialized law，as well as the local laws and regulations constitute the related legal institution of Mexico.With more than 40 years of experience in the urban planning law，the urban development of Mexico has made great achievements.However，with the already-existing urban problems and the non-stop newly-emerging situation intertwined，there still remain unsolved questions with the administrative laws of Mexico in the future，such as how to improve the effectiveness of laws，and how to maintain the sound development of cities，which are also the focus of other developing countries.

Mexico；urbanization；city planning law；Latin American law

D912.299

A

1674-0882(2016)02-0005-05

2016-02-07

韓 晗（1985-）女，北京市人，在讀博士生，研究方向：拉美行政法與城市化進(jìn)程。

〔責(zé)任編輯 趙曉潔〕