農(nóng)墾改革的深意

文|《農(nóng)經(jīng)》特約觀察員 彭劍良

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農(nóng)墾改革的深意

文|《農(nóng)經(jīng)》特約觀察員 彭劍良

彭劍良

農(nóng)業(yè)部農(nóng)墾局副局長(zhǎng)

《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)墾改革發(fā)展的意見(jiàn)》是在新的歷史條件下進(jìn)一步明確農(nóng)墾戰(zhàn)略地位、改革方向和發(fā)展措施的綱領(lǐng)性文件。推進(jìn)墾區(qū)集團(tuán)化、農(nóng)場(chǎng)企業(yè)化、優(yōu)化資源要素配置，是農(nóng)墾改革的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

2015年11月27日，中共中央、國(guó)務(wù)院正式印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)墾改革發(fā)展的意見(jiàn)》，這是中央高瞻遠(yuǎn)矚的重大戰(zhàn)略決策，在我國(guó)農(nóng)墾發(fā)展史上具有里程碑意義。貫徹中央文件，一項(xiàng)根本性的任務(wù)就是，深化農(nóng)墾體制機(jī)制改革，打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)集團(tuán)。

五個(gè)重點(diǎn)

一是改革的邏輯。這次農(nóng)墾改革的一個(gè)基本邏輯是：農(nóng)墾具有十分重要的地位和作用（要通過(guò)改革增強(qiáng)農(nóng)墾的內(nèi)生動(dòng)力、發(fā)展動(dòng)力和整體實(shí)力），要做大做強(qiáng)農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)（增強(qiáng)農(nóng)墾地位和作用，更好服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略需要）。這一邏輯的戰(zhàn)略載體和支撐就是大型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)集團(tuán)。

二是改革的方向。就是堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革方向。要從根本上確立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的思想觀念，建立健全與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)國(guó)有農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有機(jī)結(jié)合，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。

三是改革的主線。推進(jìn)墾區(qū)集團(tuán)化、農(nóng)場(chǎng)企業(yè)化改革是農(nóng)墾改革的主線，也是改革的主導(dǎo)方向。

四是改革的底線。關(guān)鍵是要充分體現(xiàn)農(nóng)墾的國(guó)有屬性和戰(zhàn)略定位。要守住三條底線：堅(jiān)持社會(huì)主義公有制、堅(jiān)持以農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)為主、堅(jiān)持走規(guī)?；缆?，決不能把國(guó)有經(jīng)濟(jì)改沒(méi)了、把農(nóng)業(yè)改弱了、把規(guī)模改小了。

五是改革的目標(biāo)。就是要建立健全適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求、充滿活力、富有效率的管理體制和經(jīng)營(yíng)機(jī)制，打造一批具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)集團(tuán)。

關(guān)鍵環(huán)節(jié)

推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革，就是在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)消除制約農(nóng)墾發(fā)展的體制機(jī)制性障礙，為打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)集團(tuán)、更好發(fā)揮農(nóng)墾的戰(zhàn)略作用奠定充滿活力、富有效率的制度基礎(chǔ)。

第一，推進(jìn)墾區(qū)集團(tuán)化。關(guān)鍵是堅(jiān)持把集團(tuán)化作為墾區(qū)改革的主導(dǎo)方向。農(nóng)場(chǎng)歸省級(jí)管理部門(mén)直屬的墾區(qū)要整建制轉(zhuǎn)換體制機(jī)制，建設(shè)大型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)集團(tuán)；農(nóng)場(chǎng)歸市縣管理的墾區(qū)也要積極探索集團(tuán)化改革路徑。已經(jīng)改為企業(yè)集團(tuán)體制的墾區(qū)包括已形成集團(tuán)體制架構(gòu)的墾區(qū)，重點(diǎn)是建立和完善集團(tuán)母子公司體制和現(xiàn)代企業(yè)制度，加快實(shí)現(xiàn)由行政性的或部分行政性的管理體制向經(jīng)濟(jì)的、以資本為紐帶的企業(yè)化體制轉(zhuǎn)變。明確集團(tuán)母公司、子公司功能定位，推進(jìn)直屬二三產(chǎn)業(yè)企業(yè)整合重組和國(guó)有農(nóng)場(chǎng)公司化改造；健全協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)；堅(jiān)持試點(diǎn)先行，在確保國(guó)有資本控股前提下，積極引進(jìn)戰(zhàn)略投資者，依法推進(jìn)集團(tuán)公司股權(quán)多元化。非集團(tuán)化墾區(qū)要依托龍頭企業(yè)、優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)，通過(guò)市場(chǎng)化手段，發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集團(tuán)。有條件的市縣一級(jí)（主要是有若干直屬農(nóng)場(chǎng)和企業(yè)）墾區(qū)，可組建區(qū)域性企業(yè)集團(tuán)。在此基礎(chǔ)上創(chuàng)造條件逐步建立省級(jí)綜合性企業(yè)集團(tuán)。

第二，推進(jìn)農(nóng)場(chǎng)企業(yè)化。農(nóng)場(chǎng)企業(yè)化與墾區(qū)集團(tuán)化相輔相成。其要義是強(qiáng)化農(nóng)場(chǎng)的企業(yè)功能、經(jīng)濟(jì)功能，做大做強(qiáng)農(nóng)場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，具體實(shí)現(xiàn)形式可以多種多樣。要堅(jiān)持社企分開(kāi)改革方向，推進(jìn)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)化和社會(huì)管理屬地化，用3年左右時(shí)間將國(guó)有農(nóng)場(chǎng)承擔(dān)的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能納入地方政府統(tǒng)一管理，妥善解決其機(jī)構(gòu)編制、人員安置、所需經(jīng)費(fèi)等問(wèn)題。在改革的方式和途徑上，大體有三種情況：一是公檢法、基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生等管理邊界清楚、系統(tǒng)管理成熟度高的辦社會(huì)職能，一次性移交地方政府管理，包括交給地方政府辦；二是暫不具備條件的要在一定過(guò)渡期內(nèi)分步分項(xiàng)移交，包括交給地方政府管和辦；三是遠(yuǎn)離中心城鎮(zhèn)等不具備社會(huì)職能移交條件的國(guó)有農(nóng)場(chǎng)，可通過(guò)設(shè)立內(nèi)部社會(huì)管理機(jī)構(gòu)，探索以授權(quán)委托、購(gòu)買服務(wù)等方式實(shí)行辦社會(huì)職能內(nèi)部分開(kāi)、管辦分離。當(dāng)然，個(gè)別能夠面向市場(chǎng)實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的社會(huì)服務(wù)類項(xiàng)目，可以進(jìn)行企業(yè)化改革。

國(guó)有農(nóng)場(chǎng)是以國(guó)有土地為依托、主要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)組織，推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)管理體制改革是農(nóng)場(chǎng)企業(yè)化的應(yīng)有之義。其改革重點(diǎn)是圍繞構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系、經(jīng)營(yíng)體系和產(chǎn)業(yè)體系，完善大農(nóng)場(chǎng)統(tǒng)籌小農(nóng)場(chǎng)的雙層經(jīng)營(yíng)體制，推進(jìn)多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。核心是規(guī)模經(jīng)營(yíng)+一體化經(jīng)營(yíng)，打造農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈。要特別注意農(nóng)墾國(guó)有土地經(jīng)營(yíng)與農(nóng)村集體土地經(jīng)營(yíng)的區(qū)別，構(gòu)建權(quán)利義務(wù)關(guān)系清晰的國(guó)有農(nóng)用地經(jīng)營(yíng)機(jī)制，發(fā)揮農(nóng)墾的規(guī)模化、組織化、產(chǎn)業(yè)化優(yōu)勢(shì)，適應(yīng)打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)集團(tuán)的需要。

第三，優(yōu)化資源要素配置。主要是解決資源要素配置的體制機(jī)制和有關(guān)政策問(wèn)題。首先是優(yōu)化勞動(dòng)力資源配置。針對(duì)農(nóng)業(yè)職工數(shù)量減少、非職工從業(yè)人員數(shù)量日益增多的狀況，并適應(yīng)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、企業(yè)化和社?？沙掷m(xù)發(fā)展的需要，逐步建立市場(chǎng)化用工制度。同時(shí)，實(shí)行符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)的參保繳費(fèi)辦法，并切實(shí)解決由于各種原因未參保或中途斷保職工的參保問(wèn)題。

其次是優(yōu)化國(guó)有資產(chǎn)配置、提高運(yùn)營(yíng)效率。農(nóng)墾有1.2萬(wàn)多億元的企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)，這是提高農(nóng)墾市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力、打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)集團(tuán)的重要基礎(chǔ)。要建立符合農(nóng)墾特點(diǎn)、以管資本為主的監(jiān)管體制。關(guān)鍵是明確國(guó)有資本出資人。根據(jù)中央關(guān)于國(guó)有企業(yè)改革的精神，農(nóng)墾國(guó)有資本出資人可以有幾種情況：農(nóng)墾管理部門(mén)經(jīng)授權(quán)可以履行出資人職責(zé)；國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以依法履行農(nóng)墾國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)；改為國(guó)有資產(chǎn)投資、運(yùn)營(yíng)公司的農(nóng)墾集團(tuán)公司可經(jīng)政府直接授權(quán)履行出資人職責(zé)。要扎實(shí)開(kāi)展改組組建農(nóng)墾國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司試點(diǎn)。積極推動(dòng)國(guó)有資本合理流動(dòng)和優(yōu)化配置，特別是投向有利于打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)集團(tuán)、能夠更好體現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略需要的糧棉油糖膠乳種等優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和龍頭企業(yè)。

最后是優(yōu)化土地資源配置。土地是農(nóng)墾最重要的生產(chǎn)資料，是重要的國(guó)有資源和資產(chǎn)，也是做大做強(qiáng)農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)、更好服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略需要的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。要強(qiáng)化土地管理，嚴(yán)禁擅自收回農(nóng)墾國(guó)有土地使用權(quán)，嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制制度，嚴(yán)肅查處擅自改變農(nóng)墾土地用途和非法侵占農(nóng)墾土地行為。要加強(qiáng)農(nóng)墾國(guó)有土地權(quán)益保護(hù)，用3年左右時(shí)間基本完成農(nóng)墾國(guó)有土地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證任務(wù)；對(duì)已確權(quán)登記土地的收回要給予農(nóng)場(chǎng)或農(nóng)墾集團(tuán)公司合理補(bǔ)償，妥善解決職工生產(chǎn)生活問(wèn)題；土地收回再出讓收入要盡可能多地用于農(nóng)墾。要穩(wěn)慎推進(jìn)土地資源資產(chǎn)化和資本化，對(duì)于符合條件的農(nóng)墾企業(yè)、農(nóng)墾集團(tuán)公司，其原生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和農(nóng)用地可以采取作價(jià)出資（入股）、授權(quán)經(jīng)營(yíng)等方式處置，切實(shí)盤(pán)活國(guó)有土地資源和資產(chǎn)，轉(zhuǎn)增企業(yè)國(guó)有資本金，增強(qiáng)企業(yè)融資能力，為打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)集團(tuán)奠定更加堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

農(nóng)墾有1.2萬(wàn)多億元的企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)，這是提高農(nóng)墾市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力、打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)集團(tuán)的重要基礎(chǔ)。