正視村規(guī)背后的基層治理難題

文/史洪舉

正視村規(guī)背后的基層治理難題

文/史洪舉

近年來，涉及基層鄉(xiāng)村治理的村規(guī)民約始終處于輿論關(guān)注的風(fēng)口浪尖。有依靠村規(guī)民約限制份子錢金額遏制“辦酒席”之風(fēng)的；有依靠村規(guī)民約曝光“不孝”子女、小偷小摸的；還有以村規(guī)民約設(shè)置“違規(guī)辦宴席認(rèn)識費(fèi)”的。應(yīng)該說，公眾對這些村規(guī)民約的態(tài)度是有彈有贊，尤需注意的是，雖然有些村規(guī)民約處于法律模糊地帶，但不能否認(rèn)的是，此類村規(guī)民約取得了立竿見影的效果。其背后所暴露的正是在熟人社會向陌生人社會轉(zhuǎn)型時基層鄉(xiāng)村治理所面臨的種種難題，以及基層組織如何發(fā)揮村規(guī)民約的積極作用，在法治框架內(nèi)發(fā)揮自治空間。

村規(guī)民約主要指村民在自治過程中，在法律法規(guī)范圍內(nèi)，為維護(hù)本村的秩序、社會公共道德、村風(fēng)民俗等所制定的約束規(guī)范村民行為的制度。根據(jù)村民委員會組織法，村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約，并報鄉(xiāng)級政府備案。但不得與法律法規(guī)和國家政策相抵觸，不得侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財產(chǎn)權(quán)利。村民委員會成員應(yīng)當(dāng)遵守并組織實施村規(guī)民約。

當(dāng)前，村規(guī)民約在發(fā)揮基層自治作用時可謂利弊相生。大多數(shù)村規(guī)民約均起到了移風(fēng)易俗，維護(hù)社會公共道德與本村正常秩序的正面作用。如云南省文山市天保村依靠一份全體村民“簽字畫押”的“村規(guī)民約”，使全村辦酒席的場次減少了85%左右，為老百姓直接節(jié)約資金300余萬元。而反面的事例也很常見，如在一些偏遠(yuǎn)地區(qū)，仍然有這樣的規(guī)定：要求出嫁的女兒不參與家庭財產(chǎn)的分配，或者要求出嫁的婦女無論是否在新居住地取得土地承包權(quán)，均需立即放棄原承包土地。這些村規(guī)民約顯然違反了相關(guān)法律，侵犯了婦女的合法權(quán)益，而且加劇了家庭成員乃至村民與基層組織之間的矛盾對立。

此外，必須注意的是，還有一些村規(guī)民約雖然逾越了法律，卻凸顯出基層治理的窘境與兩難。近日，華陰市華西鎮(zhèn)羅西村出臺要挾性規(guī)定，不交垃圾清運(yùn)費(fèi)就不收養(yǎng)老保險、合作醫(yī)療等費(fèi)用，取消一切政府優(yōu)惠政策，不予辦理一切事務(wù)。事后，村干部表示這是為了督促村民交費(fèi)支持環(huán)境衛(wèi)生工作，不會真的借此不給村民辦業(yè)務(wù)。不交垃圾清運(yùn)費(fèi)就取消政府優(yōu)惠，不予辦理一切事務(wù)顯然侵犯了村民基本權(quán)利，應(yīng)予以糾正。而此類“要挾”式村規(guī)民約的背后是在處理涉及絕大多數(shù)村民利益的環(huán)境衛(wèi)生、公共服務(wù)、村容村貌時，對部分不守規(guī)則、缺乏公共意識者約束無力的尷尬現(xiàn)狀?；蛘哒f，這些具有善意初衷的村規(guī)民約常常處于如果懲戒嚴(yán)厲則成效明顯，但違反法律，要是毫無懲戒又形同虛設(shè)，不被遵守的悖論中。

公共服務(wù)中常見搭便車行為，即在一個共同利益體中，有極少數(shù)不自覺、無公共意識者意圖不付出任何成本而坐享利益。與城市中部分小區(qū)業(yè)主不交物業(yè)費(fèi)卻坐享相關(guān)服務(wù)一樣，上述事例鄉(xiāng)村少數(shù)不交垃圾清運(yùn)費(fèi)者不僅未受任何損失，反倒與交費(fèi)村民享受著同樣清潔美麗的環(huán)境。其投機(jī)行為如得不到有效遏制，顯然對絕大多數(shù)守規(guī)則、積極履行公共義務(wù)者不公，長此以往，必定會帶來負(fù)面效應(yīng)，降低他人參與公共事務(wù)的積極性，最終釀成公地悲劇，導(dǎo)致鄉(xiāng)村環(huán)境治理陷入混亂。這也正是上述有違法嫌疑卻獲得多數(shù)人點贊的村規(guī)民約的優(yōu)勢所在，即以村規(guī)民約形式將法律沒有規(guī)定的空白地帶進(jìn)行約束管理，懲戒少數(shù)不守規(guī)矩者，以此促成鄉(xiāng)村基層良好秩序。

在當(dāng)前的主流語境下，法治的地位越來越重要，社會治理走向良性循環(huán)必須首先依靠法治的力量。但是，法律不可能事無巨細(xì)地對所有事務(wù)加以規(guī)范，否則可能出現(xiàn)法多擾民的結(jié)果，無端增加社會治理成本。必須認(rèn)識到，在現(xiàn)代法治社會，基層鄉(xiāng)村治理絕不能忽視村規(guī)民約這一有效的基層自治模式。法治社會仍應(yīng)為基層組織自我治理的村規(guī)民約留下適當(dāng)空間，以彌補(bǔ)法治觸角不能有效波及領(lǐng)域或者本該留給基層組織自我管理的領(lǐng)域。如村民是否應(yīng)交垃圾清運(yùn)費(fèi)及交納多少，如何懲戒違規(guī)者等細(xì)小事項，不可能由法律法規(guī)深度介入，只能交給基層組織根據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w情況以村規(guī)民約形式加以規(guī)范。

由此，對于村規(guī)民約就需設(shè)定相應(yīng)邊界，避免其違反法律而無效。村規(guī)民約的底線應(yīng)是村民委員會法所規(guī)定的“不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容”。在法律的空間之內(nèi)，判斷村規(guī)民約是否具有正當(dāng)性，還應(yīng)參考公序良俗等重要因素，以及是否能夠平衡權(quán)利義務(wù)關(guān)系，是否能夠維護(hù)社會公平正義，是否契合社會基本常識和公眾普遍良知。

譬如，對于不交垃圾清運(yùn)費(fèi)者，不收養(yǎng)老保險、合作醫(yī)療等費(fèi)用等于直接剝奪了其享受國家基本養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障待遇，侵犯了村民基本權(quán)利。但是，取消鋪張浪費(fèi)辦理酒席者的低保待遇則未嘗不可行，因為低保屬于預(yù)期可得利益，不屬于合法財產(chǎn)權(quán)利。而且，對于違規(guī)辦酒席者，有理由據(jù)此認(rèn)定其鋪張浪費(fèi)，不符合低保條件，理當(dāng)將領(lǐng)取資格讓渡給更需要的人，這與一些公司或單位的考核機(jī)制非常相似。

實踐中，還有一些村規(guī)民約或村民會議直接剝奪了部分人參與“分紅”的權(quán)利，這看似侵犯了其合法權(quán)益，實則具有正當(dāng)性與合理性。之前，由于種植耕地需要繳納各種稅費(fèi)，承擔(dān)集體義務(wù)勞動，一些村民或“懶漢”為逃避責(zé)任，主動將承包地退還給村集體組織。此后村集體土地被征用時，村規(guī)民約或村民會議要求以土地多少而非以人口多寡來“分紅”，自然“侵犯”了此類人的利益。但這種侵犯或剝奪相關(guān)資格的做法遵循了權(quán)利義務(wù)相統(tǒng)一的原則，并起到了獎勤罰懶作用，能得到司法機(jī)關(guān)認(rèn)可。

作為村民自我約束、自我管理，維護(hù)本村秩序、社會公共道德、村風(fēng)民俗的村規(guī)民約，只要不與法律法規(guī)和國家政策相抵觸，不侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財產(chǎn)權(quán)利，都應(yīng)得到遵守。尤其是，不宜武斷地認(rèn)為凡是設(shè)有罰則的村規(guī)民約均屬無效，否則在是否遵守規(guī)則均與切身利益掛鉤的現(xiàn)實語境下，沒有任何罰則的村規(guī)民約定然會被視為兒戲而得不到尊重，鄉(xiāng)村治理向良性發(fā)展也將成為空談。

同時，要想破除基層鄉(xiāng)村治理中村規(guī)民約要么約束無力，要么突破法律的窘境，就應(yīng)正視基層治理過程中面臨的難題與困境，在法律框架下尋覓村規(guī)民約的治理空間。如嚴(yán)格按照法律規(guī)定的程序充分征求吸納各種意見，做到利益各方的充分博弈，取得多數(shù)人的認(rèn)可與接納，以促進(jìn)人們自覺遵照執(zhí)行。

具體而言，需嚴(yán)格按照村民委員會組織法規(guī)定的程序，以召開村民會議的方式制定或修改村規(guī)民約。要求有本村十八周歲以上村民的過半數(shù)，或者本村三分之二以上的戶的代表參加，且經(jīng)到會人員的過半數(shù)通過，并報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則應(yīng)盡到高度審核義務(wù)并接受村民監(jiān)督舉報，特別應(yīng)對相關(guān)罰則進(jìn)行合法性審查，避免處罰條款模糊不清、難以執(zhí)行，與法律法規(guī)相抵觸甚至成為剝奪少數(shù)人基本權(quán)利的“多數(shù)人的暴力”。有條件的地方，還可由政府或村集體聘請法律顧問，對擬出臺的村規(guī)民約進(jìn)行把關(guān)，避免其在法律方面出現(xiàn)“先天缺陷”。

簡而言之，在全面推進(jìn)依法治國的今天，仍不能忽視村規(guī)民約的基層鄉(xiāng)村自治作用，理當(dāng)為其留有適當(dāng)空間。注重對村規(guī)民約的提升改造，注入法治內(nèi)涵，提供法律保障，促進(jìn)村規(guī)民約更加科學(xué)、周全，樹立起應(yīng)有的公信力與權(quán)威性。作為破解鄉(xiāng)村治理難題不可或缺的制度力量和基層社會治理中法律的有益補(bǔ)充，村規(guī)民約能更好地調(diào)和村民權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

（作者單位：河南省南召縣人民法院）