張家界“旅游警務”改革實踐與創(chuàng)新價值

文/胡志文 耿興徐

張家界“旅游警務”改革實踐與創(chuàng)新價值

文/胡志文 耿興徐

隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，人民生活水平不斷提高，旅游已經(jīng)成為人們生活的重要組成部分?！按蟊娐糜巍薄叭蚵糜巍睍r代的到來，給旅游安全管理與服務提出了新挑戰(zhàn)、新要求。

張家界作為國內(nèi)外知名旅游城市、國家“全域旅游”示范區(qū)，在創(chuàng)新旅游安全文化和改革傳統(tǒng)警務機制模式上作了大量探索實踐,初步形成了“實戰(zhàn)高效、安全有序、服務優(yōu)質(zhì)”的“旅游警務”特色品牌。2013年以來，全市沒有發(fā)生重大旅游安全事故、惡性案件和熱點治安問題，110接處警刑事案件壓控在每天10起左右低發(fā)案層面，群眾安全感滿意度調(diào)查穩(wěn)居全省前列，連續(xù)兩屆捧回國家“長安杯”，“旅游警務”榮獲2015年全省警務改革“創(chuàng)新獎”。

“旅游警務”的改革背景

全域旅游迅猛發(fā)展。張家界于1988年因旅游建市，擁有中國第一個國家森林公園——張家界國家森林公園，第二批國家重點風景名勝區(qū)——武陵源風景名勝區(qū)，被列為中國首批世界地質(zhì)公園、中國首批5A級景區(qū)，被聯(lián)合國教科文組織列入《世界自然遺產(chǎn)名錄》。張家界以秀美的景色享譽世界，素有“擴大的盆景、縮小的仙境”“湖南迎客大廳”等美譽。張家界靠旅游興市，旅游業(yè)是支柱產(chǎn)業(yè)，在全市國民經(jīng)濟中占據(jù)龍頭地位、起到引擎作用。“十二五”期間，張家界市旅游接待人次、旅游總收入分別由2010年的2405萬人次、125.3億元，增加到2015年的5075萬人次、340.7億元，年均分別增長18.1%、21.3%，2015年全市旅游接待人次和總收入分別增長30.6%、37%，為近10年來最高增幅，旅游接待人次在全國同類景區(qū)和旅游目的地城市(除直轄市、副省級城市和省會城市外)中位居第一。

近年來，張家界市順應旅游發(fā)展態(tài)勢，注重發(fā)揮良好的生態(tài)、絕版的資源、系統(tǒng)的產(chǎn)品、科學的管理、優(yōu)質(zhì)的服務、國際化的品牌影響力等優(yōu)勢，確定了“一城一區(qū)、錯位發(fā)展，三星拱月、全域旅游”發(fā)展路徑，致力做好大鏈條、大融合、大交通、大城鎮(zhèn)、大格局“五篇文章”，力爭“十三五”末全市接待游客達到8000萬人次以上，其中境外游客達到600萬人次以上、旅游過夜人數(shù)達到3500萬人次以上，旅游總收入年均增長15%，確保旅游消費供給、服務能力顯著增強，旅游消費水平顯著提高，旅游產(chǎn)品和市場開發(fā)、旅游交通和接待設(shè)施建設(shè)、旅游管理和服務等方面國際化水平顯著提升，基本建成國內(nèi)外知名旅游勝地。良好的發(fā)展態(tài)勢、美好的藍圖遠景，呼喚優(yōu)質(zhì)高效的服務環(huán)境、安全有序的旅游環(huán)境。

旅游安全壓力巨大。張家界以自然景觀聞名，森林植被茂密，山峰奇秀險峻，景區(qū)面積大、線路長、落差高；旅游接待人次大幅增長，自駕游車輛達到年均20多萬輛，來張家界的境外游客數(shù)量也呈現(xiàn)高速增長態(tài)勢，各種服務性行業(yè)興旺發(fā)達，各種旅館、客棧、酒吧等如雨后春筍般“井噴”發(fā)展；加之旅游具有游客流動快，人車流量呈現(xiàn)季節(jié)性、集中性等特點，使傳統(tǒng)的旅游景區(qū)治安管理、賓館旅店及餐飲業(yè)、休閑娛樂業(yè)治安管理、旅游線路交通管理、景區(qū)消防安全管理、大型活動安全保衛(wèi)、外國人管理服務等面臨前所未有的新考驗。

旅游勤務模式不適應。隨著全市旅游業(yè)蓬勃發(fā)展，大量游客、自駕游車輛涌入，新的治安問題不斷顯現(xiàn)，“吃、住、行、游、購、娛”等各個環(huán)節(jié)的糾紛時有發(fā)生，針對游客的扒竊、“兩搶”案件有所增加，新型涉游違法犯罪凸顯，2012年發(fā)案達200起左右，呈現(xiàn)高峰值，車站、機場、高速公路出口、道路交通沿線的追客趕客手段不斷翻新，涉游糾紛、案件大量增加。張家界警力一直沿用過去按實有總?cè)丝诒壤渲?，現(xiàn)有警力比僅占總?cè)丝谌f分之8.6，景區(qū)景點警力捉襟見肘，嚴重不適應形勢任務發(fā)展需要。如果按傳統(tǒng)模式簡單把涉游糾紛案件作為一般性糾紛案件處理，勢必給即來即走的游客帶來諸多不便，旅游警力調(diào)配、勤務模式改革等勢在必行。

“旅游警務”的特色亮點

勤務模式“四高”。一是成立高素質(zhì)旅游警察隊伍。按照市級設(shè)旅游警察支隊、區(qū)縣級設(shè)旅游警察大隊、景區(qū)景點和游客服務中心設(shè)旅游警察中隊模式，選配懂業(yè)務、懂英語、會韓語且形象好、善溝通的民警，組建全市旅游警察隊伍，實行“條塊結(jié)合、以塊為主、條塊聯(lián)動”管理體制，專司旅游秩序維護、旅游安全管理、旅游案件查辦等職能。2016年5月6日，湖南省第一個旅游警察支隊在張家界正式掛牌成立。全市正在組建4個區(qū)縣局旅游警察大隊、24個景區(qū)景點中隊，全市200余名旅游專職警力已陸續(xù)“亮劍”全域旅游發(fā)展，成為張家界一道新的亮麗風景線。二是推行高標準旅游安全風險評估。成立旅游安全風險評估專業(yè)小組，建立旅游安全風險常態(tài)評估機制，針對重大節(jié)日、重要節(jié)點、重要活動、重點部位、核心景點接待量等要素，定期定點開展安全風險評估，分等級制定應急處突預案，并經(jīng)常組織實戰(zhàn)演練，有效防范化解了游客流、自駕車流驟增等帶來的安全風險，牢牢掌控了旅游安全主動權(quán)。三是搭建高效能勤務指揮體系。按照市、區(qū)縣、派出所“三級一體”模式，整合資源，盤活機制，建設(shè)集指揮調(diào)度、視頻監(jiān)控、智能交通、反恐處突、合成作戰(zhàn)“五位一體”應急聯(lián)動指揮中心或視頻監(jiān)控調(diào)度平臺。依托“天網(wǎng)工程”提質(zhì)擴容和城鄉(xiāng)一體“網(wǎng)格化”管理，在城區(qū)景區(qū)增設(shè)高清視頻監(jiān)控探頭，按照“一村雙控”標準，將全市所有鄉(xiāng)村進出口部位納入視頻監(jiān)控，年內(nèi)公共視頻探頭將達1萬個，全市即將全面實現(xiàn)全覆蓋、全高清、高共享。為方便游客報警求助，對城區(qū)電線桿全部實行數(shù)字化編號，在景區(qū)推行二維碼報警，并建成350兆無線集群通信系統(tǒng)、警用地理信息圖，狠抓“110處警再快一分鐘”，實現(xiàn)了市局指揮中心到所隊的扁平化、可視化、點對點調(diào)度指揮，大幅提升了快速反應能力。四是建立高共享旅游信息機制。借力“智慧城市”建設(shè)，搭建“大數(shù)據(jù)”“云警務”平臺，狠抓游客信息采集應用，與旅游單位建立信息聯(lián)網(wǎng)共享機制，嚴格落實旅客實名購票、網(wǎng)吧實名上網(wǎng)、住宿實名登記，及時將游客相關(guān)信息歸集到警務情報信息系統(tǒng)，建立“日研判、周會商、月通報”情報信息研判預警制度，對關(guān)注群體、重點人員信息和軌跡及時研判、動態(tài)掌控，大大提升了警務效能。

安全保障“四化”。一是街面安保專業(yè)化。建立巡防、清查、打擊一體化的街面安保機制。從2012年起，在全省率先建立公安武警街面聯(lián)合武裝巡邏、高峰期公安武警前移主要景區(qū)景點執(zhí)勤守護機制，常態(tài)實行特警小分隊24小時值班備勤、派出所巡防隊網(wǎng)格巡防、社區(qū)“紅袖章”義務巡邏制度，并在區(qū)縣局各組建一支50人左右的巡特警隊伍，在城區(qū)景區(qū)新建15個警務站，開展“警燈閃爍工程”，把警力最大限度擺在社會面，提高見警率、管事率。突出敏感節(jié)點、旅游高峰期，組織開展“短、平、快”集中清查行動，常態(tài)打擊追客趕客、欺客宰客和黃賭違法行為，涉游案事件和舉報投訴大幅減少。二是景區(qū)安保社會化。落實企業(yè)法人安全工作主體責任，采取“專群結(jié)合、公安管理、企業(yè)出資”辦法，除公安機關(guān)按實有民警1∶1配備協(xié)輔警外，在景區(qū)、劇場等場所，分別組織一支30人左右的輔警隊伍，專職負責景區(qū)內(nèi)重點部位安保工作。將景區(qū)各類旅游從業(yè)人員發(fā)展成為治安信息員、調(diào)解員、巡防員、消防員。嚴格落實進站安檢、重點值守、游道巡查措施，實現(xiàn)了核心景區(qū)刑事案件、安全事故“零發(fā)生”。三是行業(yè)安保制度化。將行業(yè)場所納入旅游安保體系，創(chuàng)新推行“賓館酒店安全星級管理”機制，對賓館酒店黃賭問題實行嚴格的“一次休克、二次死亡”制度，全市黃賭案件從2013年前每年上百起下降到目前10起以內(nèi)。嚴格實行每月常態(tài)檢查、旅游旺季每周檢查的消防安全檢查制度；推行城區(qū)道路交通分色等級管理、擁堵路段“微循環(huán)”、景區(qū)高峰期“大循環(huán)”、景區(qū)環(huán)保車輛運行即時“全監(jiān)控”措施，確保城區(qū)景區(qū)交通安全暢通。2013年以來，全市實現(xiàn)重大交通事故、火災事故“零發(fā)生”。四是活動安保標準化。針對重大警衛(wèi)任務多、大型活動多、具有國際影響力旅游事件多等情況，立足于不驚擾少驚擾游客，建立“大警衛(wèi)”“大安?！睓C制，創(chuàng)新公密結(jié)合、有序分流、分段管控、前疏后導的景區(qū)警保衛(wèi)模式，對車站、機場、核心景區(qū)逐個制定安保模板，有針對性開展實戰(zhàn)演練，有效提升了安保實戰(zhàn)能力，圓滿完成了各項重大警保衛(wèi)任務，被授予“全國警衛(wèi)工作先進單位”。

旅游服務“四零”。一是咨詢服務“零距離”。設(shè)立景區(qū)警務室、景點執(zhí)勤室等，將警務工作延伸到景區(qū)景點和游客身邊，直接與游客“面對面”；在荷花國際機場設(shè)立口岸大隊，開通臺胞落地簽注、外國人口岸簽證業(yè)務，將落地簽、護照簽證補辦等前移至航空口岸，實行全天候服務。2015年，登記住宿境外人員達32.4萬人，同比增長16.8%，居全省第一、全國120個重點城市前列。強化“民警就是導游”“做游客貼心人”理念，要求景區(qū)、窗口民警懂英語、會韓語，做到景區(qū)特色亮點“一口清”，樹立了張家界派出所、金鞭溪女子巡警隊等一批深受國內(nèi)外游客喜愛的“旅游警務示范窗口”。二是救助服務“零誤差”。針對張家界景區(qū)山高路險谷深特點，分景區(qū)制定救助救援預案，聯(lián)合志愿者組建“藍天救援隊”，在景區(qū)警務室、執(zhí)勤點配備擔架、日常藥品、氧氣袋等，景區(qū)民警協(xié)警隨身配備急救藥箱、救生繩，及時為生病、受傷、被困游客提供安全可靠優(yōu)質(zhì)的救助救援服務。三是提醒服務“零懈怠”。借助“智慧旅游”平臺，創(chuàng)新“互聯(lián)網(wǎng)+警務”模式，搭建“一室雙微一網(wǎng)”（即網(wǎng)安警務室、公安微信微博、張家界警網(wǎng)）網(wǎng)絡(luò)警務平臺，與媒體合作設(shè)立“景區(qū)安全哨”欄目，在指揮中心設(shè)立“平安直播室”；在城區(qū)、景區(qū)道路沿線和游客集散場所設(shè)立中英文交通導向提示牌、旅游安全宣傳牌；在游客集中的景區(qū)景點設(shè)立公安執(zhí)勤點，在景區(qū)黃金游覽線上設(shè)置警民聯(lián)系牌，免費為游客發(fā)放旅游咨詢指南、景區(qū)安全知識和提供安全服務，讓游客踏入張家界就能時時刻刻享受公安機關(guān)的溫馨服務。四是誠信服務“零投訴”。針對游客流動快特點，在指揮中心設(shè)立警察公共關(guān)系中心和警務回訪中心，與旅游、外事、司法、法院、工商、保險等涉游部門建立旅游綜合執(zhí)法機制，建立涉游糾紛投訴快接、快處、快查、快調(diào)、快結(jié)工作機制和移動調(diào)處機制、簡易交通事故快處快賠機制，有效維護了游客切身利益和景區(qū)和諧穩(wěn)定。

“旅游警務”的創(chuàng)新價值

體現(xiàn)了“與時俱進、順勢而為”的進取精神。過去幾十年，張家界旅游主要集中在武陵源核心景區(qū)，旅游警務亦主要局限于游客集中的景點景區(qū)，加之受制于山高路遠、交通不便，游客量遠遠不及當前，旅游旺季淡季鮮明，基本上是夏秋季“熱火朝天”、冬春季“冷火秋煙”。隨著“大眾旅游”“全域旅游”時代的到來，張家界旅游格局發(fā)生很大變化，除了武陵源核心景區(qū)方興未艾，新開發(fā)的天門山、大峽谷、八大公山景區(qū)蜚聲全球，一批文化旅游、生態(tài)旅游、民俗風情旅游、戶外拓展旅游等蓬勃興起，來張家界的旅游人數(shù)、旅游車輛成數(shù)倍增長，夏秋旅游持續(xù)“火爆”，冬春旅游不再“冷清”，已經(jīng)形成全域旅游、四季興旺的良好態(tài)勢。順大勢者方能成事。張家界公安機關(guān)相勢而動、不等不靠、主動作為、改革創(chuàng)新，積極適應新形勢、創(chuàng)造新經(jīng)驗，全面推動“旅游文化”由部門到社會、“旅游警務”由點到面、“旅游警察”由分散到專業(yè)、“旅游信息”由孤島到共享，“旅游安防”由靜態(tài)到動態(tài)、“旅游事件”由單打到聯(lián)動，公安工作由“傳統(tǒng)警務”向“現(xiàn)代警務”轉(zhuǎn)型升級，牢牢掌握了公安工作主動權(quán)，體現(xiàn)了公安工作先進性。

體現(xiàn)了“圍繞中心、服務大局”的責任擔當。張家界建市28年，起步晚、底子薄、基礎(chǔ)弱，以旅游立市、靠旅游興市，根本問題是發(fā)展，解決根本問題靠發(fā)展，最大的市情是旅游，不變的發(fā)展主題在旅游。作為旅游城市的公安機關(guān)，服務旅游發(fā)展就是服務中心、服務大局。面對市委市政府“全域旅游”發(fā)展戰(zhàn)略，張家界公安機關(guān)牢固樹立“旅游發(fā)展我有責，旅游發(fā)展我發(fā)展”和“旅游警務也是生產(chǎn)力”理念，強化“為旅游發(fā)展創(chuàng)造良好治安環(huán)境，就是直接為全市經(jīng)濟社會發(fā)展服務”意識，凸顯服務旅游發(fā)展在公安工作中的重要地位，自覺把公安工作融入旅游發(fā)展，主動護航發(fā)展龍頭、服務支柱產(chǎn)業(yè)，強力推進“旅游警務”創(chuàng)新改革，推動形成了社會聯(lián)動、齊抓共管、綜合治理的旅游安全工作新格局。正是由于多年咬定中心不變、高舉旗幟不變，張家界公安機關(guān)秉持“敢想苦干、奮發(fā)趕超”精神，才創(chuàng)出了一條“旅游警務”特色發(fā)展之路，贏得自身發(fā)展，獲得廣泛贊譽。

體現(xiàn)了“以人為本、游客至上”的根本宗旨。旅游作為一個朝陽產(chǎn)業(yè)，發(fā)展?jié)摿薮?。從旅游產(chǎn)業(yè)角度，游客是旅游的主體，游客就是上帝，服務游客就是服務發(fā)展。游客作為自然人或是旅游團隊，“吃、住、行、游、娛、購”是旅游的基本要素，也是游客的基本活動。公安機關(guān)既有刑事司法職能，也有行政管理職能，執(zhí)法是公安機關(guān)的基本活動，也是履職的主要形式。在“旅游警務”改革創(chuàng)新中，張家界公安機關(guān)圍繞“執(zhí)法執(zhí)勤活動以游客為中心”，始終把“游客平安滿意”作為“旅游警務”的第一追求，緊緊圍繞旅游活動“六要素”，一切從游客需求出發(fā)，警力跟著警情走，哪里有游客、哪里可能有旅游安全風險，哪里就有警力、執(zhí)勤點、警務室、巡警隊，哪里就有涉游案事件快處快調(diào)機制，哪里就有應急救援救助措施，形成了以“四零”服務為重要標志的旅游警務服務機制，受到國內(nèi)外游客廣泛贊譽。

體現(xiàn)了“突出主業(yè)、協(xié)調(diào)共贏”的工作路線。出行旅游，安全是最基本的保障。一個沒有安全保障的地方，除了極少數(shù)探險家，普通游客不會連生命財產(chǎn)都不顧及而去冒險一游。安全是發(fā)展的托底，沒有安全就沒有旅游發(fā)展。保穩(wěn)定保平安是公安機關(guān)的天職和主責主業(yè)，也是最大最根本的服務。公共安全是一個系統(tǒng)工程，不是公安一家就能抓好管好的，需要黨政主導、部門主抓、社會齊抓共管。在“旅游警務”改革創(chuàng)新實踐中，張家界公安機關(guān)牢牢抓住維護旅游安全這個根本，在預防和打擊違法犯罪、方便游客報警求助、提高快速反應能力、開展旅游安全風險評估、協(xié)調(diào)相關(guān)職能部門建立綜合執(zhí)法機制、快處快調(diào)機制等方面作了許多有益有效探索，收到很好社會效果，創(chuàng)造了平安穩(wěn)定的治安環(huán)境、和諧有序的旅游環(huán)境，為張家界旅游發(fā)展作出了突出貢獻。

體現(xiàn)了“科技引領(lǐng)、創(chuàng)新發(fā)展”的改革方向。社會動態(tài)化、信息化已成為當今社會的時代特征，信息化正引領(lǐng)著一場深刻革命。傳統(tǒng)思維、方式、方法、措施、模式不適應發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢要求，必須打破傳統(tǒng)、改革創(chuàng)新，引入新理念，借助新技術(shù)，給社會治理、安全管理、公安警務注入新的“催發(fā)劑”，推動公安工作全面轉(zhuǎn)型提質(zhì)升級。在“旅游警務”改革創(chuàng)新中，張家界公安機關(guān)抓住機遇，借力“智慧城市”“天網(wǎng)工程”，建設(shè)“智慧公安”、可視化扁平化警務、高共享信息系統(tǒng)、高效能指揮調(diào)度平臺等，使“旅游警務”常創(chuàng)常新、充滿活力，走出了一條特色發(fā)展之路。只要思想不僵化，敢于大膽闖大膽試，“山溝溝也能出馬克思主義”，公安工作同樣能創(chuàng)造出像張家界山水一樣大美的風景。

（作者胡志文系湖南省張家界市人民政府原副市長、公安局長，耿興徐系《依法治國的地方實踐》叢書公安卷副主編）