自貿(mào)區(qū)“沿海捎帶”政策應審慎推廣

文/張文廣

自貿(mào)區(qū)“沿海捎帶”政策應審慎推廣

文/張文廣

“沿海捎帶”政策是自貿(mào)區(qū)航運政策的一項創(chuàng)新，是傳統(tǒng)沿海運輸權(quán)的有限放開?！把睾Ｉ訋А闭哂欣斜?，應綜合評估，積極完善，審慎推廣。建設國際航運中心，需要準確定位，發(fā)揮比較優(yōu)勢，注重“軟實力”提升，積極參與國際航運規(guī)則制定。

2014年年底，“沿海捎帶”業(yè)務正式啟動。根據(jù)相關規(guī)定，注冊在境內(nèi)的中資航運公司擁有或控股擁有的非五星旗船舶，備案后，可以從事外貿(mào)進出口集裝箱在國內(nèi)沿海港口和自貿(mào)區(qū)之間的沿海捎帶業(yè)務。目前，“沿海捎帶”業(yè)務尚未對外資公司開放。一些國外運營商和中國港口正在積極游說中國政府改革水路運輸規(guī)定，允許所有的班輪公司從事此項業(yè)務。

“沿海捎帶”政策的主要目的是為了增加港口吞吐量

船舶懸掛“方便旗”經(jīng)營，是國際海運業(yè)特有的現(xiàn)象。世界商船隊中65%左右的船舶懸掛“方便旗”經(jīng)營。聯(lián)合國《海運述評》（2015）顯示，按載重噸計算，截至2015年1月1日，中國商船隊運力共計1.6億載重噸，排名世界第三，約占全球總運力的9.08%。中國擁有的“方便旗”船運力約占中國船隊總運力的53.15%。制約中資外籍船舶順利回歸的因素較多。最近幾年，中國出臺了一系列優(yōu)惠政策，但效果并不明顯。

依據(jù)我國法律的規(guī)定，“方便旗”船舶不能從事我國港口之間的海上運輸，大量集裝箱貨物被迫到周邊國家（地區(qū)）中轉(zhuǎn)。集裝箱中轉(zhuǎn)業(yè)務對港口長遠發(fā)展有重要的戰(zhàn)略意義。隨著各地對航運中心建設關注度的持續(xù)升溫，中國各大樞紐港都毫無保留地表露出其想要提高國際中轉(zhuǎn)箱量的想法，爭相以促進集裝箱中轉(zhuǎn)業(yè)務發(fā)展作為現(xiàn)階段的主要戰(zhàn)略。

2009年，國務院通過《關于推進上海加快發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)和先進制造業(yè)建設國際金融中心和國際航運中心的意見》（國發(fā)〔2009〕19號），正式對上海國際航運中心建設作出重要戰(zhàn)略部署。2013年，國務院出臺《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》（國發(fā)〔2013〕38號），明確提出要發(fā)揮上海港作為國際樞紐港的重要作用，提升上海國際航運中心國際航運服務能級。

其后，《交通運輸部上海市人民政府關于落實〈中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案〉加快推進上海國際航運中心建設的實施意見》為中資非五星旗船舶從事沿海捎帶業(yè)務提供了政策依據(jù)，《交通運輸部關于在上海試行中資非五星旗國際航行船舶沿海捎帶的公告》為中資非五星旗船舶從事沿海捎帶業(yè)務的備案要求和程序提供了政策指導。

2014年12月29日，“中遠泗水”輪從上海港捎帶集裝箱貨物駛往我國天津、青島兩個港口，中國（上海）自貿(mào)試驗區(qū)中資非五星旗船舶沿海捎帶業(yè)務試點正式起航。

2015年6月1日，交通運輸部發(fā)布《關于在國家自由貿(mào)易試驗區(qū)試點若干海運政策的公告》，沿海捎帶政策正式在廣東、天津、福建的自貿(mào)區(qū)復制推廣，試點工作進一步擴大。

“沿海捎帶”政策于法有據(jù)，符合我國法律法規(guī)的要求，也不違背我國的入世承諾

沿海運輸權(quán)保留，是海運業(yè)一個古老的傳統(tǒng)和世界通行做法，其目的是保障國家安全，保護本國海運產(chǎn)業(yè)。2003年，美國運輸部對各國沿海運輸權(quán)實施情況進行調(diào)查。結(jié)果顯示：在53個調(diào)查對象中，大多數(shù)國家都有對本國商船實施保護的政策；國內(nèi)沿海運輸需求越少的國家，其政策越寬松，希望通過雙邊條約換取其他國家沿海航行權(quán)的愿望越強烈。

我國對沿海運輸權(quán)的控制非常嚴格?！逗Ｉ谭ā返?條規(guī)定，“中華人民共和國港口之間的海上運輸和拖航，由懸掛中華人民共和國國旗的船舶經(jīng)營。但是，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外”，“非經(jīng)國務院交通主管部門批準，外國籍船舶不得經(jīng)營中華人民共和國港口之間的海上運輸和拖航”。

在入世議定書中，我國明確排除了沿海和內(nèi)水運輸服務市場的開放。我國加入世貿(mào)組織的所有有關海運服務的對外承諾都在《國際海運條例》中得到體現(xiàn)，并以法律條文的形式予以載明?！秶H海運條例》第25條第2款規(guī)定：“外國國際船舶運輸經(jīng)營者不得經(jīng)營中國港口之間的船舶運輸業(yè)務，也不得利用租用的中國籍船舶或者艙位，或者以互換艙位等方式變相經(jīng)營中國港口之間的船舶運輸業(yè)務?！?/p>

可見，除非獲得交通運輸部的批準，外國籍船舶不得從事我國港口之間的船舶運輸業(yè)務。這種做法與國際通行做法一致，符合我國法律規(guī)定，也不違背我國的入世承諾。

點 睛

從發(fā)展趨勢看，航運服務將成為國際航運中心發(fā)展的核心驅(qū)動力。提升航運“軟實力”，積極參與國際航運規(guī)則制定，做國際航運規(guī)則引領者，將成為中國未來航運政策的關鍵。

“沿海捎帶”政策應綜合評估，積極完善，審慎推廣

2013年9月29日，中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)掛牌成立。2016年，上海自貿(mào)試驗區(qū)建設迎來三年“大考”。自貿(mào)區(qū)各項航運政策創(chuàng)新中，最令人關注的是沿海捎帶政策。

第一，沿海捎帶政策的實施具有積極意義。對自貿(mào)區(qū)開放港口而言，集裝箱中轉(zhuǎn)增加了裝卸量，增加了港口企業(yè)的營運收入，促進了區(qū)域港口群發(fā)展，鞏固了樞紐港的地位。對航運企業(yè)而言，經(jīng)營沿海捎帶業(yè)務可以優(yōu)化航線資源配置，提高航線艙位利用率，降低運營成本，提升企業(yè)競爭力。對貨主而言，沿海捎帶業(yè)務的開展使得企業(yè)的選擇更多了，貨物的在途時間節(jié)省了，物流的效率提高了而費用降低了，商品的市場競爭力也提高了。

第二，沿海捎帶政策實施效果尚不明顯。沿海捎帶政策的主要目的在于增加國際中轉(zhuǎn)量。然而，影響班輪公司選擇中轉(zhuǎn)港的因素包括港口基礎條件、地理位置、收費水平和口岸軟環(huán)境等方面。僅靠沿海捎帶政策，尚不足以改變班輪公司的決定。從政策實施的效果看，“沿海捎帶”政策落地后，備案船舶的數(shù)量沒有顯著增加。2015年上海港口集裝箱國際中轉(zhuǎn)比例為6.9%。與2014年、2013年數(shù)據(jù)相比，集裝箱國際中轉(zhuǎn)量無論是絕對數(shù)量還是相對比例，其結(jié)果都難以令人滿意。

政策實施效果不理想的原因主要有以下幾個：其一，運力嚴重過剩，進出口形勢緊迫，市場需求不旺；其二，監(jiān)管措施沒有跟上，很多政策難以落地，航運企業(yè)缺乏動力；其三，我國航運企業(yè)市場份額不夠，進出口貨物運輸絕大多數(shù)被外國企業(yè)控制。與我國相比，不少發(fā)達國家的海運政策更優(yōu)惠，營商環(huán)境更完善，海運業(yè)的稅負和資金成本更低，加上外國航運企業(yè)管理水平較高、綜合優(yōu)勢明顯，導致我國航運企業(yè)市場份額不斷下降，海運服務貿(mào)易逆差嚴重，“方便旗”現(xiàn)象普遍。上述原因值得反思，并應從制度上予以完善。

第三，沿海稍帶政策應審慎推廣。沿海捎帶政策的實施，將會對國內(nèi)沿海運輸企業(yè)產(chǎn)生較大的沖擊，樞紐港之間的競爭更加激烈，中小港口將面臨兩難選擇。目前有超過20個省市都提出了申建自貿(mào)區(qū)。若所有沿海自貿(mào)區(qū)均獲準經(jīng)營沿海捎帶業(yè)務，將會引發(fā)中國港口進一步開放，使得過多外輪流入中國，造成國內(nèi)運輸市場混亂，導致政府對運輸業(yè)監(jiān)管的難度加大。此外，沿海捎帶政策與國際船舶登記制度之間，存在著政策效應相互抵消的可能，不利于吸引“方便旗”船舶回歸。

沿海運輸關系國家安全，“外輪捎帶”應當禁止

依據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，經(jīng)營沿海捎帶業(yè)務需要滿足以下條件：第一，中資航運公司須注冊在境內(nèi)，且取得《國際班輪運輸經(jīng)營資格登記證》；第二，船舶須是中資航運公司全資或控股擁有的非五星旗國際航行船舶，須備案且不得擅自轉(zhuǎn)租；第三，捎帶的貨物須是外貿(mào)進出口集裝箱貨物，且以自貿(mào)區(qū)開放港口為國際中轉(zhuǎn)港。第四，捎帶的范圍限于國內(nèi)沿海對外開放港口與自貿(mào)區(qū)開放港口之間。

沿海捎帶政策實施后，外資班輪公司曾在多個場合呼吁：希望外資航運企業(yè)和中資航運企業(yè)有著同樣的市場準入制度，希望外國企業(yè)和中國企業(yè)都有一個公平競爭的商業(yè)環(huán)境。

然而，沿海運輸與國際運輸是兩個不同的市場。與國內(nèi)沿海運輸企業(yè)相比，國際運營商具有明顯的優(yōu)勢。有文章指出，沿海航運市場與遠洋航運市場相比較，存在稅負不平等、成本不平等、燃油價格不平等等差異，開放沿海運輸市場，有可能形成3個不公平現(xiàn)象：內(nèi)資企業(yè)與外資企業(yè)的不公平；大型企業(yè)與小企業(yè)的不公平；國企與民企的不公平。開放沿海運輸權(quán)，會沖擊國內(nèi)支線企業(yè)生存，增加航運及相關輔助業(yè)的失業(yè)；破壞國內(nèi)沿海支線布局，降低行業(yè)規(guī)模效應；削弱我國經(jīng)營外貿(mào)航線船公司擁有沿海支線配套服務的優(yōu)勢，導致我國船公司集裝箱國際線承運份額下降，不利于國家經(jīng)濟安全。

國際航運市場根據(jù)政府間海運協(xié)定，按照對等原則進行開放。國外主要航運、貿(mào)易國家（地區(qū)）尚未向我國開放沿海捎帶業(yè)務。我國是世界集裝箱貨物生成量最大的國家，即使一些國家（地區(qū)）承諾對中國開放，從箱量上對比仍然是不平衡的開放。

此外，允許“外輪捎帶”還會沖擊香港國際航運中心的地位。許多外國航運公司表示，如果允許，他們會將大量轉(zhuǎn)運業(yè)務從香港轉(zhuǎn)移到較便宜的大陸樞紐港。有分析認為，在最壞情況下，香港港口吞吐量會在十年內(nèi)減半。開放沿海運輸市場，不符合國家整體利益。

建設國際航運中心，應當發(fā)揮比較優(yōu)勢，注重“軟實力”提升，積極參與國際航運規(guī)則制定

2014年，國務院出臺《關于促進海運業(yè)健康發(fā)展的若干意見》。這是新中國成立以來首次將海運業(yè)提升到國家戰(zhàn)略層面。《若干意見》明確提出，要大力發(fā)展現(xiàn)代航運服務業(yè)，加快推進國際航運中心的建設。

目前，中國正在建設和準備建設的國際航運中心較多，各個航運中心建設存在一定趨同性。這將影響航運中心要素的集聚。中心多了，就沒有重心了。中國應加強頂層設計，統(tǒng)籌規(guī)劃，穩(wěn)妥推進，避免世界級的中心沒建起來，卻耗費了大量資源。

2016年7月14日，《新華—波羅的海國際航運中心發(fā)展指數(shù)報告（2016）》在上海發(fā)布。結(jié)果顯示，全球十大國際航運中心中，新加坡、倫敦、香港依舊位列前三，上海居第六位。

這個排名本身也很能說明問題。2015年，中國港口吞吐量在全球港口排名中遙遙領先。全球十大港口中，中國大陸港口占據(jù)了七席；全球十大集裝箱港口中，中國大陸港口占據(jù)了六席。但是，在全球十大國際航運中心中，中國大陸僅有上海入圍?？梢姡浳锿掏铝康谝徊⒉皇菄H航運中心的必要條件，而僅僅是港口綜合實力的重要但非唯一的指標。

根據(jù)中央部署，到2020年，上海將基本建成具有全球航運資源配置能力的國際航運中心。海洋強國、“一帶一路”建設等國家戰(zhàn)略的推進為上海國際航運中心建設提供了很好契機。上海最大的特色和優(yōu)勢是腹地經(jīng)濟。由于地理位置和政策環(huán)境等因素，在國際集裝箱中轉(zhuǎn)方面，上海難以超越香港和新加坡。上海既無必要也沒可能在各項指標上全面領先。貨物吞吐量第一并不是國際航運中心的必要條件，而僅僅是港口綜合實力的重要但非唯一的指標。例如，倫敦的吞吐量和航線密度都遠不如上海，但倫敦卻是公認的國際航運中心。倫敦與海運相關的高端服務業(yè)如仲裁、理賠、租船、保險、融資等都非常健全和發(fā)達，信息服務便捷。高端航運服務業(yè)是上海國際航運中心建設過程中的短板，是上海未來應該努力發(fā)展的方向。

從發(fā)展趨勢看，航運服務將成為國際航運中心發(fā)展的核心驅(qū)動力。提升航運“軟實力”，積極參與國際航運規(guī)則制定，做國際航運規(guī)則引領者，將成為中國未來航運政策的關鍵。2016年8月1日實施的《上海市推進國際航運中心建設條例》提出，“營造具有國際競爭力的航運發(fā)展環(huán)境”，建成“具有全球航運資源配置能力,與國家戰(zhàn)略和經(jīng)濟發(fā)展相適應的國際航運中心”?！稐l例》專章對航運服務體系建設進行了規(guī)定，“鼓勵上海航運組織積極參與國際航運規(guī)則制定，提高上海國際航運中心的國際影響力?！边@為上海國際航運中心建設指明了方向。

（作者系中國社會科學院國際法研究所副研究員，最高人民法院“一帶一路”司法研究基地秘書長）