塑造新型國防安全觀

文/叢文勝

塑造新型國防安全觀

文/叢文勝

《國家安全法》根據(jù)我國國家安全面臨的新形勢新任務(wù)，充分體現(xiàn)了總體國家安全觀的戰(zhàn)略構(gòu)想，規(guī)定了維護政治安全、國土安全、軍事安全、社會安全、文化安全、科技安全、金融安全、資源能源安全、糧食安全、網(wǎng)絡(luò)安全等領(lǐng)域的國家安全任務(wù)。在確立國家安全任務(wù)的同時，有必要突出強調(diào)樹立國防安全意識，創(chuàng)新國防安全理念，打造與時代發(fā)展相適應(yīng)的新型國防安全觀，更有力地推動維護國家各領(lǐng)域安全任務(wù)落到實處。

2015年7月1日，十二屆全國人大十五次會議通過了《中華人民共和國國家安全法》（以下簡稱《國家安全法》）?！秶野踩ā犯鶕?jù)我國國家安全面臨的新形勢新任務(wù)，充分體現(xiàn)了總體國家安全觀的戰(zhàn)略構(gòu)想，規(guī)定了維護政治安全、國土安全、軍事安全、社會安全、文化安全、科技安全、金融安全、資源能源安全、糧食安全、網(wǎng)絡(luò)安全等領(lǐng)域的國家安全任務(wù)，標(biāo)志著我國國家安全體制建設(shè)進入了一個新時期。在確立國家安全任務(wù)的同時，有必要突出強調(diào)樹立國防安全意識，創(chuàng)新國防安全理念，打造與時代發(fā)展相適應(yīng)的新型國防安全觀，更有力地推動維護國家各領(lǐng)域安全任務(wù)落到實處。

塑造新型國防安全觀的時代意義

1.國防安全是維護國家各領(lǐng)域安全的根本保障。國防是國家的防務(wù)，事關(guān)一國的生死存亡，國家安全必然包括國防安全。國防安全是國家作為主體，通過采取以軍事行動為中心及與軍事有關(guān)的政治、經(jīng)濟、外交、科技、教育等方面的活動，保障國家的政治、經(jīng)濟和社會生活秩序不受外部和內(nèi)部敵對勢力的擾亂破壞?？梢?，國防安全是國家的基本安全，囊括應(yīng)對傳統(tǒng)安全領(lǐng)域和非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的各種安全威脅，是國家各領(lǐng)域安全的基本保障。顯然，不能把國防安全簡單等同于軍事安全，我們在強調(diào)軍事安全的同時不能忽視國防安全的獨特作用。黨的十八大提出，正確認(rèn)識和妥善處理中國特色社會主義事業(yè)中的重大關(guān)系，統(tǒng)籌改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍各方面工作。黨的十八屆三中全會強調(diào)，把國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)。黨的十八屆四中會會提出“內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍的戰(zhàn)略性、全局性、長遠(yuǎn)性問題”。黨的十八大以來的系列重要文獻，首次將國防與內(nèi)政、外交并列，突出強化了國防在國家治理體系中的重要地位和作用。

2.國防安全是當(dāng)今各國國家安全的核心內(nèi)涵。長期以來，國防安全始終是各國國家安全關(guān)注的重點和核心問題之一，也是各國國家安全體系構(gòu)建的重要基礎(chǔ)和基本支撐。可以說，世界各國的國家安全制度主要是圍繞國防制度來設(shè)計的，國防安全構(gòu)成國家安全體系的主體和骨干。如美國1947年國家安全法開宗明義規(guī)定，“本法旨在促進國家安全。規(guī)定了國防部長、國家軍事體制、陸軍部、海軍部和空軍部的條款，調(diào)整國家軍事體制和有關(guān)國家安全的政府各部、局的活動”，表明這實際上是一部國防法或軍事法。俄羅斯1992年頒布的《俄羅斯聯(lián)邦國家安全法》和2015年12月頒布的《2020年前俄羅斯國家安全戰(zhàn)略》均以國防和軍事力量的建設(shè)和運用為核心。進入21世紀(jì)以來，由于受到國際國內(nèi)多種安全因素的影響，各主要國家更加強調(diào)國防安全在國家安全中的關(guān)鍵地位，更加重視國防和軍事力量對國家安全利益的支撐作用，更加突出建設(shè)以現(xiàn)代國防和軍事能力為核心的國家安全能力。強化國防安全的基礎(chǔ)地位和基本保障作用，有利于明確維護國家安全的重點領(lǐng)域、主要責(zé)任主體和基本實施方式，堅持國防安全建設(shè)與軍事安全建設(shè)相統(tǒng)一，增強全社會國防安全意識，將國防安全有機融入國家安全體制。

3.國防安全是提升國家治理能力的重要途徑。國防安全是國家安全和國家治理能力的集中反映，提升國防安全水平始終是維護國家安全的可靠基礎(chǔ)和基本前提。沒有國防安全就沒有國家安全，更沒有國家治理能力的現(xiàn)代化。當(dāng)今社會，國家面臨的安全威脅，既包括外部武裝侵略、內(nèi)部分裂叛亂和武裝暴亂等傳統(tǒng)安全威脅，也包括恐怖主義、分裂勢力和人道主義干涉等非傳統(tǒng)安全威脅。相應(yīng)地，現(xiàn)代國防突破了“國家以戰(zhàn)爭為唯一手段抵抗侵略、制止武裝顛覆”的傳統(tǒng)觀念，并將其拓展至以領(lǐng)土主權(quán)安全防衛(wèi)為基礎(chǔ)和核心，包括經(jīng)濟、環(huán)境、科技、網(wǎng)絡(luò)、信息等在內(nèi)的綜合安全防務(wù)體系。必須堅持總體國家安全觀，把加強國防和軍隊建設(shè)，提升國防安全水平作為全面提高國家治理能力的重要方面和重點工程，納入國家治理體系建設(shè)規(guī)劃，進一步明確國防和軍隊改革的目標(biāo)和方向，努力建設(shè)與我國國際地位相稱、與國家安全和發(fā)展利益相適應(yīng)的鞏固國防和強大軍隊，有效維護國家安全。

以《國家安全法》為依托，構(gòu)建與時代發(fā)展相適應(yīng)的國防安全體制

各國的國防實力、制度傳統(tǒng)、安全環(huán)境不同，選擇的國防安全體制也有所不同。目前，大多數(shù)發(fā)達國家建立了以國家安全領(lǐng)導(dǎo)體制為依托的國防安全體制，將國防和軍事安全體制有機納入國家安全體制。長期以來，我國的國防和軍事安全體制承擔(dān)著國家安全體制的職責(zé)和功能。黨的十八屆三中全會提出，設(shè)立國家安全委員會，完善國家安全體制和國家安全戰(zhàn)略，確保國家安全。這表明，我國已著手建立與時代發(fā)展相適應(yīng)的國家安全領(lǐng)導(dǎo)體制。

1.建立健全與國家安全體制相適應(yīng)的國防安全體制。國家安全體制是國家為實現(xiàn)和維護國家各領(lǐng)域安全，依據(jù)憲法和法律確立的國家安全法律制度，包括國家安全領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)、責(zé)任主體、職能劃分、基本任務(wù)和相互關(guān)系等?！秶野踩ā返?條規(guī)定，中央國家安全領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)負(fù)責(zé)國家安全工作的決策和議事協(xié)調(diào)，研究制定、指導(dǎo)實施國家安全戰(zhàn)略和有關(guān)重大方針政策，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國家安全重大事項和重要工作，推動國家安全法治建設(shè)。這一規(guī)定為全面落實國家安全戰(zhàn)略提供了組織保證和制度基礎(chǔ)。但是，中央國家安全領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的法律性質(zhì)、職責(zé)定位、職權(quán)行使及其與現(xiàn)行國防安全體制接軌等問題，仍需由配套法規(guī)制度作出明確規(guī)定，確保新設(shè)立的國家安全體制與我國現(xiàn)行國防和軍事安全體制在體制上有機銜接、職權(quán)上合理劃分、工作上密切協(xié)同、行動上步調(diào)一致。

2.建立健全國家安全法律體系。這是推進國家安全法治建設(shè)健康發(fā)展的重要保障，也是構(gòu)建現(xiàn)代國家安全體制的必然要求。2010年我國宣布基本形成中國特色社會主義法律體系時，還沒有出現(xiàn)國家安全法律體系或部門的提法。《國家安全法》按照國家立法體制對相關(guān)責(zé)任主體及其權(quán)限予以明確。為了適應(yīng)國家安全體制的新任務(wù)、新特點、新趨勢，還需要根據(jù)憲法和法律將相關(guān)規(guī)定進一步細(xì)化。比如，《國家安全法》第38條規(guī)定，中央軍事委員會領(lǐng)導(dǎo)全國武裝力量，決定軍事戰(zhàn)略和武裝力量的作戰(zhàn)方針，統(tǒng)一指揮維護國家安全的軍事行動，制定涉及國家安全的軍事法規(guī)，發(fā)布有關(guān)決定和命令。這與第5條規(guī)定的中央國家安全領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的立法權(quán)限是什么關(guān)系，需要進一步明確。《國家安全法》還規(guī)定，中央軍委統(tǒng)一指揮維護國家安全的軍事行動，制定涉及國家安全的軍事法規(guī)，這一規(guī)定的適用范圍和效力值得探討，因為中央軍委制定的軍事法規(guī)原則上在武裝力量內(nèi)部適用，而在統(tǒng)一指揮國家安全行動時必然涉及地方有關(guān)單位和人員。此外，還應(yīng)對國務(wù)院和中央軍委聯(lián)合制定法規(guī)作出具體規(guī)定，以便為制定相關(guān)配套法規(guī)制度提供立法依據(jù)。

3.構(gòu)建軍民融合式國防安全運行體系。

當(dāng)前，通過軍民融合形成軍地一體、黨政軍協(xié)同共同維護國家安全和國防安全的制度模式，已成為實施軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略的突破口和制度創(chuàng)新點。習(xí)近平總書記指出，“我們的國防是全民的國防，推進國防和軍隊建設(shè)改革是全黨全國人民的共同事業(yè)。要調(diào)動全黨全國力量，齊心協(xié)力做好工作”，在更廣范圍、更高層次、更深程度上把軍事創(chuàng)新體系納入國家創(chuàng)新體系之中，實現(xiàn)兩個體系相互兼容同步發(fā)展?！秶野踩ā返?9條規(guī)定，國家建立中央與地方之間、部門之間、軍地之間以及地區(qū)之間關(guān)于國家安全的協(xié)同聯(lián)動機制。這就對建立軍民融合式國防安全體制和運行模式作出了明確規(guī)定，各級黨委、政府和武裝力量必須嚴(yán)格遵循。在創(chuàng)新國防安全體制的過程中，要著力解決制約軍民融合發(fā)展的突出矛盾和問題，推動軍民融合深度發(fā)展，努力構(gòu)建軍民融合式國防安全運行體系。

落實《國家安全法》，全方位拓展維護國防安全路徑

《國家安全法》全面規(guī)定了維護國家安全的目標(biāo)、任務(wù)，公民、組織的義務(wù)權(quán)利以及國家安全保障體系、國家安全法律制度體系等內(nèi)容。為更好落實《國家安全法》，全方位拓展維護國家安全路徑，應(yīng)重點強化以下五個方面。

1.找準(zhǔn)國防安全的憲法法律定位。

憲法是人民意志的最高體現(xiàn)，是國家安全的最高法律保障。為推進國家安全法治化，建設(shè)法治國家、法治國防、法治軍隊，建議將國家安全和國防安全制度吸收進憲法，由憲法確立涵蓋國防安全的國家安全領(lǐng)導(dǎo)體制，并明確相關(guān)機構(gòu)的職責(zé)權(quán)限，使其受到憲法和法律的監(jiān)督。

2.確立維護國防安全的基本戰(zhàn)略。國防安全法規(guī)定，國家制定并不斷完善國家安全戰(zhàn)略。為此，2015年1月中央頒布了國家安全戰(zhàn)略，規(guī)定國家實施積極防御軍事戰(zhàn)略方針，中央軍事委員會領(lǐng)導(dǎo)全國武裝力量，決定軍事戰(zhàn)略和武裝力量的作戰(zhàn)方針等。從中可以看出，我國國家安全戰(zhàn)略覆蓋軍事安全，但沒有明確國防基本戰(zhàn)略?？紤]到我國軍事安全與國防安全是兩個互有交叉的不同領(lǐng)域，國防安全涉及軍地兩個方面，在我國國家安全面臨復(fù)雜嚴(yán)峻形勢的情況下，建議研究制定與新型國防安全體制相適應(yīng)的國防安全戰(zhàn)略。

3.建立完善國防安全法治監(jiān)督機制。國防安全直接關(guān)系到國家和民族的生存發(fā)展。國防安全權(quán)力的行使必須受到憲法和法律的監(jiān)督?！秶野踩ā返?9條規(guī)定，國家建立國家安全審查和監(jiān)管的制度和機制，對影響或者可能影響國家安全的外商投資、特定物項和關(guān)鍵技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)產(chǎn)品和服務(wù)、涉及國家安全事項的建設(shè)項目，以及其他重大事項和活動，進行國家安全審查，有效預(yù)防和化解國家安全風(fēng)險。但《國家安全法》沒有規(guī)定對國防安全、軍事安全的監(jiān)督。從我國國防安全法治建設(shè)實際看，建議重點加強立法和執(zhí)法監(jiān)督?？煽紤]在全國人大增設(shè)國家安全法治建設(shè)專門工作機構(gòu)，加強對國防安全立法和執(zhí)法的監(jiān)督。同時，建立健全監(jiān)督啟動程序，加大監(jiān)督力度，提高監(jiān)督質(zhì)量，提升國家安全監(jiān)督的法治化水平。

4.加大國防安全理論研究和智庫建設(shè)?！秶野踩ā返?0條規(guī)定，國家建立國家安全決策咨詢機制，組織專家和有關(guān)方面開展對國家安全形勢的分析研判，推進國家安全的科學(xué)決策。鑒于國防安全在國家安全體系中的重要地位和作用，建議重點加強國防安全理論研究和智庫建設(shè)，國家組織或借助各種社會資源建立軍地協(xié)調(diào)的國防安全決策咨詢和評估機制，定期組織公開或不公開的國防形勢分析與研判，科學(xué)評估我國國防實力和應(yīng)對國家安全威脅的能力，充分發(fā)揮軍地各類專家和有關(guān)部門的智慧和作用。

5.將國防教育納入國家安全教育體系?！秶野踩ā返?6條規(guī)定，國家加強國家安全新聞宣傳和輿論引導(dǎo)，通過多種形式開展國家安全宣傳教育活動，將國家安全教育納入國民教育體系和公務(wù)員教育培訓(xùn)體系，增強全民國家安全意識。2001年4月頒布的《中華人民共和國國防教育法》對開展國防教育作出了全面規(guī)定，但該法頒布時還沒有國家安全教育的觀念，實際上是以國防教育代替國家安全教育。建議創(chuàng)新國家安全教育和國防教育，按照《國家安全法》和《國防教育法》的規(guī)定，將國家安全教育與國防教育緊密銜接，統(tǒng)編教材，相互依托，共同奠定國家安全教育和國防教育的堅實基礎(chǔ)。

（作者系中國政法大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師）