完善司法責(zé)任制的前提與機(jī)制思考

文/葉青

完善司法責(zé)任制的前提與機(jī)制思考

文/葉青

全面推進(jìn)依法治國(guó)，要求公權(quán)力行使堅(jiān)持“有權(quán)必有責(zé)、權(quán)力受監(jiān)督”原則。司法權(quán)雖有其自身特點(diǎn)和運(yùn)行規(guī)律，但也應(yīng)受此原則約束，理應(yīng)實(shí)行司法責(zé)任制，以嚴(yán)格司法、公正司法，最大限度地防止冤假錯(cuò)案發(fā)生，提高司法公信力，增強(qiáng)司法權(quán)威。

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）指出，要“完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制，讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)”?！度嗣穹ㄔ旱谒膫€(gè)五年改革綱要（2014—2018）》中提到要“緊緊抓住健全審判責(zé)任制這一關(guān)鍵點(diǎn)”，“完善主審法官辦案機(jī)制和辦案責(zé)任制”，“健全完善權(quán)責(zé)明晰、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、監(jiān)督有序、配套齊全的審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制”。健全和完善司法責(zé)任制是推進(jìn)以主審法官為審判主體的審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革的核心和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

法官在什么情形下應(yīng)當(dāng)承擔(dān)司法責(zé)任？對(duì)此，必須遵循司法規(guī)律并結(jié)合我國(guó)實(shí)際加以科學(xué)界定，既要防止怠于懲戒，又要防止懲戒過(guò)嚴(yán)。從世界各國(guó)的立法和實(shí)踐看，承擔(dān)司法責(zé)任的情形可分為兩類：一是故意違法辦案，如接受賄賂或親友請(qǐng)托而徇私枉法裁判的；二是因重大過(guò)失導(dǎo)致發(fā)生錯(cuò)案或造成其他嚴(yán)重后果的。追責(zé)方式主要是給予降級(jí)、撤職、開除等行政處分，構(gòu)成犯罪的則依法追究刑事責(zé)任。

至于法官依照法律規(guī)定的疑罪從無(wú)原則對(duì)證據(jù)不足的案件作出無(wú)罪處理，事后發(fā)現(xiàn)新證據(jù)又重新追究被追訴人刑事責(zé)任的，不能認(rèn)定為錯(cuò)案而追究法官責(zé)任。因?yàn)椋勺飶臒o(wú)原則本身就存在錯(cuò)案風(fēng)險(xiǎn)，此種情況下如果追究法官責(zé)任，就會(huì)導(dǎo)致這一原則無(wú)法在實(shí)踐中得到貫徹。

完善司法責(zé)任制，應(yīng)以法官獨(dú)立審判為前提。讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)，法官獨(dú)立審判是法官承擔(dān)責(zé)任的前提。我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定的人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)是就人民法院整體而言的，并沒有明確規(guī)定法官的獨(dú)立審判地位。從法院內(nèi)部看，法官行使審判權(quán)受到的制約主要是獨(dú)任制法官和合議庭的裁判通常需要經(jīng)過(guò)庭長(zhǎng)、分管院長(zhǎng)的審批，重大、疑難、復(fù)雜案件要經(jīng)過(guò)審判委員會(huì)討論決定。這是為確保審判正確而實(shí)行多年的司法管理體制，具有積極作用，但實(shí)踐中容易造成法院審判主體權(quán)力不獨(dú)立、責(zé)任難分明。

審判是一種定紛止?fàn)?、?shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的國(guó)家重要職能活動(dòng)，審判主體必須遵循證據(jù)裁判原則，以中立態(tài)度對(duì)證據(jù)進(jìn)行調(diào)查，并對(duì)案件事實(shí)和法律適用作出公正判斷。審判權(quán)本質(zhì)上作為一種判斷權(quán)，是根據(jù)事實(shí)與法律，通過(guò)一定的程序來(lái)進(jìn)行判斷的權(quán)力。其行使根據(jù)、運(yùn)行邏輯、價(jià)值追求、權(quán)力約束方式上完全與行政權(quán)不同。然而，長(zhǎng)期以來(lái)，我們?cè)趯徟袑?shí)踐中形成的層層審批制，導(dǎo)致“判者不審、審者不判”，裁判錯(cuò)誤的責(zé)任不清，審判的效率不高，上下級(jí)法院的內(nèi)部請(qǐng)示代替了不同審級(jí)的獨(dú)立裁判，司法的行政化趨勢(shì)不斷加劇，已成為審判權(quán)運(yùn)行過(guò)程中亟待解決的問(wèn)題。因此，從司法規(guī)律上說(shuō)，應(yīng)落實(shí)法官獨(dú)立審判的地位和權(quán)力。這就要求在法院內(nèi)部推行去行政化改革。我國(guó)四級(jí)法院的院長(zhǎng)和庭長(zhǎng)都具有法官職務(wù)，且絕大多數(shù)都是經(jīng)驗(yàn)豐富、訓(xùn)練有素的審判業(yè)務(wù)骨干和高手，他們之所以走上法院院（庭）長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)崗位，也正是因?yàn)樗麄兂錾膶徟泄ぷ鳂I(yè)績(jī)與精湛的審判業(yè)務(wù)水平，但是囿于司法權(quán)與司法行政權(quán)不分的體制性原因，他們中的絕大多數(shù)人忙于司法行政工作，奔走于“會(huì)?！?，埋首于“文山”，遠(yuǎn)離了“法庭”，由“法官”變成了“行政官”。隨著司法體制改革的深化，員額制改革的實(shí)質(zhì)就是要厘清法官與司法行政官的區(qū)別，實(shí)行法院工作人員的分類管理。對(duì)那些選擇入額為法官的院（庭）長(zhǎng)們來(lái)說(shuō)，回歸法庭，回歸法官身份，是再自然不過(guò)的事情了。可以考慮改革庭長(zhǎng)、院長(zhǎng)對(duì)合議庭裁判的審批制度，對(duì)某些重大案件適當(dāng)擴(kuò)大合議庭人數(shù)，讓身為法官的庭長(zhǎng)、院長(zhǎng)恢復(fù)其本來(lái)“面貌”，回歸其本來(lái)的位置，即以直接擔(dān)任合議庭審判長(zhǎng)的角色審理案件。同時(shí)，改革審判長(zhǎng)與案件主審法官不一致的現(xiàn)象，從權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則考慮，審判長(zhǎng)理應(yīng)由主審法官擔(dān)任，這既可避免“主審不主持、主持不主審”，又可避免“實(shí)體公正與程序公正相脫節(jié)”的法庭現(xiàn)象，有利于建立健全主審法官、合議庭辦案責(zé)任制，審判人員在職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)。這里必須指出的是，再也不能像改革前不少法院僅從案件分配的角度，把主審法官等同于案件的承辦法官，也即是某一個(gè)具體案件的承辦人。面對(duì)案多人少的司法現(xiàn)狀，選拔政治素質(zhì)好、辦案能力強(qiáng)、專業(yè)水平高、司法經(jīng)驗(yàn)豐富的審判人員擔(dān)任主審法官，通過(guò)重新配置法院內(nèi)部的主體權(quán)力，將審判權(quán)的重心下沉至合議庭（獨(dú)任法官），將原本僅集中在少數(shù)人手中的權(quán)力進(jìn)一步的有條件地賦予主審法官，并形成以主審法官為中心的的辦案團(tuán)隊(duì)，由主審法官對(duì)辦案團(tuán)隊(duì)內(nèi)的所有案件負(fù)責(zé)，以此改革法院內(nèi)部審判權(quán)運(yùn)行的新秩序。主審法官作為審判責(zé)任制的核心，就是要按照權(quán)責(zé)相一致的原則，在訴訟活動(dòng)中居于中立主導(dǎo)地位，依法享有獨(dú)立行使審判權(quán)、組織和主持庭審權(quán)、控制審判流程權(quán)、獨(dú)立簽發(fā)裁判文書權(quán)等與審判實(shí)務(wù)相關(guān)的權(quán)力，并依法獨(dú)立或共同承擔(dān)相應(yīng)的辦案責(zé)任。參審法官應(yīng)當(dāng)履行庭前準(zhǔn)備、參與庭審、進(jìn)行案件事實(shí)調(diào)查及法庭調(diào)解、參與案件評(píng)議并發(fā)表意見、復(fù)核并與合議庭成員合署簽名共同簽發(fā)裁判文書等職責(zé)。根據(jù)最高人民法院《完善人民法院司法責(zé)任制若干意見》第29條規(guī)定，獨(dú)任制審理的案件，由獨(dú)任法官對(duì)案件的事實(shí)認(rèn)定和法律適用承擔(dān)全部責(zé)任，合議庭審理的案件，合議庭成員對(duì)案件的事實(shí)認(rèn)定和法律適用共同承擔(dān)責(zé)任。進(jìn)行違法審判責(zé)任追究時(shí)，根據(jù)合議庭成員是否存在違法審判行為、情節(jié)、合議庭成員發(fā)表意見的情況和過(guò)錯(cuò)程度合理確定各自責(zé)任。

這里值得進(jìn)一步研討的是人民陪審員的責(zé)任問(wèn)題。根據(jù)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于完善人民陪審員制度的決定》（以下簡(jiǎn)稱《陪審員決定》）第1條規(guī)定：“人民陪審員依法參加人民法院的審判活動(dòng)，除不得擔(dān)任審判長(zhǎng)外，同法官有同等權(quán)利?！钡?1條第1款又規(guī)定：“人民陪審員參加合議庭審判案件，對(duì)事實(shí)認(rèn)定、法律適用獨(dú)立行使表決權(quán)?！钡杜銓弳T決定》第17條則規(guī)定了人民陪審員若有違反與審判工作有關(guān)的法律及相關(guān)規(guī)定、徇私舞弊，造成錯(cuò)誤裁判或者其他嚴(yán)重后果而構(gòu)成犯罪的，依法追究其刑事責(zé)任?！杜銓弳T決定》中只字未提人民陪審員的審判責(zé)任、是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事賠償責(zé)任、何種情形應(yīng)當(dāng)退出或終身不得擔(dān)任人民陪審員、如何實(shí)施懲戒等。然而，根據(jù)現(xiàn)行三大訴訟法的規(guī)定，各級(jí)人民法院審判第一審案件可以由人民陪審員與審判員共同組成合議庭進(jìn)行。為落實(shí)《決定》中關(guān)于“完善人民陪審員制度，保障公民陪審權(quán)利，擴(kuò)大參審范圍”，最高人民法院和司法部根據(jù)十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第14次會(huì)議作出的《關(guān)于授權(quán)在部分地區(qū)開展人民陪審員制度改革試點(diǎn)的決定》于2015年4月聯(lián)合發(fā)布的《人民陪審員制度改革試點(diǎn)方案》中明確：涉及群體利益、社會(huì)公共利益的，人民群眾廣泛關(guān)注或者其他社會(huì)影響較大的第一審刑事、民事、行政案件，以及可能判處十年以上有期徒刑、無(wú)期徒刑的第一審刑事案件，原則上實(shí)行人民陪審制審理，第一審刑事案件被告人、民事案件當(dāng)事人、行政案件原告申請(qǐng)由人民陪審員參加合議庭審判的，可以實(shí)行人民陪審制審理。由此可見，人民陪審員作為訴訟的民主監(jiān)督力量深入而廣泛地介入司法審判領(lǐng)域已成定勢(shì)。《決定》也明確提出，“逐步實(shí)行人民陪審員不再審理法律適用問(wèn)題，只參與審理事實(shí)認(rèn)定問(wèn)題?！币允聦?shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，這是憲法性的司法原則。事實(shí)是法律適用的前提與基礎(chǔ)，事實(shí)認(rèn)定發(fā)生錯(cuò)誤，極易造成法律適用的不正確，導(dǎo)致案件的錯(cuò)判，甚至冤假錯(cuò)案。所以，建立有損害陪審公信或司法公正等行為的懲戒制度，明確人民陪審員退出情形，完善人民陪審員退出機(jī)制，明確人民陪審員的審判責(zé)任并作出相關(guān)的制度性規(guī)定是必要而必須的，這不僅對(duì)正確認(rèn)定主審法官、參審法官的司法責(zé)任有直接影響，而且，對(duì)增強(qiáng)人民陪審員的審判責(zé)任意識(shí)和強(qiáng)化對(duì)其參審能力的培訓(xùn)與提升的自覺性以及提高人民陪審制度公信度有益。

完善司法責(zé)任制應(yīng)當(dāng)改革審判委員會(huì)制度，適度縮小審判委員會(huì)討論案件的范圍，使之集中精力解決重大、疑難、復(fù)雜的案件的法律適用問(wèn)題，而不再討論、評(píng)判案件的事實(shí)和證據(jù)問(wèn)題。審判委員會(huì)討論決定案件應(yīng)當(dāng)全程記錄和簽名。經(jīng)過(guò)審判委員會(huì)討論的案件，如果發(fā)現(xiàn)錯(cuò)判，審判委員會(huì)根據(jù)其在討論中的表態(tài)合理承擔(dān)責(zé)任。當(dāng)然，在加強(qiáng)法官審判獨(dú)立性的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)采取必要措施加強(qiáng)對(duì)法官審判的監(jiān)督，在獨(dú)立與監(jiān)督之間取得平衡。審判權(quán)的下放，并不意味著放任自流，法官有權(quán)，但也不能任性，這是制度設(shè)計(jì)時(shí)必須要考慮的要義。

完善司法責(zé)任制，應(yīng)當(dāng)以完善法官職業(yè)保障體系為基本條件。目前，我國(guó)法官管理體制是單一行政管理模式，基本上是套用國(guó)家公務(wù)員的管理模式在運(yùn)轉(zhuǎn)。法官職業(yè)素質(zhì)要求高、任職條件要求嚴(yán)，但工資福利及職務(wù)保障較低，導(dǎo)致一些法官缺乏職業(yè)榮譽(yù)感，難以吸引和留住優(yōu)秀司法人才。因此，應(yīng)完善法官職業(yè)保障體系。首先，對(duì)法官實(shí)行不同于公務(wù)員的職業(yè)準(zhǔn)入制度，使法官的業(yè)務(wù)職稱與行政級(jí)別脫鉤，全面實(shí)施《法官法》4等12級(jí)的業(yè)務(wù)等級(jí)制度，法官的等級(jí)確定，以法官所任職務(wù)、德才表現(xiàn)、業(yè)務(wù)水平、審判工作實(shí)績(jī)和工作年限為依據(jù)。法官的等級(jí)編制、評(píng)定和晉升辦法不能套用公務(wù)員法的規(guī)定實(shí)施，應(yīng)當(dāng)在尊重司法工作規(guī)律和法律職業(yè)特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，實(shí)行專業(yè)化職務(wù)職級(jí)定期晉升辦法，以避免長(zhǎng)時(shí)間不降但也不升的情形出現(xiàn)。適當(dāng)延長(zhǎng)法官退休年齡，提高其薪酬待遇，增強(qiáng)其職業(yè)榮譽(yù)感。其次，完善身份保障機(jī)制。身份保障是保障法官在正當(dāng)履職中免受不當(dāng)對(duì)待的重要措施。應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法明確規(guī)定法官一經(jīng)人大及其常委會(huì)任命，除非有法定事由并經(jīng)過(guò)法定程序，不得被免職、降職、調(diào)離，不得降低薪酬待遇。再次，在推進(jìn)嚴(yán)格司法、司法為民的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)完善確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)的制度。建立健全法官履行法定職責(zé)人身安全保護(hù)機(jī)制。依法保護(hù)法官及其近親屬的人身和財(cái)產(chǎn)安全，依法及時(shí)懲治在法庭內(nèi)外恐嚇、威脅、侮辱、跟蹤、騷擾、傷害法官及其近親屬等違法犯罪行為。對(duì)侵犯法官人格尊嚴(yán)，或者泄露依法不能公開的法官及其親屬隱私，干擾法官依法履職的有關(guān)人員予以依法追責(zé)。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)加大對(duì)妨礙法官依法行使審判權(quán)、誣告陷害法官、藐視法庭權(quán)威、嚴(yán)重?cái)_亂審判秩序等違法犯罪行為的懲罰力度。再次，應(yīng)當(dāng)借鑒法治發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)和部分地區(qū)的司法改革探索的成功做法，建議將追責(zé)和懲戒法官的權(quán)力賦予法律位階較高的專業(yè)化的機(jī)構(gòu)——“法官懲戒委員會(huì)”來(lái)統(tǒng)一行使，特別是免除職務(wù)的處分應(yīng)交懲戒委員會(huì)提請(qǐng)人大依法決定。同時(shí)為體現(xiàn)公開透明，在人員構(gòu)成上應(yīng)當(dāng)吸收一定數(shù)量的律師、法學(xué)專家、人大代表、政協(xié)委員、特約監(jiān)督員這樣的外部人士，保證法官追責(zé)權(quán)力的專業(yè)性和權(quán)威性。

（作者系華東政法大學(xué)校長(zhǎng)，上海社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所所長(zhǎng)、教授）