當(dāng)前制約修志事業(yè)發(fā)展的主要問題及解決途徑

徐勇

2015年8月25日，國務(wù)院辦公廳以“國辦發(fā)[2015]64號(hào)”文件印發(fā)了《全國地方志事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要（2015—2020年）》 （以下簡稱《綱要》），這對(duì)于全國方志界和地方志工作人員來說，是一件非常重要、值得牢記的大事、喜事。

《綱要》從六個(gè)方面分析了地方志學(xué)科的“發(fā)展基礎(chǔ)與機(jī)遇”；從兩個(gè)方面闡述了地方志事業(yè)的“指導(dǎo)思想與基本原則”；也詳盡介紹了地方志工作的“總體目標(biāo)與主要任務(wù)”，等等。

通過學(xué)習(xí)和研讀《綱要》，有了很多的收獲和感悟，我覺得其中最值得關(guān)注的部分是，明確指出了存在的問題和困難。為更方便論述，我們不妨將這段文字引錄在此：

“目前，全國地方志事業(yè)……也存在著制約事業(yè)發(fā)展的問題，主要是：事業(yè)發(fā)展不平衡現(xiàn)象比較突出；少數(shù)地區(qū)和部門對(duì)地方志工作重要性認(rèn)識(shí)不夠；相關(guān)法規(guī)規(guī)章落實(shí)不到位；機(jī)構(gòu)不健全，編制、人員和經(jīng)費(fèi)不足；志書質(zhì)量有待進(jìn)一步提高；人才隊(duì)伍青黃不接，人員素質(zhì)亟待提升；信息化與方志館建設(shè)比較滯后；方志文化的作用有待彰顯等。”

筆者以為，在上述八個(gè)方面的問題中，帶有普遍性而且與天津市當(dāng)前修志狀況比較吻合的，主要是其中四個(gè)方面的問題，試一一列舉如下：

第一個(gè)方面的問題：“少數(shù)地區(qū)和部門對(duì)地方志工作重要性認(rèn)識(shí)不夠?！边@句話正好點(diǎn)出了天津市目前修志工作的主要困難所在，其中包含了兩個(gè)層次。一是據(jù)我們調(diào)研了解，雖然按比例數(shù)來看，對(duì)地方志工作不夠重視的地區(qū)和部門只占總量的“少數(shù)”，但因基數(shù)較大，仍具有一定的代表性，而且少數(shù)地區(qū)和部門的問題不解決，勢(shì)必會(huì)扯“總體”的后腿，影響全局。二是對(duì)地方志工作重要性認(rèn)識(shí)的關(guān)鍵在領(lǐng)導(dǎo)，或者說在主要領(lǐng)導(dǎo)。換言之，地方志工作能否順利開展，地區(qū)和部門領(lǐng)導(dǎo)的重視程度往往起著至關(guān)重要的作用。因此，筆者認(rèn)為對(duì)此處“認(rèn)識(shí)不夠”一句更為具體的解讀應(yīng)該是：少數(shù)地區(qū)和部門的領(lǐng)導(dǎo)（主要領(lǐng)導(dǎo)）對(duì)地方志工作重視不夠，沒有把修志工作擺到相應(yīng)的位置，沒有將其作為必須完成的硬任務(wù)列入工作計(jì)劃。天津市第二輪地方志書的承修單位，從負(fù)責(zé)區(qū)縣志的“少數(shù)地區(qū)”和負(fù)責(zé)市志的“少數(shù)部門”兩個(gè)方面來看，那些列入第二輪修志規(guī)劃而目前基本上沒有實(shí)質(zhì)性啟動(dòng)的志書以及部分雖已啟動(dòng)但開展不力、進(jìn)展緩慢的志書，從總體上分析，主要都是由于領(lǐng)導(dǎo)重視不夠所致。在地方志業(yè)內(nèi)流傳著這樣一句話：“修志工作老大難，老大出來就不難?！闭f得就是領(lǐng)導(dǎo)的重視與否對(duì)修志工作能起到多么重要的作用。

第二個(gè)方面的問題：“相關(guān)法規(guī)規(guī)章落實(shí)不到位。”這句話對(duì)于天津市目前的修志工作來說，實(shí)際上是三個(gè)層次的困難和問題。一是天津市地方志立法工作至今未能落實(shí)。自2006年國務(wù)院頒布《地方志工作條例》以后，全國各省、市、自治區(qū)的地方志立法工作方興未艾，進(jìn)展很快。根據(jù)我們了解到的情況，至2015年上半年，全國只有4個(gè)省級(jí)修志單位尚未制定并頒布自己的地方志法規(guī)。而由于種種原因，天津市的修志地方法規(guī)《天津市<地方志工作條例>實(shí)施辦法》，雖已草成多年，完成了調(diào)研、多次修改定稿，并已上報(bào)有關(guān)部門，但迄今未能列入市政府的立法項(xiàng)目，落在了全國同行們的后面。二是目前地方志書的終審權(quán)不明確。正規(guī)的地方志書作為出版物的一種，應(yīng)符合中宣部、新聞出版總署的相關(guān)規(guī)定和技術(shù)要求。但是就天津市的情況而言，志書作為市、區(qū)兩級(jí)政府主修的官書，又具有不同于一般出版物的特殊屬性。在市志和區(qū)縣志的出版過程中，如果出現(xiàn)不同意見應(yīng)怎樣處理？是以出版社領(lǐng)導(dǎo)、編輯的終審終校為最后意見，還是以市、區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)的審定為最后意見（市、區(qū)政府的主要領(lǐng)導(dǎo)大都兼任同級(jí)地方志書的編委會(huì)主任），在政策界限上還不十分清晰，這就給修志時(shí)的具體操作帶來一定的困擾。三是天津市市志、區(qū)縣志的“第二輪編修工作規(guī)劃”亟待調(diào)整。從市志方面來看，“《天津通志》第二輪編修工作規(guī)劃”頒布的時(shí)間是2007年，而其規(guī)劃的時(shí)間范圍是2006年至2015年。此后，又將下限延至2020年，將“通志”更名為“市志”，擬出書目亦有隨時(shí)增補(bǔ)。至2015年12月止，尚有40余部未能完成。從區(qū)縣志方面來看，“天津市區(qū)縣地方志第二輪編修工作規(guī)劃”頒布的時(shí)間是2008年，而其規(guī)劃的時(shí)間范圍也是2006年至2015年。后不得不將下限延至2020年，擬出書目減至16部。至2015年12月止，尚有14部未出版。

第三個(gè)方面的問題：“機(jī)構(gòu)不健全，編制、人員和經(jīng)費(fèi)不足?！蔽覀兒唵畏治鲆幌?，這句話也包括了三個(gè)層次的困難和問題。一是負(fù)責(zé)地方志編修的機(jī)構(gòu)不健全，編制不到位。通過一些調(diào)研我們了解到，在天津全市的各個(gè)區(qū)縣，目前雖然基本上都設(shè)有修志機(jī)構(gòu)，但是存在著歸屬不統(tǒng)一、級(jí)格不明確、名額不固定、人員不整齊等諸多問題，修志人員、名額名不符實(shí)，經(jīng)常被以各種借口抽調(diào)、挪用。在天津市志的各承修單位，含有修志內(nèi)容的機(jī)構(gòu)僅有市教委、市科委、市規(guī)劃局、市水務(wù)局、市公安局、市文廣局以及天津警備區(qū)七家常設(shè)，其余均無，即便有編委會(huì)、編輯部的，也大都為臨時(shí)組建的，有些單位根本找不到分管處室和修志負(fù)責(zé)人，有的單位甚至連相對(duì)固定的聯(lián)系人都沒有。而且特別要指出的是，那七家有修志機(jī)構(gòu)的單位中，有些目前也正面臨著調(diào)整、合并、裁撤的可能。而天津負(fù)責(zé)全市地方志工作的機(jī)構(gòu)市地方志辦公室，也只是有25個(gè)名額（未滿編）的副廳局級(jí)參公單位，與兄弟省市相差甚遠(yuǎn)。二是人員不足，這一點(diǎn)實(shí)際上與后邊所說的人才隊(duì)伍、人員素質(zhì)等問題有重合，下面我們?cè)僬?。三是修志?jīng)費(fèi)不足。與一些兄弟省市相比，天津市在修志方面的總投入尚嫌不足，各承修單位普遍反映強(qiáng)烈的問題之一就是經(jīng)費(fèi)的困擾。根據(jù)我們的了解，有的單位確實(shí)經(jīng)費(fèi)緊張，無法解決修志的開支；有的單位雖然不缺經(jīng)費(fèi)，但是財(cái)務(wù)制度有嚴(yán)格規(guī)定，“買油的錢不能打醋”，也不能順利列支。所謂修志經(jīng)費(fèi)，其實(shí)主要包括兩個(gè)方面：一是資料、撰稿和編審校費(fèi)用，二是志書的出版印刷費(fèi)用。我們長期以來所施行的“誰的孩子誰抱”辦法似乎有加以調(diào)整的必要，應(yīng)該從政策上進(jìn)一步明確，哪些單位的哪些費(fèi)用由市財(cái)政統(tǒng)一撥付，哪些單位的哪些費(fèi)用由本單位自籌解決。

第四個(gè)方面的問題：“人才隊(duì)伍青黃不接，人員素質(zhì)亟待提升。”這在天津市是比較突出的問題之一，而這句話也包括了兩個(gè)層次的困難，試分別加以分析。一是從全市范圍來看，市志和區(qū)縣志的編修都缺少一支比較成熟的修志隊(duì)伍，除個(gè)別區(qū)縣和單位保留了參加過第一輪修志的業(yè)務(wù)骨干外，大多數(shù)承修單位的人員普遍知識(shí)不足、經(jīng)驗(yàn)不夠，難以勝任艱巨的志書編修任務(wù)，亟待培訓(xùn)補(bǔ)課。其中，尤為稀缺的是優(yōu)秀的主撰人員，即負(fù)責(zé)總纂統(tǒng)稿的“一支筆”。二是修志人員的素質(zhì)參差不齊。由于目前高校畢業(yè)生中極少有專修地方志的，所有的新入行人員均需從頭再學(xué)習(xí)。而且，由公務(wù)員考試招聘進(jìn)來的人員與修志工作的實(shí)際需求之間始終存在著較大的位差。有的單位更是把地方志當(dāng)成可有可無的清閑工作，把在別的崗位上不稱職的人調(diào)來充數(shù)。還有個(gè)別人員素質(zhì)極差，鉆了機(jī)構(gòu)、人事變化和制度不健全的空子，將修志工作變?yōu)樗交?，在即將退休或調(diào)動(dòng)工作時(shí)，把資料和志稿據(jù)為己有、拒不交出，待價(jià)而沽，爭(zhēng)名逐利，與組織討價(jià)還價(jià)，使第二輪修志工作蒙受了難以彌補(bǔ)的損失。

針對(duì)天津市當(dāng)前修志工作中比較突出的四個(gè)方面的困難和問題，必須盡快確定穩(wěn)妥的應(yīng)對(duì)策略和方法，找到一條正確的解決途徑。為此，筆者試提出幾點(diǎn)建議，供同行們討論和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)決策時(shí)參考。

一、繼續(xù)積極推動(dòng)天津市地方志立法工作

國務(wù)院《地方志工作條例》頒布已近10年，天津已成為全國少數(shù)幾個(gè)沒有地方性修志法規(guī)的省市之一。我們要進(jìn)一步增強(qiáng)地方志立法的責(zé)任感和緊迫感，在學(xué)習(xí)各兄弟省市地方志立法做法的前提下，搞好調(diào)研，完善材料，征求意見，溝通協(xié)調(diào)，反映情況，提出建議，爭(zhēng)取將《天津市<地方志工作條例>實(shí)施辦法》盡早列入天津市政府立法項(xiàng)目。

二、適當(dāng)調(diào)整志書編修工作規(guī)劃

從天津市的實(shí)際情況和工作量來考慮，“第二輪編修工作規(guī)劃”的具體志書書目可以而且應(yīng)當(dāng)加以適當(dāng)調(diào)整。如果按照中國地方志指導(dǎo)小組的要求，至2018年應(yīng)基本完成第二輪志書出版，天津市的編修任務(wù)尚有較大差距。區(qū)縣志14部的工作量雖然緊迫，但是只要扎實(shí)推動(dòng)，全力協(xié)調(diào)，基本上還是有望完成的。而市志方面的形勢(shì)則要嚴(yán)峻得多，如不及時(shí)果斷地調(diào)整，規(guī)劃必然會(huì)落空。我們建議至少從三個(gè)層次上進(jìn)行調(diào)整：第一，要充分考慮本市體制機(jī)構(gòu)的最新變化，把志書的規(guī)劃書目與時(shí)俱進(jìn)地增減，能合的合，能分的分，該調(diào)整的調(diào)整，該變化的變化。第二，2007年以來，在原規(guī)劃以外，冠以天津市志之名出版的已有《規(guī)劃志》（天津城市發(fā)端——1990年）、《大事記》《民俗志》《鳥類志》《一商志》《二商志》《工業(yè)志》《海事志》等書，應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，將這些書納入規(guī)劃之中。第三，要充分考慮各承修單位的人力資源、修志能力以及出版志書的積極性，在此基礎(chǔ)上確定至2018年必須完成的和可能完成的志書總量。當(dāng)然，這些僅僅是我們調(diào)整的建議和初步的構(gòu)想，調(diào)整后的具體數(shù)量和書目均可在此方向上再酌定。

三、加大修志工作的財(cái)政投入力度

我們一方面應(yīng)該認(rèn)真學(xué)習(xí)兄弟省市的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，加大對(duì)地方志工作的財(cái)政投入力度，從預(yù)算階段就擴(kuò)大其總額度的“基本盤”。另一方面應(yīng)該按經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，注重“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”，在新的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，把天津市第二輪修志工作的管理方式調(diào)整得更符合實(shí)際。建議由市政府（或委托市地方志編修委員會(huì)）統(tǒng)一制定相關(guān)規(guī)定，由市地方志辦公室負(fù)責(zé)測(cè)算核準(zhǔn)，并根據(jù)市志、區(qū)縣志、年鑒、地情資料書、地方史各自不同的實(shí)際情況落實(shí)到位，由市財(cái)政按照相關(guān)規(guī)定和慣例，以更科學(xué)的比例和方式撥付修志寫史的經(jīng)費(fèi)，這樣就可以免去修志單位和工作人員的后顧之憂。獎(jiǎng)勤罰懶，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣。真正做到責(zé)、權(quán)、利統(tǒng)一，避免出現(xiàn)“又要馬兒快快跑，又要馬兒不吃草”的局面。

四、把對(duì)修志人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)扎實(shí)做好

各地區(qū)、各部門的修志工作進(jìn)度不同、特點(diǎn)各異，在業(yè)務(wù)培訓(xùn)方面也有不同的需求，不可一概而論、“一視同仁”，大規(guī)模培訓(xùn)往往達(dá)不到預(yù)期的效果。建議由市地方志辦公室相關(guān)處室牽頭，進(jìn)行真正對(duì)路、解渴的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使更多的一線修志人員了解基本知識(shí)、掌握編修技能，盡快成為內(nèi)行。同時(shí)，將各區(qū)縣、各委辦局中經(jīng)過多年歷練和考驗(yàn)、具有豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的修志骨干整合在一起，組成機(jī)動(dòng)修志力量，視需要隨時(shí)對(duì)承修單位進(jìn)行支持，把巧干和苦干結(jié)合起來，以期達(dá)到又好又快、事半功倍的效果。

五、理順地方志書的出版工作

地方志書作為具有特殊屬性的出版物，其終審權(quán)限上遇到的問題，在兄弟省市同行那里可能也會(huì)遇到，有必要進(jìn)行專題性研討，創(chuàng)新地方志書的出版機(jī)制。我們建議，在與中國地方志指導(dǎo)小組以及兄弟省市同行深入溝通的同時(shí)，在天津全市范圍內(nèi)率先探索，整合資源，降低成本，提高效率，在規(guī)范運(yùn)營的前提下使地方志的官書優(yōu)勢(shì)得以彰顯。聯(lián)合有關(guān)出版機(jī)構(gòu)，共同摸索出一條互惠雙贏、有可操作性的地方志書出版路徑。

六、進(jìn)一步加大督查指導(dǎo)的力度

建議從天津市的實(shí)際情況出發(fā)，嚴(yán)格貫徹《地方志工作條例》《綱要》和一系列相關(guān)的法規(guī)文件。如果《天津市<地方志工作條例>實(shí)施辦法》能夠順利出臺(tái)，更要借著宣傳貫徹的東風(fēng)，進(jìn)一步加大對(duì)地方志書編修工作的督查指導(dǎo)力度，敦促有關(guān)區(qū)縣、部門各負(fù)其責(zé)，層層把關(guān)，對(duì)那些侵占公共修志資源、故意延誤修志進(jìn)程、阻撓修志工作正常開展的人和事，依法進(jìn)行嚴(yán)厲批評(píng)和公開通報(bào)，并提請(qǐng)有關(guān)部門嚴(yán)肅處理。

七、結(jié)合地方史研究完善理論探討

天津市的地方志理論尤其是第二輪修志理論研究，由于種種主客觀原因已落后于兄弟省市同行。建議組織專門力量，進(jìn)一步加強(qiáng)這方面的理論探討，一是把在長期修志過程中歸納出來的問題和總結(jié)出來的經(jīng)驗(yàn)上升到理論高度，深入研究、不斷豐富。二是以適當(dāng)方式及時(shí)吸取地方志理論的最新科研成果，用以指導(dǎo)修志實(shí)踐。三是抓住《綱要》中所說“可將地方史編寫納入地方志工作范疇，統(tǒng)一規(guī)范管理”的契機(jī)，將史與志、鑒有機(jī)地結(jié)合起來，完善理論，拓寬領(lǐng)域，構(gòu)建起新的地方志理論體系。

八、發(fā)揮人的主觀能動(dòng)性做好服務(wù)工作

在制約修志進(jìn)度的各種因素中，人的因素是最重要的，建議先從這一點(diǎn)做起，選好人、用好人，把想干事、會(huì)干事、能干好事的人才遴選出來，放在關(guān)鍵崗位上，用人唯賢，德才兼?zhèn)洌吮M其才，才盡其用。與此同時(shí)，市地方志辦公室自己也要加強(qiáng)主觀努力，為各區(qū)縣和部門的修志做好服務(wù)，創(chuàng)造性地推動(dòng)和開展第二輪志書的編修工作。如果我們不能很好地這樣去做，那么即使規(guī)劃重新調(diào)整了也難以如期、高質(zhì)量地完成。所謂“千種難，萬種難，努力工作就不難”。針對(duì)天津市地方志工作中存在的各個(gè)層次的問題，我們一定要隨時(shí)與各修志單位深入溝通，因地制宜，因人制宜，因事制宜，制定出符合實(shí)際的應(yīng)對(duì)措施，使地方志工作職責(zé)明確，深入人心，落實(shí)到位，使應(yīng)該啟動(dòng)的志書全部盡快地啟動(dòng)起來，有序地向前推進(jìn)。

九、把地方志工作融入體制改革之中

天津市地方志工作的定位亟待明確，換句話說，與地方志相關(guān)的體制改革方興未艾。長期從事修志工作的人都了解，天津市的地方志工作機(jī)構(gòu)自2005年以來一直屬于“參公”性質(zhì)，下一步如果整體留在公務(wù)員隊(duì)伍中，帶來的優(yōu)勢(shì)是，機(jī)構(gòu)名額、級(jí)格有保障，推動(dòng)修志工作力度大，人員退休后待遇較高。如果整體改為“公益一類”的事業(yè)單位，帶來的優(yōu)勢(shì)是，引進(jìn)人才渠道更為順暢，業(yè)務(wù)骨干可以評(píng)定職稱，地方志科研工作的積極性更好調(diào)動(dòng)，引入社會(huì)力量參與修志的機(jī)制更為靈活。而天津市目前面臨的問題是，不能長期兩頭夠不著，必須盡快明確體制、改革到位，以便充分發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，揚(yáng)長避短，推動(dòng)工作。我們還要團(tuán)結(jié)在全市第二輪修志中涌現(xiàn)出來的各類人才，形成梯隊(duì)和網(wǎng)絡(luò)。同時(shí)與有關(guān)高等院校及科研院所密切合作，鋪平道路，設(shè)法使一線工作的優(yōu)秀修志專業(yè)人員，有更廣闊的發(fā)展空間。另外，建議創(chuàng)造有利條件和氛圍，使天津市史學(xué)界富有學(xué)識(shí)的專家學(xué)者，能夠更好地“成功對(duì)接”，名正言順地“為我所用”，在學(xué)術(shù)上、業(yè)務(wù)上成為全市地方志工作的強(qiáng)大后援。