略論財政預(yù)算績效信息的公開與使用

張靜

摘要：近年來，各級財政部門和預(yù)算單位按照黨中央、國務(wù)院的要求和財政部的部署，積極研究探索預(yù)算績效管理工作，開展預(yù)算支出績效評價試點，取得了一定成效。但從總體上看，我國的預(yù)算績效管理工作仍處于起步階段，尤其是預(yù)算績效信息的公開和使用，尚未引起足夠重視。本文將就如何加強財政預(yù)算績效信息的公開與使用進行探討和分析，以資借鑒。

關(guān)鍵詞：績效預(yù)算 信息公開 監(jiān)督

一、績效預(yù)算和預(yù)算績效信息

績效預(yù)算發(fā)端于二戰(zhàn)時期的美國，經(jīng)過試點和改進之后，已經(jīng)形成一套較為成熟的體系，在西方許多發(fā)達國家都有推廣和應(yīng)用，如英國、澳大利亞、新西蘭等，并在改革開放后與其他先進的西方科學(xué)技術(shù)、管理理念一同傳入我國。黨的十六屆三中全會首次明確提出“建立預(yù)算績效評價體系”，并在多個地區(qū)進行了試點，如廣東南海、上海浦東、浙江溫嶺等，取得了不錯的成效。可以預(yù)見，績效預(yù)算將成為預(yù)算改革的發(fā)展潮流，引領(lǐng)和推動政府組織的角色由管理者向控權(quán)者轉(zhuǎn)變，這也正應(yīng)新《預(yù)算法》立法主旨匡正之義。

對于財政預(yù)算績效信息，可以從狹義和廣義兩個角度去理解（任曉輝，2014.）。狹義的財政預(yù)算績效信息僅指財政預(yù)算績效評價報告的內(nèi)容，而廣義的預(yù)算績效信息則泛指“在績效管理過程中以各種方式收集的用于判斷績效的證據(jù)”（董靜，2014.），本文所論述的預(yù)算績效信息，主要是指后者。

二、財政預(yù)算績效信息的公開

（一）健全預(yù)算績效信息披露制度

當前法律法規(guī)對預(yù)算績效信息的公開描述較為模糊，導(dǎo)致地方政府和職能部門在財政預(yù)算績效信息的公開過程中缺乏指引和規(guī)范，各自為政、管理混亂。即使是財政部《關(guān)于推進預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》中，對績效信息公開的要求也僅是“將績效評價結(jié)果，尤其是一些社會關(guān)注度高，影響力大的民生項目和重點項目支出績效情況，依法向社會公開，接受社會監(jiān)督”。而對公開的細則，卻沒有明確規(guī)定。在這種情況下，一些地方政府開始大膽創(chuàng)新，如邢臺市財政局出臺《財政預(yù)算績效信息公開辦法》，首次從地方執(zhí)行層面對財政預(yù)算績效信息公開的范圍、內(nèi)容、方式、流程等作出了相對較為詳細的規(guī)定，頗具典型意義。制度是管理的基石，“沒有規(guī)矩，不成方圓”，在推進預(yù)算績效信息公開和使用的過程中，地方政府和職能部門應(yīng)當在充分理解和貫徹《預(yù)算法》、《政府信息公開條例》等法律法規(guī)精神的基礎(chǔ)上，結(jié)合屬地工作實際，制訂出有針對性的、切實可行的預(yù)算績效信息披露制度，對預(yù)算績效信息披露的范圍、內(nèi)容、流程、分工、方式、時間、考核、責(zé)任等予以詳盡說明，并加強對信息披露制度的宣傳和推介，增強制度規(guī)范和執(zhí)行，確保預(yù)算績效信息依法、有序公開。

（二）豐富預(yù)算績效信息披露內(nèi)容

從當前財政預(yù)算績效信息公開的管理實踐來看，預(yù)算績效信息披露過少是一個重要問題，也是監(jiān)督部門、媒體和社會公眾聚焦的重點。盡管相較于以前，預(yù)算信息公開已取得了較大的進步，但從目前公開的預(yù)算績效信息來看，仍存在公開內(nèi)容粗泛、公開項目不夠全面等問題。邢臺市財政局《財政預(yù)算績效信息公開辦法》中，明確財政預(yù)算績效信息績效信息公開內(nèi)容主要包括開展預(yù)算績效管理的規(guī)章制度、申請財政資金要達到的績效目標、資金使用關(guān)鍵節(jié)點目標完成效果和資金完成后績效評價結(jié)果等?？冃畔⒐_做的較好的上海市閔行區(qū)，將績效評價信息通過區(qū)政府、財政局和部門網(wǎng)站進行公開。公開的績效信息包括：項目內(nèi)容、項目預(yù)算、項目績效目標、項目資金安排和執(zhí)行情況、項目績效目標完成情況、項目評審情況以及項目存在的問題和改進建議等。雖然閔行區(qū)財政局公開的內(nèi)容涵蓋了預(yù)算管理的全過程，且較于邢臺市財政局公開的內(nèi)容更為豐富，但對項目預(yù)算測算依據(jù)、分項預(yù)算、問題整改落實情況等卻涉及的不夠。總體而言，預(yù)算績效信息的公開還處在低層次階段。預(yù)算績效管理貫穿于預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督全過程，預(yù)算績效信息公開的內(nèi)容也不應(yīng)僅僅局限于預(yù)算績效規(guī)章制度、評價報告的內(nèi)容上，應(yīng)進一步擴大公開范圍，細化公開內(nèi)容。

（三）拓寬預(yù)算績效信息披露渠道

信息傳遞渠道受阻、或者渠道過窄的話，預(yù)算績效信息就難以及時、準確地傳遞出去。地方政府和職能部門應(yīng)當建立起完善的信息披露渠道體系，這種渠道體系應(yīng)當同信息披露的對象和內(nèi)容有關(guān)。就當前財政預(yù)算績效信息披露的對象層次而言，可以將這種渠道劃分為三種類型：一種是財政部門同預(yù)算部門之間的信息渠道，一種是財政、預(yù)算部門同人大、審計等監(jiān)督部門的信息渠道，最后一種是面向社會公眾的信息披露渠道。政府和職能部門要依據(jù)這三種渠道的不同特點，構(gòu)建出相應(yīng)的渠道體系。充分運用現(xiàn)代先進的信息技術(shù)手段，在內(nèi)部構(gòu)建起互聯(lián)、共享的預(yù)算績效信息處理平臺，實現(xiàn)預(yù)算績效信息在內(nèi)部的有效傳遞與共享。同時，在預(yù)算信息平臺的基礎(chǔ)上，通過給予外部授權(quán)或開放外部端口等，搭建面向社會的全面公開的信息化平臺，并依托微信、微博、網(wǎng)頁、新聞、電視、廣播、宣傳欄等媒介工具，及時、準確地將預(yù)算績效信息傳遞給社會公眾，實現(xiàn)預(yù)算公開、透明。

三、財政預(yù)算績效信息的使用

預(yù)算緊張曾是西方國家政府開展政府績效評估的工具之一，隨著財政預(yù)算績效管理工作的廣泛開展，績效信息也被用于政府預(yù)算的編制管理控制上。

（一）與預(yù)算編制相結(jié)合

預(yù)算的使用和控制情況是績效信息的重要構(gòu)成部分，績效信息又可作為安排年度預(yù)算的重要依據(jù)。預(yù)算編制必須有目標。通過績效目標管理、開展事前評價工作，使預(yù)算部門逐步將績效目標融入部門預(yù)算編制“二上二下”的各個環(huán)節(jié)，實現(xiàn)績效目標與預(yù)算編制同步申報、同步審核、同步批復(fù)。一方面，可督促預(yù)算單位更加注重績效導(dǎo)向，進一步提高預(yù)算編制的科學(xué)性、準確性，努力向精細化預(yù)算轉(zhuǎn)變。另一方面，可有效解決預(yù)算部門編制預(yù)算隨意性大、目標不明確的問題，為財政部門安排資金提供依據(jù)。

（二）與預(yù)算執(zhí)行相結(jié)合

績效跟蹤監(jiān)控管理，旨在確保預(yù)算績效目標的實現(xiàn)。通過對項目資金安排及執(zhí)行情況、項目完成進度、階段性目標完成情況、項目效益與預(yù)期目標偏差情況等進行階段性跟蹤管理和監(jiān)督檢查，及時掌握項目實施進程和資金支出進度，及時發(fā)現(xiàn)和糾正項目績效偏差，促進績效監(jiān)控與預(yù)算執(zhí)行的有機結(jié)合，保證結(jié)果導(dǎo)向的績效管理順利實現(xiàn)。同時，也可進一步提高單位的預(yù)算執(zhí)行能力和支出績效。

（三）與預(yù)算監(jiān)督相結(jié)合

預(yù)算績效管理以預(yù)算支出績效評價為核心，強調(diào)預(yù)算支出的結(jié)果導(dǎo)向，實施結(jié)果問責(zé)， “誰花錢誰負責(zé)”、“花錢必問效，無效必問責(zé)”。因此，預(yù)算績效管理要落到實處，必須同有效的監(jiān)督管理相結(jié)合。在西方發(fā)達國家績效預(yù)算的管理實踐中，績效問責(zé)是一種較為常見且有效的管理措施，如新西蘭就通過同地方政府、部門簽訂績效合同，建立起了完善的績效責(zé)任服務(wù)體系。在健全的責(zé)任管理機制下，明確了財權(quán)和事權(quán)的歸屬，政府和職能部門不僅能夠獲得相對較大的自由行政空間。同時，由于問責(zé)機制的確立和獎懲制度的存在，也能推動地方政府和職能部門不斷改進績效預(yù)算管理水平，優(yōu)化財政資金使用效益。首先，地方政府和職能部門要在預(yù)算績效信息的框架下，建立起完善的績效預(yù)算報告體系，通過績效預(yù)算報告為監(jiān)督部門提供真實、可靠、準確、全面的預(yù)算績效信息。其次，地方政府和職能部門應(yīng)建立起由財政、人大、審計、輿論和公眾等多元化主體共同參與的全面績效預(yù)算監(jiān)督體系。人大部門切實履行監(jiān)督職能，通過對績效預(yù)算、決算報告的審議來加強對地方政府和職能部門的監(jiān)督，就一些重大事項或重點問題，人大部門還可以組織專項調(diào)查。審計部門則應(yīng)充分發(fā)揮再監(jiān)督職能。此外，也可在加強預(yù)算績效信息公開的基礎(chǔ)上，面向社會建立和完善舉報機制，暢通舉報、投訴渠道，充分發(fā)揮社會主體的監(jiān)督作用。第三，地方政府和職能部門應(yīng)建立完善的信息傳遞和溝通機制，確保預(yù)算績效信息能夠在各監(jiān)督職能部門之間有效傳遞和共享，有力保障監(jiān)督職能落實。

四、結(jié)束語

預(yù)算績效改革是深化財稅體制改革的重大舉措，而預(yù)算績效信息的公開和使用是推動績效預(yù)算改革走向深入、取得成效的有力保證。地方政府和職能部門應(yīng)當加快完善預(yù)算績效信息披露機制，豐富信息公開內(nèi)容和渠道，并將預(yù)算績效信息和預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督、預(yù)算問責(zé)等有機結(jié)合起來，提高預(yù)算管理能力和水平，優(yōu)化財政資金使用效益，提高政府服務(wù)能力。

參考文獻：

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