城鎮(zhèn)化背景下公眾參與土地利用總體規(guī)劃的意義

黃 豪，張麗（貴州省地礦局測繪院，貴州　貴陽　550018）

城鎮(zhèn)化背景下公眾參與土地利用總體規(guī)劃的意義

黃 豪，張麗
（貴州省地礦局測繪院，貴州貴陽550018）

土地利用總體規(guī)劃是一種社會公共產品，關系到社會眾多主體的切身利益。隨著公眾參與土地利用總體規(guī)劃意識的提高，土地利用總體規(guī)劃的制定、實施更加完善。本文就公眾參與土地利用總體規(guī)劃的意義進行闡述。

城鎮(zhèn)化；土地利用；公眾參與；意義

土地利用總體規(guī)劃是在一定區(qū)域內，根據(jù)國家社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的要求和當?shù)刈匀?、?jīng)濟、社會條件，對土地的開發(fā)、利用、治理、保護，在空間上、時間上所作的總體安排和布局。而土地利用規(guī)劃作為一種公共產品，需要引入公眾參與理念，使公眾參與思想滲透到土地利用規(guī)劃的編制、實施和監(jiān)督等具體環(huán)節(jié)中，提高土地利用總體規(guī)劃的公眾參與，增加土地利用總體規(guī)劃的透明度［1］。

一、公眾參與的起源與內涵

公眾參與最早源于美國的城市規(guī)劃，20世紀60年代后，國外的公眾參與受到社會各界的關注，各項規(guī)劃都逐漸引入了公眾參與機制并取得良好的效果。土地利用規(guī)劃中的公共參與，在西方國家已成為一條最基本的原則。域外土地利用總體規(guī)劃公眾參與的經(jīng)驗對我國土地利用總體規(guī)劃公眾參與具有眾多的借鑒意義。因此，20世紀90年代初，公眾參與概念被引入中國的土地利用規(guī)劃。實踐證明［2］，公眾參與讓規(guī)劃在實施中有了良好的基礎，并得到了我國土地利用總體規(guī)劃工作者廣泛深刻的認可。

公眾參與本身具有比較豐富的涵義，社會各界及學者們對公眾參與的界定是不同的。近年來，有關土地利用總體規(guī)劃中的公眾參與方面的研究并不在少數(shù)。有的學者認為公眾參與是指社會群體、社會組織、單位或個人作為主體，在其權利義務范圍內有目的的參與社會活動。有的學者認為“公眾參與主要是指公眾在公共事務的決策、管理、執(zhí)行和監(jiān)督過程中擁有知情權、話語權、行動權等參與性權利，能自由地表達自己的立場、意見和建議，能合法地采取旨在維護個人切身利益和社會公共利益的行動”。在我國土地利用規(guī)劃的術語中，公眾參與被定義為“規(guī)劃區(qū)內有關部門和公民參與規(guī)劃的過程”［3］。借鑒以上公眾參與的含義，筆者認為土地利用規(guī)劃公眾參與是指在土地利用規(guī)劃過程中，充分調動規(guī)劃區(qū)域內公眾的積極性和主動性，實現(xiàn)公眾的知情權、話語權、行動權等參與性權利，能自由地表達自己的立場、意見和建議，以優(yōu)化區(qū)域土地利用的合理配置，實現(xiàn)區(qū)域土地利用的可持續(xù)發(fā)展，保護區(qū)域內社會經(jīng)濟環(huán)境協(xié)調發(fā)展的過程。

二、公眾參與土地利用總體規(guī)劃的意義

真正做到公眾參與土地利用總體規(guī)劃，才能夠讓我們在具體的土地利用總體規(guī)劃過程中做得更加客觀、務實，更能切實保障公眾的土地利益和構建完善的土地利用總體規(guī)劃制度，科學制定出合理的用地方式，進而用以滿足發(fā)展的具體和長遠需求。

（一）提高土地利用總體規(guī)劃的合理性

一直以來，土地利用總體規(guī)劃的編制和實施主體為各級政府，規(guī)劃可以說是一種政府行政行為。與諸多公共決策一樣，作為土地利用總體規(guī)劃的主要規(guī)劃者的政府也存在“有限理性”問題［4］。需要眾人的有限理性來彌補單一的規(guī)劃師的短視行為，以公眾參與的方式來彌補和擴充規(guī)劃人員單一的認識和價值判斷，增強土地利用規(guī)劃的科學性和合理性。公眾遍布于社會各個層面和各個領域，他們能將來自多層面多領域的接地氣信息進行采集、匯總、分析，為主要規(guī)劃者提供真實有效的建議和意見，有效避免土地利用總體規(guī)劃決策的盲目性，加大土地利用總體規(guī)劃的合理性。

（二）增強土地利用總體規(guī)劃的科學性

根據(jù)委托代理的關系，在某種程度上來說，公眾是委托人，政府是代理人，但是公眾的全部愿望，政府不可能全部知道，所以公眾參與規(guī)劃使政府了解更加完備的信息，填補土地利用總體規(guī)劃中可能存在的漏洞，進而避免土地利用總體規(guī)劃因脫離實際而造成的規(guī)劃方案缺乏科學性而難以實施，為編制科學的土地利用總體規(guī)劃提供保障［5］。

（三）增加土地利用總體規(guī)劃的公眾可接受性

當今，公眾的文化水平，法律意識不斷提高，并具有較強的主人翁意識，真正的實現(xiàn)了從“臣民意識”到“公民意識”的轉變［6］。土地利用總體規(guī)劃是一種社會產品，涉及到公眾的切身利益，關系到公眾的生產、生活和發(fā)展。吸取公眾的意見越多，越能體現(xiàn)公眾的意識和認同感。這種認同感也增進了公眾對政府的信任感，使公眾以更加積極的態(tài)度、飽滿的精神建言獻策。因而，土地利用總體規(guī)劃的可實施性、可接受性越強。

（四）促進參與土地利用總體規(guī)劃的公平性

社會由多元主體構成，各個主體都有自身公平獲取利益的合法權利。土地利用規(guī)劃作為一種公共產品，通過建立公眾公平參與規(guī)劃決策的合理渠道，考慮各種多元主體的需求，強化土地利用總體規(guī)劃的制定者和實施者之間的溝通、協(xié)調機能使各種不同需要得到合法的宣泄和申辯，給予各階層公平爭取自身權益的機會，又能使制定的規(guī)劃反映社會各方的意愿，增強公眾對規(guī)劃的認同感和責任感，避免社會矛盾和不滿情緒以常規(guī)、非理性的方式?jīng)_擊動搖規(guī)劃的權威性，甚至動搖社會的穩(wěn)定性，促進土地利用總體規(guī)劃的公平性。

［1］胡雪飛.我國土地利用總體規(guī)劃公眾參與現(xiàn)狀分析［J］.四川經(jīng)濟管理學院學報，2008，（1）：21-24.

［2］陳美球，魏曉華，劉桃菊.海外土地利用規(guī)劃中的公眾參與及其啟示［J］.地域研究與開發(fā)，2008，27（6）：100-104.

［3］《中華人民共和國國家標準》編寫組.土地基本術語［S］.北京：中國標準出版社，2003.

［4］付康康.城鎮(zhèn)化背景下土地利用總體規(guī)劃的公眾參與［D］.蘇州：蘇州大學，2012.

［5］羅旦.土地利用規(guī)劃中的公眾參與制度研究［D］.中南林業(yè)科技大學，2013.

［6］王璐，朱迎松.國內土地利用規(guī)劃中公眾參與的研究進展與展望［J］.國土資源科技管理，2012，29（3）：12-16.

（編輯：張瓊瓊）

TU982

A

1673-9019（2016）16-0012-02

2016-05-05

黃 豪（1982-），男，河南襄城人，測繪工程師，主要從事土地利用總體規(guī)劃編制、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目規(guī)劃編制等的研究。