不斷創(chuàng)新建設(shè)管理模式著力打造現(xiàn)代新型灌區(qū)

李 繼 業(yè)

(諸城市墻夼水庫管理局，山東 262200)

1 灌區(qū)基本情況

墻夼水庫灌區(qū)1964年開發(fā)，1966年開灌，位于墻夼水庫下游、濰河兩岸，諸城市西部。南起一分干、北至渠河，西起總干渠、東到濰河。灌區(qū)毗鄰諸城市市區(qū)，地處城鄉(xiāng)連接地帶，灌區(qū)人口密集，土地肥沃，經(jīng)濟作物種類繁多，是諸城市糧食和蔬菜生產(chǎn)基地。灌區(qū)范圍包括日照市五蓮縣的汪湖鎮(zhèn)以及諸城市的枳溝、舜王、龍都、賈悅、石橋子、相州共7處鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)，266個自然村。設(shè)計灌溉面積2.53萬hm2，有效灌溉面積2.06萬hm2，成為諸城農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的生命線、農(nóng)村環(huán)境的生態(tài)線。在省水利廳及各級領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)心和厚愛下，灌區(qū)列入全國大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造“十五”計劃，自2002年始進行灌區(qū)配套與節(jié)水改造，2005年被水利部評為全國大型灌區(qū)精神文明建設(shè)先進集體。灌區(qū)建設(shè)時屬“三邊”工程，設(shè)計標準低，且由于受當(dāng)時財力、物力和技術(shù)條件限制，以竹筋代鋼筋，石灰代水泥，工程質(zhì)量先天不足。加上后期灌區(qū)運行管理中，缺少必要的維修和配套，灌溉水利用系數(shù)不足0.4，嚴重制約和影響了灌溉效益的發(fā)揮，經(jīng)過2002-2013年度的續(xù)建配套與節(jié)水改造建設(shè)，灌區(qū)工程狀況改善，安全運行保障程度提高，節(jié)水效益突出，工農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁充足。

2 節(jié)水改造情況

根據(jù)水利部“關(guān)于開展大型灌區(qū)配套與節(jié)水改造規(guī)劃編制工作的通知”(水農(nóng)[1999]459號)要求，委托省水利勘測設(shè)計院于2000年3月編制了規(guī)劃報告，規(guī)劃工程投資2.79億元。該《報告》通過了水利部專家評審，并納入全國402座大型灌區(qū)配套與節(jié)水改造規(guī)劃范圍。節(jié)水改造工程于2003年開始實施，現(xiàn)已連續(xù)實施了10年11期工程。截止目前，國家已累計下達投資計劃21 241萬元。其中國家資金7 462萬元，需地方配套資金13 379萬元。

灌區(qū)經(jīng)過續(xù)建配套與節(jié)水改造建設(shè)，共完成渠道襯砌94.3 km，維修5.3 km,改造建筑物523座。完成工程量184.03萬m3，其中：土方153.4萬m3，砌石20.1萬m3，混凝土10.53萬m3。共完成工程投資17 066.37萬元，其中：利用國家資金7 462 萬元，省級資金1 749萬元，地市配套資金5 683.9萬元，利用亞行貸款資金2 171.47萬元。項目實施后，解決了該部分渠道的輸水瓶頸，改善了需水期不能及時足量向下游供水的局面，共恢復(fù)、改善灌溉面積1.24萬hm2，灌區(qū)有效灌溉面積已恢復(fù)至2.02萬hm2。改造渠段渠道水利用系數(shù)由實施前的58.34%提高到92.4%，灌區(qū)灌溉水利用系數(shù)由實施前的不足0.4提高到0.63，年增節(jié)水能力751萬m3。項目區(qū)平均用水量下降23.76%，水分生產(chǎn)率提高了45.7%，新增糧食生產(chǎn)能力1 680 萬kg，新增農(nóng)業(yè)產(chǎn)值3 427.2萬元，農(nóng)民人均增收642 元。

作用主要體現(xiàn)在3個方面：①農(nóng)業(yè)增產(chǎn)。糧食畝產(chǎn)由開灌前的不足300 kg提高到800 kg。節(jié)水改造后，畝產(chǎn)量達900 kg。②生態(tài)良好。目前，灌區(qū)灌溉面積已恢復(fù)到2.02 hm2，灌溉水利用系數(shù)提高到0.63，改善了需水期不能及時足量向下游供水的局面。特別是灌溉放水時，灌區(qū)內(nèi)水庫、塘壩、河道蓄水充足，保證了生產(chǎn)、生活、生態(tài)用水需要。③催生工業(yè)供水。依托灌區(qū)，我市投資1 315萬元，在賈悅鎮(zhèn)太古莊河新建精細化工園供水工程，通過灌區(qū)總干、賈悅河、太古莊河30 km的層層輸水，保障工業(yè)用水需要，成為灌區(qū)開發(fā)新的經(jīng)濟增長點。

3 工程建設(shè)管理情況

(1)市政府全力支持工程建設(shè)。地方政府和灌區(qū)群眾支持是搞好工程建設(shè)的前提。多年來，由于管理體制的落后，灌區(qū)管理秩序混亂，渠道及部分渠系建筑物被人為破壞，渠道兩側(cè)及渠道內(nèi)種植樹木、莊稼現(xiàn)象嚴重，給灌區(qū)工程建設(shè)帶來很大阻力。為保障工程建設(shè)順利進行，我們及時爭取市政府的支持，由市政府發(fā)布了《關(guān)于整治墻夼水庫灌區(qū)管理秩序的通告》。同時，為明確管理權(quán)限，2004年3月諸城市林業(yè)局下達了《關(guān)于規(guī)范諸城市墻夼水庫灌區(qū)工程管理范圍內(nèi)林木植伐秩序的通知》(諸林字[2004]4號)，明確規(guī)定在墻夼水庫灌區(qū)工程管理范圍內(nèi)植伐樹木必須經(jīng)墻夼水庫管理局批準，否則，不予辦理，從而明晰和強化了我們對工程管理范圍內(nèi)的土地及附著物的管理使用權(quán)限，為工程建設(shè)和管理提供了強力的政策支撐。

(2)工程建設(shè)程序規(guī)范有序。工程規(guī)劃上，委托有資質(zhì)的設(shè)計單位編制實施方案，經(jīng)省水利廳組織的專家組審查批復(fù)后再組織實施。組織體系上，成立了工程建設(shè)指揮部和工程建設(shè)局。工程建設(shè)上，嚴格履行建設(shè)程序，積極落實項目法人責(zé)任制、招標投標制、建設(shè)監(jiān)理制、合同管理制等建設(shè)“四制”，并做到各類檔案規(guī)范齊全。同時，為加強廉政管理，在招標投標過程中由水利廳、監(jiān)察廳、濰坊市水利局全程監(jiān)督，公證部門全程公證，并與施工企業(yè)簽訂了專項預(yù)防廉政協(xié)議書，積極開展“工程高效優(yōu)質(zhì)，干部廉潔優(yōu)秀”活動，預(yù)防和減少職務(wù)犯罪案件的發(fā)生。2002、2003、2004年度，水庫管理局被諸城市委評為“黨風(fēng)廉政建設(shè)先進集體”，2003、2004、2005年度被濰坊市水利局評為“全市水利系統(tǒng)文明單位”。2005年至今被水利廳評為全省水利系統(tǒng)文明單位，2005年被水利部評為全國大型灌區(qū)精神文明建設(shè)先進集體，2013年，被山東省水利廳授予“省一級水利工程規(guī)范化管理單位”，2014年灌區(qū)工程被山東省水利廳授予“水利工程建設(shè)文明工地”。

(3)社會化參與程度高。結(jié)合灌區(qū)配套改造建設(shè)，諸城市墻夼水庫管理局自2004年春天開始，在全灌區(qū)范圍內(nèi)實行渠道承包管理制度改革，重點在總干、分干及萬畝以上支渠上開展工作，具體承包內(nèi)容：①在確保工程安全運行的前提下，將灌區(qū)管理范圍內(nèi)適宜種植樹木、莊稼地段，承包給有能力的村莊、單位或個人進行經(jīng)營管理；②承包人負責(zé)工程正常的看管；③對危害工程安全的行為負有制止、上報、申請公安機關(guān)依法處理的權(quán)利和義務(wù)。目前，已簽訂競價承包合同300多份，全灌區(qū)已有70%的渠道進行了承包，其中各年度續(xù)建配套與節(jié)水改造工程完成渠段管理范圍內(nèi)已全部進行了承包。這種管理辦法最大限度地調(diào)動了社會力量參與工程管理，節(jié)約了大量的專職管理人員，對工程安全運行提供了有力的保障，促進了工程管理運行工作的正常開展，降低了管理單位的運行管理費用。改變了過去亂占、亂挖、亂栽、管理混亂的局面。

(4)內(nèi)部改革彰顯活力。墻夼水庫管理局原屬自收自支事業(yè)單位，由于受市場和體制的雙重影響，灌區(qū)萎縮、水面不能養(yǎng)魚，收入入不敷出，長期負債運行，存在“吃飯難、難發(fā)展”問題，至2002年共計拖欠工資98萬元。近年來，墻夼水庫管理局在增收的同時，探索減人節(jié)支措施，大膽進行內(nèi)部人事制度改革。借助上級政策，積極爭取有關(guān)部門支持，為69名符合條件的職工辦理病退手續(xù)，平均提前7.7年退休。采取一人多崗、一專多能、競爭上崗、優(yōu)化組合措施，實行全員合同制管理，形成上崗靠競爭、晉升靠實績的競爭機制。同時，經(jīng)本人申請、單位批準，鼓勵干部職工離崗創(chuàng)業(yè)，每年可節(jié)約工資和養(yǎng)老保險二項支出就達130多萬元。自2007年我們借助上級東風(fēng)，率先進行水管單位體制改革，由自收自支事業(yè)單位調(diào)整為差額撥款事業(yè)單位，實行收支兩條線管理，事業(yè)人員執(zhí)行全額工資標準，企業(yè)人員及協(xié)管人員工資通過工程維護費解決，保證了干部職工的正常工資，呈現(xiàn)人心思進的良好局面。該項改革被水利部評為全國水管單位體制改革先進集體。

4 “用水經(jīng)紀人”灌區(qū)運行管理模式的探索

墻夼水庫灌區(qū)實行“庫灌合一”的管理方式，管理局按渠系下設(shè)5個水管所，所下設(shè)13個管理站，灌溉用水實行局配水到所，所配水到站，站配水到村或用水戶。各配水點均采用流速儀測流或采用建筑物量水計量水方。這種形式在1982年以前“大集體”時期效果非常好，基本以村為集體用水閥門，大片農(nóng)田輪流灌溉，秩序井然，計量收費明確，到位率高，基本沒有爭議。自1982年實行“承包責(zé)任制”后，地片分割嚴重，農(nóng)戶用水存在差異，組織用水逐漸顯現(xiàn)出一定難度，但這種配水計量方式仍被廣大農(nóng)戶及村級組織接受。隨著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和土地延包、農(nóng)村稅費改革政策的實施，灌區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)作物種類繁多，地片種植結(jié)構(gòu)相互交錯，作物需水要求各不相同，村集體組織用水的局面幾近無法形成。面對新形勢，墻夼水庫管理局在學(xué)習(xí)先進單位經(jīng)驗的同時，于2004年3月成立了諸城市第一個“農(nóng)民用水戶協(xié)會”，由用水戶參與灌溉管理，制訂了一系列的章程和措施，收到了較好的效果。為此墻夼水庫管理局計劃大力發(fā)展“用水戶協(xié)會”，鑒于灌溉工作的時間性強、時間短、地塊用水狀況分散等特點，一時不能被廣大用水戶全面接受。于是管理局改變思路，聘用“用水經(jīng)紀人”參與灌溉用水工作。同時，管理局不斷采取措施，加大水費征收力度，按方計費，以“流量包段為中心”，自支渠進水口以下接水，水費計收實行“一水一清”。灌區(qū)下設(shè)5個管理所，所與所之間設(shè)流量交接點，實行“包水量、包水費計收、包工程管理”的“三包”辦法，采取層層簽訂責(zé)任狀方式，一包到底，屬于誰管理誰一抓到底。通過這些措施，使水費實收率由1998年的79.76%，提高到目前的90%以上。

5 制約灌區(qū)發(fā)展的主要問題

(1)田間工程配套不完善，滯后于農(nóng)業(yè)用水格局。灌區(qū)建成之初，灌區(qū)內(nèi)支、斗、農(nóng)渠等田間工程由受益鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊按照土地整改和興修水利相結(jié)合的原則進行建設(shè)，建成支渠、斗渠及農(nóng)渠共1 368條，各類建筑物4 332座，基本上能滿足當(dāng)時農(nóng)業(yè)用水需求，但是這些配套工程現(xiàn)已大部分老化，且近些年由于種植結(jié)構(gòu)調(diào)整及農(nóng)業(yè)用水格局不均勻，尤其在實行農(nóng)村土地承包責(zé)任制后，這些渠道布局不合理，有的渠道幾經(jīng)改線，現(xiàn)已不能滿足需要。

(2)水價體制落后，灌溉效益走低。水是商品的理念已被全社會共識并接受。隨著價格提升，種子、化肥、農(nóng)藥等生產(chǎn)資料價格也持續(xù)增長，但農(nóng)業(yè)供水價格仍然執(zhí)行0.06元/m3的標準，且一定多年不變，反差較大，大鍋水、福利水的格局還未徹底打破。同時，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特別是糧食生產(chǎn)效益比較低，農(nóng)民用水積極性不高，灌區(qū)收入銳減，灌溉效益低迷。

(3)節(jié)水灌溉工程發(fā)展緩慢，田間灌溉水利用系數(shù)不高。灌區(qū)現(xiàn)狀灌水方式沿用傳統(tǒng)的畦灌，田間渠道大部分為土渠，滲水、漏水、跑水嚴重，管灌、微灌、噴灌等節(jié)水灌溉技術(shù)在灌區(qū)內(nèi)基本沒有，水資源的短缺和浪費是灌區(qū)的突出矛盾。據(jù)測算1998年農(nóng)田灌溉用水平均在526 m3左右，灌溉水利用系數(shù)僅為0.4，經(jīng)過幾年的配套改造工程建設(shè)，灌溉水利用系數(shù)提高到0.53，一定程度上改善了灌溉條件，但現(xiàn)狀田間灌溉水利用系數(shù)仍然很低，與節(jié)水灌溉仍然有較大的差距。

6 建 議

(1)加大國家資金扶持的比例和數(shù)量，加快灌區(qū)改造建設(shè)步伐。由于灌區(qū)改造需投入資金大，地方財力有限，灌區(qū)改造的步伐較慢，嚴重影響了灌區(qū)農(nóng)民奔小康進程。建議國家加大對灌區(qū)投資的比例和數(shù)量，省、市級也相應(yīng)配套一部分資金，加快搞好灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造工程建設(shè)步伐，將灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造善始善終，解決灌區(qū)存在的問題，恢復(fù)灌溉面積，提高水的利用率，促進灌區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。同時，建議國家下一步增加對未級渠道的建設(shè)，切實解決灌區(qū)渠道與結(jié)構(gòu)調(diào)整后農(nóng)業(yè)用水脫節(jié)帶來的“水到地頭不能用”問題。

(2)實行財政直補，用政策反哺農(nóng)業(yè)。隨著中央對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村工作的支持，良種、農(nóng)機、牲畜等惠農(nóng)政策已實施，建設(shè)對供水澆地的灌區(qū)，也實行財政直補的方式。根據(jù)農(nóng)業(yè)需水要求，補貼依據(jù)以實際灌溉水量或灌區(qū)灌溉面積為標準。具體補貼標準可分為自流灌區(qū)和機電灌站等多種形式，以調(diào)動農(nóng)民用水積極性，促進灌區(qū)事業(yè)的發(fā)展，減少水管單位收費吃飯與農(nóng)民增收的矛盾，用政策反哺農(nóng)業(yè)。同時，農(nóng)業(yè)是用水大戶，也是浪費水大戶，建設(shè)對現(xiàn)行農(nóng)業(yè)水價形成機制進行適時調(diào)整，體現(xiàn)水的價值，并利用經(jīng)濟杠桿加大節(jié)約用水力度。組建用水戶協(xié)會，納入農(nóng)村專業(yè)合作社管理并享受有關(guān)鼓勵扶持政策。

(3)加大執(zhí)法力度和投入，建立水利公安。水利公安是保障水利工程設(shè)施正常運行的重要力量，組建初期發(fā)揮了重要作用，但由于未納入警察序列統(tǒng)一管理等原因制約，作用逐步弱化，缺乏必要的執(zhí)法能力和震懾力。針對灌區(qū)續(xù)建配套和節(jié)水改造后，工程投資巨大，管理亟待加強的新形勢，僅依靠水政人員執(zhí)法，難以對工程設(shè)施實現(xiàn)有效的管理和保護。建議自上而下建立水利公安執(zhí)法隊伍，配齊必要的執(zhí)法工具，依法保護水利設(shè)施。

(4)提高信息化管理水平，建設(shè)“數(shù)字灌區(qū)”。隨著傳統(tǒng)水利向現(xiàn)代化、可持續(xù)發(fā)展水利的轉(zhuǎn)變，水庫灌區(qū)現(xiàn)有的管理水平和手段已不能滿足灌區(qū)工程管理需要，建議以水利信息化帶動水利現(xiàn)代化為切入點，積極拓展水利信息化的廣度與深度，逐步加大灌區(qū)信息化管理工作力度，對樞紐部分視頻監(jiān)視、閘門監(jiān)控、水位流量監(jiān)測及農(nóng)戶基本信息、各渠道逐日平均流量、農(nóng)戶用水等信息進行優(yōu)化整合，初步搭建灌區(qū)信息化平臺，建設(shè)一個集先進性、實用性、安全性、可靠性為一體的信息化系統(tǒng)，實現(xiàn)灌區(qū)管理的數(shù)字化、電算化、現(xiàn)代化。

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