推進績效評價機制 提高財政資金社會效益
——以河北省廊坊市為例

●杜紅霞

推進績效評價機制 提高財政資金社會效益
——以河北省廊坊市為例

●杜紅霞

財政資金績效評價機制在我國實施以來，對于規(guī)范財政資金的使用途徑、提高財政資金的使用效率、優(yōu)化公共資源配置、完善財政資金監(jiān)督與管理等方面都發(fā)揮了重要作用。但在實施過程中，在項目指標設計的科學性、資金撥付的規(guī)范性與及時性、資金使用的效率性等方面還存在諸多問題。本文結(jié)合河北省廊坊市對2014年度重點專項資金項目的績效評價工作，發(fā)現(xiàn)實際工作中存在的主要問題，有針對性地提出促進財政資金績效評價工作機制的建議。

財政資金 績效評價 效率效益

我國對財政支出實施績效評價已經(jīng)有十幾年的時間，先后頒布和修訂了《中央部門預算支出績效考評管理辦法（試行）》、《財政支出績效評價管理暫行辦法》等文件，對績效評價的對象、內(nèi)容、目標、評價指標、評價標準與方法、評價報告、評價結(jié)果應用等都作出了具體規(guī)定?？冃гu價實施以來，對于優(yōu)化公共資源配置、深化財政體制改革、促進政府職能轉(zhuǎn)型等方面都起到了重要作用。2015年1月1日，新《預算法》在全國范圍內(nèi)開始執(zhí)行，將預算的編制與財政支出的績效評價結(jié)果緊密聯(lián)系，明確指出“編制預算要參考上一年度績效評價結(jié)果”，更加強調(diào)了績效評價的重要性。

專項資金支出是我國財政支出中一個非常重要的分類，在支出總額中占據(jù)較大比重，具有來源特定（來源于財政或上級單位）、事項特定（?？顚Ｓ茫┖秃怂闾囟ǎㄐ枰M行獨立核算）的特點，具有特殊的屬性和地位。為促進重點項目資金發(fā)揮最大社會效益，提高財政資金的使用效率，廊坊市財政局以發(fā)展性項目為重點，實施管理重心前移，開展嚴格的資金績效自我評價與外部評價，以期充分發(fā)揮專項資金的社會效益和經(jīng)濟效益，更好地服務于社會和百姓。在各部門對2014年發(fā)展性項目全面開展績效自評的基礎上，廊坊市財政局通過政府購買服務的方式，選取了生態(tài)造林、綠地養(yǎng)護、大氣和水污染防治、旅游業(yè)發(fā)展、國家公共文化服務體系示范區(qū)創(chuàng)建、農(nóng)村面貌改造提升行動、市區(qū)公交運營補貼、控制出生缺陷開展產(chǎn)前篩查、工業(yè)企業(yè)技術改造和保障性住房租賃補貼10個項目委托專業(yè)評價機構(gòu)進行重點評價，涵蓋林業(yè)、醫(yī)療、旅游、環(huán)保、企業(yè)等經(jīng)濟社會發(fā)展各個層面，涉及資金6億元。根據(jù)評價的結(jié)果，財政局就項目實施取得的成效、資金的使用、存在的不足及建議等問題，分別與評價機構(gòu)、項目實施單位和財政績效管理領導小組辦公室進一步進行討論評審，形成最終的評價結(jié)論，針對各個項目評價中發(fā)現(xiàn)的問題提出相應建議，作為2016年預算編制的參考和依據(jù)。

一、評價方法

本次評價采用目標預定與實施效果比較法、因素分析法和公眾評判法。通過比較十件民生實事財政資金所產(chǎn)生的實際結(jié)果與預定的目標，綜合分析影響績效目標實現(xiàn)、實施效果的內(nèi)外因素，再結(jié)合專家評價意見及公眾調(diào)查結(jié)果，評價民生實事財政資金績效目標的實現(xiàn)程度。

（一）評價原則

1、目標導向性原則。以各民生實事財政資金的績效目標為導向，依據(jù)大量的客觀事實和數(shù)據(jù)，對特定的定量、定性評價指標進行對比分析，對各民生實事財政資金的投入、產(chǎn)出和效益作出客觀、公正的評價。

2、科學客觀性原則。按照定性與定量、總量與比值相結(jié)合的方式，對民生實事財政資金的補助標準、整體水平和可持續(xù)發(fā)展狀況進行客觀評價。

3、公平公正性原則。依據(jù)各資金使用單位報送的統(tǒng)計數(shù)據(jù)和報告，通過定量分析和專家評審方式實施評價，并適時公布評價結(jié)果。

（二）評分方法

本次民生實事績效評價評分采用百分制，分別由自評審核得分、宏觀評價得分與微觀評價得分三部分組成，三者權(quán)重確定分別為10%、30%和60%，其中自評審核得分為評價小組對自評情況審核評分的加權(quán)算術平均值；宏觀評價得分為專家對十件民生實事各項資金投向、資金分配、監(jiān)督管理、績效目標實現(xiàn)程度等方面評分的算術平均值；現(xiàn)場核查評分為各核查對象指標評分的算術平均值。

二、主要成效

10個項目共評出優(yōu)秀項目6個，良好項目4個。項目總體開展情況良好，產(chǎn)生了較好的社會效益和經(jīng)濟效益，得到了老百姓的普遍肯定。特別是生態(tài)造林、綠地養(yǎng)護、大氣污染防治等項目一定程度上抑制了環(huán)境的惡化，改善了空氣質(zhì)量。

（一）生態(tài)造林專項資金項目

2014年春季計劃造林面積35萬畝，實際造林面積35.42萬畝，實際完成率101.20%，造林成活率83.40%，圓滿完成造林計劃。全年吸收二氧化碳478.38噸，釋放氧氣349.86噸。生態(tài)造林項目實施同時帶動了就業(yè)，有效增加了群眾收入，產(chǎn)生了良好的社會效益。

（二）綠地養(yǎng)護管理費項目

項目的開展形成了“一街一特色”的生態(tài)路網(wǎng)景觀，2014年廊坊市通過了國家園林城市復查和河北省綠地凈增量考核。數(shù)字化案件處置排名大幅提升，提高了社區(qū)單位綠化水平和市民綠化意識。

（三）旅游業(yè)發(fā)展專項資金項目

項目的實施促進了市旅游業(yè)的發(fā)展，2014年全市接待游客1655.16萬人次，旅游收入152.78億元，占GDP的比重由2013年的6.5%上升到2014年的7.43%，同時廊坊市的知名度也大幅提高。

（四）農(nóng)村面貌改造提升行動專項資金項目

項目實施產(chǎn)生了很好的效果：硬化道路270.5萬平米，硬化文化活動場地41.8萬平米，村民日常出行便利。種植各種樹木231萬株，新增綠地192萬平米，農(nóng)廁改造100191個，設置垃圾箱（池）14630個，民居改造5743戶，鋪設供水管網(wǎng)60.5萬米，粉刷墻面和繪制文化墻68萬平米，打機井121眼?；就瓿闪恕八那濉惫ぷ鳎ㄇ謇?、清雜物、清殘垣斷壁、清庭院），街巷的環(huán)境衛(wèi)生整潔，村容村貌有明顯的改善，村民傳統(tǒng)的生活方式發(fā)生了很大的改變。

（五）市區(qū)公交運營補貼資金項目

2014年新增公交線路6條，新開辟公交站點70個，站點輻射區(qū)域更廣，市民乘車更加方便。新投放的車輛全部為新能源公交車輛，其中包含25部首次在廊坊市使用的插電式混合動力車輛。

（六）工業(yè)企業(yè)技術改造專項資金項目

（七）大氣和水污染防治專項資金項目

通過鍋爐并網(wǎng)改造、總量減排、黃標車治理等工作，2014年全年減少燃煤 61649.58噸、二氧化硫1251.33噸、氮氧化物143.41噸、煙粉塵973.43噸、化學需氧量2838.40噸、氨氮185.30噸。2014年市區(qū)達標天數(shù)為153天（其中一級天數(shù)10天），與2013年相比達標天數(shù)增加了21天，重污染天數(shù)減少了14天，PM2.5濃度與去年同期相比下降9.1%，環(huán)境污染有了一定程度的改善。

（八）國家公共文化服務體系示范區(qū)創(chuàng)建專項經(jīng)費項目

通過積極開展文化惠民活動，創(chuàng)建開展彩色周末、廣場舞比賽、合唱藝術節(jié)、特色文博會等一系列文化活動，豐富了市民的群眾文化生活，現(xiàn)場氣氛熱烈，觀眾心情愉悅，掌聲、笑聲一片，群眾反映良好，成效顯著。

（九）控制出生缺陷開展產(chǎn)前篩查專項資金項目

一是實現(xiàn)了市、區(qū)、縣全覆蓋，服務人數(shù)增加。2014年度為55754名孕婦進行了免費的產(chǎn)前篩查，范圍涉及市區(qū)、開發(fā)區(qū)及各縣。二是減少了缺陷兒的出生。從源頭上減少了缺陷兒的出生，減少和避免了大量出生缺陷導致的不良后果，減輕了家庭及個人的精神負擔，減少了補償性生育，增加了人力資源的健康存量，提高了社會及家庭的穩(wěn)定性，提高了出生人口素質(zhì)。

（十）保障性住房租賃補貼資金項目

現(xiàn)階段，燃氣企業(yè)已經(jīng)把現(xiàn)代化管理系統(tǒng)應用其中，以此實現(xiàn)對企業(yè)財務情況的審核和監(jiān)管，但是從實際角度來說，企業(yè)即便把信息化管理方式引進其中，但是受到原始管理理念的影響，應用的財務管理模式過于傳統(tǒng)性，沒有將信息化管理系統(tǒng)自身作用充分發(fā)揮，導致信息化資源的大量浪費。并且，企業(yè)在引進信息化系統(tǒng)之后，沒有根據(jù)系統(tǒng)要求來進行對應設施的研發(fā)和應用，授權(quán)管理不規(guī)范，使得不能借助信息化手段加以科學把控。

2014年廊坊市共有3917戶家庭取得了補貼資金，其中新增申請家庭281戶，很大程度上減輕了住房困難家庭的經(jīng)濟負擔，這部分家庭的住房條件得到了明顯改善，生活水平得到了提高，社會和家庭更加和諧穩(wěn)定。

三、存在問題

（一）項目績效指標細化不夠

對績效管理政策和程序的了解程度還不夠，績效目標不能通過清晰、可衡量的指標值予以體現(xiàn)，不利于項目日常管理、考核和事后評價。例如“旅游業(yè)發(fā)展專項資金項目”在編制績效指標時將“廊坊知名度大幅提高”定為質(zhì)量指標，內(nèi)容不具體，難以評價?！稗r(nóng)村面貌改造提升行動專項資金項目”單位對績效管理政策和程序的了解程度不同，績效管理意識有待進一步加強，項目績效指標預算有待進一步細化?！笆袇^(qū)公交運營補貼資金項目”的績效目標未能通過清晰、可衡量的指標值予以體現(xiàn)，不利于項目日常管理、考核和事后評價?！氨Ｕ闲宰》孔赓U補貼資金項目”單位缺乏根據(jù)項目的實際情況制定更加細化的績效指標，績效指標沒有通過更加清晰、細化、可衡量的指標值予以體現(xiàn)。

（二）項目執(zhí)行緩慢影響項目進度

一是相關部門審核、批復程序較多，時間較長，一定程度上影響了項目進度。例如“旅游業(yè)發(fā)展專項資金項目”由于項目實施過程中，需要政府相關部門領導的審核、批復，程序較多，時間較長，一定程度上影響了項目進度?！皣夜参幕阵w系示范區(qū)創(chuàng)建專項經(jīng)費”市文廣新局在資金使用前，每次都召開黨組會議進行研究，通過后向市政府上報專項資金使用計劃。由于審批手續(xù)多，審批速度慢，有些計劃被否定不能執(zhí)行，有些計劃執(zhí)行進度受到影響。二是項目規(guī)劃時間較長，原定計劃被否定不能執(zhí)行，進度受到影響，項目年度內(nèi)未完成?！按髿夂退廴痉乐螌ｍ椯Y金項目”中的子項目“生態(tài)功能紅線劃定”、“海創(chuàng)智庫六項工程”、“廊坊開發(fā)區(qū)學校鍋爐改造”、“市區(qū)環(huán)境敏感點綠化”等項目由于組織實施較晚、規(guī)劃設計時間較長等原因開展緩慢，項目年度內(nèi)未完成。三是項目缺乏操作性，無法正常開展?！按髿夂退廴痉乐螌ｍ椯Y金項目”中子項目購買引火煤專項資金70萬元，用于2014取暖季前為更換節(jié)能環(huán)保爐具的居民戶免費配發(fā)清潔引火煤。由于供應商在中標后書面退出，其他供應商也無力完成該采購項目，同時鑒于已進入取暖期，大部分住戶已生火取暖，已錯過最佳配送時機，因此停止了清潔引火煤招標采購，此項目沒有實施。

（三）項目資金使用和撥付欠規(guī)范

在專項項目績效評價過程中，普遍存在的一個問題是專項資金使用未建立相應的管理制度，有個別單位專項資金未單獨核算。個別專項項目驗收較晚，資金撥付不及時，影響了專項資金使用效率。例如“生態(tài)造林專項資金項目”評價中部分縣將市級生態(tài)造林專項資金、縣級財政資金、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政資金在專項支出科目一起核算，未單獨設立市級?？詈怂憧颇浚参唇⑤o助核算明確市級專項資金用途?！熬G地養(yǎng)護管理費專項資金項目”沒有建立相應的專項資金管理辦法；沒有?？顚Ｓ?，單獨核算。如雇傭工人工資,沒有按城區(qū)綠地面積和非城區(qū)綠地面積養(yǎng)護的實際工作量進行核算，因此在考評城區(qū)綠地的用工費用方面存在不準確性。“市區(qū)公交運營補貼資金項目”未制定運營補貼資金管理辦法，不利于補貼資金的日常管理、監(jiān)督和檢查。

（四）固定資產(chǎn)采購和使用效率較低

有的設備采購缺乏完整的招投標手續(xù)。例如“控制出生缺陷開展產(chǎn)前篩查資金項目”廊坊市婦幼進行產(chǎn)篩的設備由PE公司河北省的唯一代理商——石家莊金篩查醫(yī)療器械有限公司免費提供，雙方約定配套試劑必須從該公司采購，五年后設備歸廊坊市婦幼所有。產(chǎn)篩試劑的采購過程缺乏完整的招、投標手續(xù)，需進一步完善。有的設備到位后較長時間仍未投入使用，處于閑置狀態(tài)。廊坊市行動辦規(guī)劃設計組2014年9月份采購的總價值109650元的17臺觸控一體機，至2015年6月30日，仍存放在林業(yè)局辦公室，未投入使用。其主要原因是設備軟件應用部分需要二次開發(fā)才能滿足采購目的，為此需向該設備供應商另行支付相關費用。

四、改進建議

（一）合理編制項目績效目標，加大資金支持

科學量化指標，定量與定性相結(jié)合。項目單位要提高績效管理意識，了解掌握績效管理政策和規(guī)定，在預算申報前，深入細致地進行調(diào)研，收集、整理基礎數(shù)據(jù)，制定詳細準確便于實際操作的績效預算指標，從時間和成果等各方面明確績效完成目標，科學安排支出預算，注重財政支出的經(jīng)濟性、效率性和有效性，實現(xiàn)績效預算管理。根據(jù)市場需求，加大資金支持。綜合考慮市場需求和價格變化情況、原材料成本增加、人工成本提高等因素，及時調(diào)整安排增加資金，對一些重點企業(yè)的重點項目集中資金進行重點扶持。

（二）簡化審批手續(xù)，充分發(fā)揮財政資金使用效率

針對項目特點，相關部門簡化審批手續(xù)，提高審批效率，推進項目的實施，加快項目進度；項目計劃發(fā)生變動要嚴格按照新 《預算法》的要求編制調(diào)整方案，履行相關手續(xù)，保證調(diào)整方案合法合規(guī)。根據(jù)項目不同情況和特點，按照時間和進度，及時足額撥付資金，避免資金滯留挪用現(xiàn)象發(fā)生，保證項目順利實施，提高資金使用效率，減少資金結(jié)轉(zhuǎn)。

（三）嚴格招投標手續(xù)，有效使用固定資產(chǎn)

相關部門按照國家的相關政策規(guī)定，對需要采購的實物資產(chǎn)統(tǒng)一進行招投標，完善采購過程中的招投標手續(xù)。有效使用固定資產(chǎn)，防止固定資產(chǎn)購而不用，閑置浪費，提高固定資產(chǎn)的使用效益，發(fā)揮固定資產(chǎn)的使用價值。

（四）實施過程控制，建立項目進展定期匯報機制

項目執(zhí)行單位要分解落實各子項目至主管領導及責任科室，定期召開項目進展匯報會，匯總各子項目進展情況和面臨的難題。各部門專家集中討論，總結(jié)經(jīng)驗成果，制訂解決方案，安排下一步工作重點。同時，需要建立日常辦公協(xié)調(diào)部門，整合各責任單位子項目方案安排、成果數(shù)據(jù)、總結(jié)報告等，為項目整體推進提供信息平臺。對于進程明顯緩慢的項目，主管部門要加強重視程度，針對項目特點，加快實施進度。對確實無法開展項目剩余的資金需要重新安排新的項目，在項目計劃制訂過程中要嚴格把關，使設計的項目能夠有效實施，充分發(fā)揮財政資金效益。

（作者單位：河北省廊坊市財政局）

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