農(nóng)村財(cái)務(wù)監(jiān)督管理體制改革探析

張　敏，杏　東（.甘肅省慶城縣農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理局，甘肅　慶城　74500；.甘肅省慶城縣種子管理站，甘肅　慶城　74500）

農(nóng)村財(cái)務(wù)監(jiān)督管理體制改革探析

張敏1，杏?xùn)|2
（1.甘肅省慶城縣農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理局，甘肅慶城745100；2.甘肅省慶城縣種子管理站，甘肅慶城745100）

加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)與財(cái)務(wù)監(jiān)督管理是當(dāng)前全面深化農(nóng)村改革的需要，代表了最廣大人民群眾的根本利益， 探索一種適應(yīng)新形勢新階段的新型農(nóng)村財(cái)務(wù)監(jiān)督管理體制，對于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定具有十分重要的意義。

農(nóng)村財(cái)務(wù)；監(jiān)督管理；體制改革

全國一些省份全面推行農(nóng)村財(cái)務(wù)監(jiān)督管理體制改革，解決了長期困擾我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定的難點(diǎn)問題，規(guī)范了國家、集體、農(nóng)民三者之間的利益分配關(guān)系，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。但是，農(nóng)村財(cái)務(wù)監(jiān)督管理體制改革的推行，使原有的農(nóng)村集體資產(chǎn)與財(cái)務(wù)監(jiān)督管理和農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理的基礎(chǔ)發(fā)生了變化，農(nóng)村集體資產(chǎn)與財(cái)務(wù)的監(jiān)督和農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)控的體制和方法都需要作出相應(yīng)調(diào)整，探索一種適應(yīng)新形勢新階段的農(nóng)村集體資產(chǎn)與財(cái)務(wù)監(jiān)督管理體制，妥善解決我國農(nóng)村公共權(quán)力的“越位”和“缺位”問題，至關(guān)重要。

一、體制、模式和效果

農(nóng)村集體資產(chǎn)與財(cái)務(wù)一直是廣大農(nóng)民關(guān)心的焦點(diǎn)，是社會各界關(guān)注的熱點(diǎn)，是農(nóng)村工作的難點(diǎn)。加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)與財(cái)務(wù)監(jiān)督管理是當(dāng)前全面深化農(nóng)村改革的需要，代表了最廣大人民群眾根本利益。要搞好農(nóng)村集體資產(chǎn)與財(cái)務(wù)監(jiān)督管理，就需要積極的嘗試和探索，深入調(diào)查研究，摸索出一套符合我國農(nóng)村實(shí)際的體制和辦法。

從甘肅對全省一些地方進(jìn)行的不同形式的農(nóng)村財(cái)務(wù)監(jiān)督管理體制改革試點(diǎn)調(diào)研資料看，根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)狀況和農(nóng)村財(cái)務(wù)監(jiān)督管理的特點(diǎn)，按照農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)收入來源的不同，筆者認(rèn)為現(xiàn)階段我國農(nóng)村財(cái)務(wù)監(jiān)督管理體制和模式在法律、法規(guī)和政策規(guī)定的框架內(nèi)，按照兩種監(jiān)督管理形式運(yùn)作比較符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的國情特點(diǎn)。

一是集體經(jīng)濟(jì)收入主要依靠集體經(jīng)營企業(yè)和發(fā)包集體資產(chǎn)為經(jīng)濟(jì)收入來源的確定為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)干部管理能力強(qiáng)，農(nóng)村集體有收入，農(nóng)村公共支出不需要直接從村民中收取，加之農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入高，負(fù)擔(dān)輕，農(nóng)民對農(nóng)村財(cái)務(wù)的關(guān)注程度不強(qiáng)烈，農(nóng)村集體資產(chǎn)與財(cái)務(wù)監(jiān)督管理實(shí)行村有村管理或會計(jì)委派、縣（鄉(xiāng)）農(nóng)經(jīng)部門定期審計(jì)監(jiān)督的形式，收效比較明顯。通過在我省的一些地方試點(diǎn)證明，采取這一形式管理農(nóng)村財(cái)務(wù)既放活了村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營自主權(quán)，又保證了農(nóng)村集體資產(chǎn)的安全，有利于壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展。

二是集體經(jīng)濟(jì)收入依靠國家財(cái)政補(bǔ)助、出售集體資產(chǎn)為主要收入來源的定性為欠發(fā)達(dá)地區(qū)。由于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村干部的管理能力差，法律意識淡薄，自我約束能力較弱，農(nóng)民的收入低，負(fù)擔(dān)重，農(nóng)村公共支出中大部分來源于農(nóng)民自身，村民對集體財(cái)務(wù)支出關(guān)注強(qiáng)烈，因此農(nóng)村財(cái)務(wù)監(jiān)督管理實(shí)行“村財(cái)鄉(xiāng)管”，辦法得當(dāng)，效果顯著，在改革試點(diǎn)地區(qū)已引起了社會各方面的廣泛關(guān)注。這一形式的運(yùn)作模式是：在不改變農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資金的所有權(quán)、使用權(quán)、審批權(quán)以及核算單位的前提下，實(shí)行審批權(quán)、監(jiān)督權(quán)和資金管理權(quán)“三權(quán)”分離。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)成立農(nóng)村財(cái)務(wù)代理服務(wù)中心，取消村組財(cái)務(wù)監(jiān)督管理人員，代理中心代理村組會計(jì)業(yè)務(wù)，村級只設(shè)一名報(bào)賬員。代理中心為各村分別設(shè)立賬戶，分別建立賬簿，分別核算財(cái)務(wù)收支。銀行賬戶實(shí)行代理中心與村委會共同管理。在審批權(quán)上，按照資金的用途，金額大小，分別由村委會主任，村委會主任和村民理財(cái)小組，村委會主任、村民理財(cái)小組和村民大會審批。審批后報(bào)代理中心報(bào)銷，代理中心依照有關(guān)制度進(jìn)行審核，對于不符合規(guī)定的開支，代理中心有權(quán)拒絕報(bào)賬。對于合理開支，代理中心在票據(jù)和現(xiàn)金支票或轉(zhuǎn)賬支票加蓋審核專用章后，報(bào)賬員方可到銀行支取現(xiàn)金或轉(zhuǎn)賬。銀行在辦理支付業(yè)務(wù)時，必須查驗(yàn)相關(guān)票據(jù)上的印鑒是否齊全（農(nóng)經(jīng)審核專用章、民主理財(cái)小組審核專用章、審批人專用章等）。通過試點(diǎn)實(shí)踐，充分證明，建立新型的農(nóng)村財(cái)務(wù)監(jiān)督管理體制，對于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定具有十分重要的意義：一是抵制了不合理開支和收費(fèi)，減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。據(jù)2003年甘肅省慶城縣的試點(diǎn)來看，農(nóng)村財(cái)務(wù)實(shí)行“村財(cái)鄉(xiāng)管”以后，共拒付不合理開支30余萬元，其中節(jié)約招待費(fèi)17萬元；抵制不合理收費(fèi)6萬元，減少村組財(cái)會人員50多人，節(jié)約管理費(fèi)10余萬元。二是保證了農(nóng)村財(cái)務(wù)常公開，增強(qiáng)了透明度，真正體現(xiàn)了農(nóng)民群眾當(dāng)家作主的民主權(quán)利，改善了干群關(guān)系。慶城縣農(nóng)村實(shí)行“村財(cái)鄉(xiāng)管”后，農(nóng)村財(cái)務(wù)監(jiān)督管理比較規(guī)范，全縣17個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、辦事處都建立健全了村級財(cái)務(wù)監(jiān)督組織，推行“以群眾監(jiān)督為主體、代理機(jī)構(gòu)監(jiān)督為依托、審計(jì)監(jiān)督為補(bǔ)充”的財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制，從而消除了農(nóng)村的不穩(wěn)定因素和因財(cái)務(wù)問題引發(fā)的集體上訪。三是有利于降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，提高我國的農(nóng)業(yè)國際競爭力。目前我國農(nóng)業(yè)面臨著新的挑戰(zhàn)，需要采取有效措施，加以保護(hù)和支持，增加對農(nóng)業(yè)的投入和對農(nóng)村公共管理事務(wù)的補(bǔ)貼不乏是一種好的辦法和形式，農(nóng)村財(cái)務(wù)實(shí)行“村財(cái)鄉(xiāng)管”正是基于以上認(rèn)識而采取的措施。四是有利于加強(qiáng)農(nóng)民負(fù)擔(dān)和農(nóng)村承包合同的監(jiān)督管理。通過這一形式的財(cái)務(wù)監(jiān)督，承擔(dān)農(nóng)民負(fù)擔(dān)和農(nóng)村承包合同監(jiān)督管理的農(nóng)經(jīng)部門可以及時的發(fā)現(xiàn)農(nóng)民負(fù)擔(dān)和農(nóng)村承包合同管理中存在的問題，及時加以查處和解決或向上級有關(guān)部門反映。對于事前化解農(nóng)村不穩(wěn)定因素具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。五是有利于打破傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，更多的為農(nóng)民提供更好的公共服務(wù)。有利于推動農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險服務(wù)。六是有利于加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)。農(nóng)村實(shí)行“村財(cái)鄉(xiāng)管”制度以后，一般由村黨支部書記兼任村務(wù)公開監(jiān)督委員會主任，實(shí)現(xiàn)了黨支部對村級經(jīng)濟(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)和對村委會工作的監(jiān)督，很好地解決了村黨支部與村民委員會的關(guān)系。七是有利于杜絕農(nóng)村新的不良債務(wù)的發(fā)生。八是從根本上扭轉(zhuǎn)了農(nóng)村財(cái)務(wù)監(jiān)督管理混亂的問題。徹底改變了過去財(cái)務(wù)監(jiān)督管理中的“節(jié)節(jié)賬”、“片片賬”、“攤攤賬”的問題。九是很好地解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、有關(guān)部門截留、挪用、侵占集體資金的行為。實(shí)行“村財(cái)鄉(xiāng)管”制度以后，一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和有關(guān)部門要挪用侵占集體資金，難以通過村民主理財(cái)小組（或村民大會）審核，因此就無法從銀行領(lǐng)取或轉(zhuǎn)取資金。另一方面，有關(guān)部門要截留集體資金，農(nóng)村干部貪污、挪用、侵占集體資金，又無法擺脫農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，從而保證了集體資金的安全。

總的來說，農(nóng)村財(cái)務(wù)監(jiān)督管理體制改革是與時俱進(jìn)的結(jié)果，不僅強(qiáng)化了農(nóng)村各種權(quán)力間的約束與監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)了權(quán)力科學(xué)合理的分配與重組，化解了矛盾，促進(jìn)了發(fā)展，而且加快了農(nóng)村民主法制化進(jìn)程，真正保障了農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益，順民意，合民心，得到了農(nóng)民群眾的真心擁護(hù)。但是，農(nóng)村財(cái)務(wù)監(jiān)督管理制度改革只是農(nóng)村經(jīng)營管理體制創(chuàng)新的初步嘗試，僅僅是開始，還有很多問題需要進(jìn)一步探索和研究。

二、困難與問題

由于受體制的約束和認(rèn)識等多方面原因的影響，進(jìn)行農(nóng)村財(cái)務(wù)監(jiān)督管理體制改革也將會出現(xiàn)一些困難和問題。一是進(jìn)行農(nóng)村財(cái)務(wù)監(jiān)督管理體制改革勢必會觸及部分農(nóng)村干部和一些部門的利益，改革中必將會遇到阻力。二是部分縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)對農(nóng)村財(cái)務(wù)監(jiān)督管理體制改革認(rèn)識有偏差，不能正確理解加強(qiáng)農(nóng)村財(cái)務(wù)監(jiān)管與全面落實(shí)《村民委員會組織法》的關(guān)系，對實(shí)施農(nóng)村財(cái)務(wù)監(jiān)督管理體制改革有顧慮。三是現(xiàn)行的農(nóng)經(jīng)管理體制不適應(yīng)新形勢新階段的要求。具體表現(xiàn)在：鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施農(nóng)村綜合改革以后，以監(jiān)督（農(nóng)村集體資產(chǎn)與財(cái)務(wù)監(jiān)督、農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督）為主要職能的農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)難以對領(lǐng)導(dǎo)它的縣鄉(xiāng)政府和與之有利益關(guān)系的權(quán)力部門，全面履行監(jiān)督，以致影響了農(nóng)村各項(xiàng)改革的效果。四是農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付難以及時足額到位，影響了村級組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。五是現(xiàn)行的法律法規(guī)體系對進(jìn)行農(nóng)村財(cái)務(wù)監(jiān)督管理體制改革支持力度不夠，勢必影響到改革的成果和效果。六是國家對農(nóng)經(jīng)服務(wù)體系建設(shè)的投資不足，基礎(chǔ)設(shè)施差，個別地方實(shí)施中就可能出現(xiàn)安全等問題。七是化解歷史遺留的鄉(xiāng)村兩級不良債務(wù)，困難重重。

三、對策與建議

針對以上農(nóng)村財(cái)務(wù)監(jiān)督管理體制改革試點(diǎn)中出現(xiàn)的困難和全國其他地方農(nóng)村財(cái)務(wù)監(jiān)督管理中存在的問題，筆者認(rèn)為應(yīng)該采取以下措施加以解決。第一，加強(qiáng)學(xué)習(xí)宣傳，深刻領(lǐng)會《憲法》中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的條文和《村民委員會組織法》中有關(guān)村民自治權(quán)利的規(guī)定，正確處理《憲法》、《村民委員會組織法》和農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理方面法規(guī)以及農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革政策的關(guān)系，爭取社會各方面最廣泛的支持。第二，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)?？h、鄉(xiāng)黨委政府要把農(nóng)村財(cái)務(wù)監(jiān)督管理工作當(dāng)作農(nóng)村中一項(xiàng)重要工作來抓。要協(xié)調(diào)財(cái)政、農(nóng)業(yè)、監(jiān)察、檢察、法制、公安、人事、工商、稅務(wù)、銀行等部門積極協(xié)助農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)開展工作。第三，改革現(xiàn)行的農(nóng)經(jīng)管理體制，實(shí)行“條塊結(jié)合，以條為主”的管理模式，加大對縣、鄉(xiāng)政府和有關(guān)部門的監(jiān)督力度。第四，改革現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的撥付體制。由于縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，容易出現(xiàn)擠占挪用村組資金的現(xiàn)象，因此建議設(shè)立市（地）、縣級農(nóng)經(jīng)專戶，由農(nóng)經(jīng)專戶垂直下達(dá)，確保國家支持農(nóng)村的資金及時足額到位，確保農(nóng)村基層組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)。第五，應(yīng)盡快出臺《農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》，加強(qiáng)對農(nóng)村集體資產(chǎn)與財(cái)務(wù)的管理，強(qiáng)化對農(nóng)民負(fù)擔(dān)的監(jiān)督。第六，增加對農(nóng)經(jīng)社會化服務(wù)體系建設(shè)的投入，確保農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)為農(nóng)民提供更多更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)?；廪r(nóng)村矛盾，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。第七，全方位、多途徑地化解鄉(xiāng)村兩級不良債務(wù)，確保農(nóng)村各項(xiàng)改革的順利進(jìn)行。

總之，進(jìn)行農(nóng)村財(cái)務(wù)監(jiān)督管理體制改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及面廣，政策性強(qiáng)，情況復(fù)雜，背景深厚，既要兼顧村級組織民主決策權(quán)和經(jīng)營自主權(quán)，又要政府代表最廣大農(nóng)民的意志，加強(qiáng)對農(nóng)村公共管理事務(wù)的服務(wù)、監(jiān)督與指導(dǎo)，進(jìn)行全方位、多層次的綜合改革，才能真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的長治久安、經(jīng)濟(jì)繁榮。

（編輯：魏翔）

F302.6

A

1673-9019（2016）11-0026-03

來稿日期：2016-04-18

張敏（1972-），女，甘肅慶城人，農(nóng)藝師，主要從事農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理工作。