規(guī)范黨委與政府的行政決策權(quán)

全　柱，崔裕蒙

(嶺南師范學(xué)院 法政學(xué)院，廣東 湛江　524048)

?

規(guī)范黨委與政府的行政決策權(quán)

全柱，崔裕蒙

(嶺南師范學(xué)院 法政學(xué)院，廣東 湛江524048)

摘要：隨著現(xiàn)代化進(jìn)程，中國共產(chǎn)黨在歷史上由威望形成的直接執(zhí)政的黨政關(guān)系，必然要轉(zhuǎn)到由法律規(guī)范主導(dǎo)的間接執(zhí)政的軌道上來。在操作層面上，以行政決策權(quán)為切入點，對其進(jìn)行科學(xué)分解、配置到黨委、政府、人大和政協(xié)，并以立法的方式確立地方黨委的決策權(quán)，既符合當(dāng)今世界政黨政治的發(fā)展趨勢，又兼顧到了中國具體國情，最終會為中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政樹立起良好的典范。

關(guān)鍵詞：依法執(zhí)政；執(zhí)政文明；間接執(zhí)政；行政決策權(quán)；黨政關(guān)系

本文引用格式：全柱，崔裕蒙.規(guī)范黨委與政府的行政決策權(quán)[J].重慶與世界，2016(4):40-44.

Citation format:QUAN Zhu,CUI Yu-meng.Standardize the Administrative Decision-Making Power of the Party Committee and Government[J].The World and Chongqing,2016(4):40-44.

從實踐上看，黨政分開的改革探索自1989政治風(fēng)波后，幾乎原地踏步，而在某些領(lǐng)域的改革實踐，如地方黨委書記兼任同級人大主任的做法，不僅沒有弱化黨委書記的個人權(quán)力，反倒強化了地方黨委書記的個人權(quán)力：當(dāng)政府首長位居于同級黨委副職時，在黨內(nèi)自然要服從于黨委書記；而在人大與政府的關(guān)系上，政府接受人大監(jiān)督的制度安排，又使得黨委書記兼人大主任的書記隨時可以向地方政府首長發(fā)號施令。正因為如此，我們在黨政關(guān)系的理論探討上雖然不無收獲，但在實踐上始終沒有實質(zhì)性的突破，破解中國共產(chǎn)黨從直接執(zhí)政向間接執(zhí)政轉(zhuǎn)變是一個歷史性的課題。

一、執(zhí)政文明要求黨轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式

所謂執(zhí)政文明，是指政黨以民主、和平的方式執(zhí)政，公正、依法地運用公共權(quán)力，科學(xué)、有效地推行公共政務(wù)。其內(nèi)涵主要包括：黨內(nèi)民主、依法執(zhí)政、權(quán)力監(jiān)督和間接執(zhí)政。

黨內(nèi)民主。黨內(nèi)民主是社會主義政治文明的先導(dǎo)。執(zhí)政文明首先體現(xiàn)在執(zhí)政黨的自身民主，即黨內(nèi)職務(wù)是由民主選舉產(chǎn)生的，黨的綱領(lǐng)、政策是經(jīng)民主討論、民主程序表決形成的；黨內(nèi)事務(wù)實行公開原則，黨內(nèi)成員平等，黨的各級干部無一例外受到監(jiān)督。

依法執(zhí)政。依法執(zhí)政強調(diào)黨在國家中的執(zhí)政地位來源于憲法和法律，黨在國家中的執(zhí)政方式必須符合憲法和法律，黨在國家中的各種活動必須在憲法和法律允許的范圍之內(nèi)，黨執(zhí)政必須得到法律認(rèn)可并推行法治。

權(quán)力監(jiān)督。執(zhí)政權(quán)力必須受到監(jiān)督與制約，否則必然滋生腐敗。以權(quán)力制約權(quán)力是監(jiān)督制約的核心。而以權(quán)力制約權(quán)力的必要條件是分權(quán)，權(quán)力被科學(xué)地分解，并進(jìn)行合理地配置，才能構(gòu)成相互之間的有效制衡。

間接執(zhí)政。從政黨的執(zhí)政方式來看，一般有兩種方式，一種是直接執(zhí)政方式，即執(zhí)政黨以黨組織的身份直接掌控國家權(quán)力，在國家各級政權(quán)組織中成立執(zhí)政黨的組織，把黨的意志直接變成國家政策；另一種是間接執(zhí)政，即選派黨內(nèi)的精英，以國家公職人員的身分擔(dān)任政府職務(wù)，遵循法定程序把黨的意志轉(zhuǎn)化為國家政策。直接執(zhí)政極易導(dǎo)致黨政不分、以黨代政的結(jié)果，間接執(zhí)政，黨政分開，能夠較好地處理黨與國家政權(quán)的關(guān)系。執(zhí)政文明要求我黨要從直接執(zhí)政方式向間接執(zhí)政方式轉(zhuǎn)變。

進(jìn)入新世紀(jì)以來，國際、國內(nèi)和黨內(nèi)的情況都發(fā)生了重大的變化，黨所處的歷史地位、執(zhí)政環(huán)境以及黨所肩負(fù)的歷史任務(wù)等都出現(xiàn)了許多新的情況。中國共產(chǎn)黨經(jīng)過不懈的努力，在黨內(nèi)民主、黨務(wù)公開、黨內(nèi)監(jiān)督和廢除領(lǐng)導(dǎo)干部終身制等方面取得了可喜的進(jìn)步；依法治國已成為我黨的治國方略；黨的十六大報告則把“加強對權(quán)力的制約和監(jiān)督”作為政治體制改革的重要部分，強調(diào)要制定黨內(nèi)監(jiān)督條例，建立“結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的運行機制，從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強對權(quán)力的監(jiān)督，保證把人民賦予的權(quán)力真正用來為人民謀利益”[1]。這些表明了我黨正在與時俱進(jìn)，向執(zhí)政文明大踏步地邁進(jìn)。

二、從直接到間接：黨的執(zhí)政方式的驚險一躍

(一)直接執(zhí)政方式是在特殊歷史條件下形成的

從我黨的執(zhí)政的歷史看，黨的直接執(zhí)政方式是在中國革命中自然形成和產(chǎn)生的。在奪取政權(quán)之前，黨、政、軍三位一體，合而為一。在白色恐怖的環(huán)境中，處在 “非法” 地位的中國共產(chǎn)黨，曾在局部地區(qū)建立過自己的政權(quán)。為了自身的生存，決策迅速、處事果斷，黨與政不僅不能分開決策，相反，合署決策倒是行之有效的。而且，在戰(zhàn)爭年代，由于黨、政的“非法”地位，黨與政還須與軍隊共同行動，受軍隊的保護，分開了就很可能被反動勢力剿殺，所以實際上軍政也不分，形成了黨、政、軍的“一元化”。在黨領(lǐng)導(dǎo)人民奪取政權(quán)之后，國民黨舊政府被推翻，新政府順理成章由共產(chǎn)黨決定、主導(dǎo)和組成。

新中國成立之初，社會各階級、階層、團體、黨派、政府組織環(huán)繞在黨的周圍，黨的威望使人民群眾對黨直接行使權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)方式習(xí)以為常。而靠犧牲無數(shù)先烈換來的國家政權(quán)對中國共產(chǎn)黨人而言，有著一種特殊情感，豈能輕言黨、政分開！因此，黨直接執(zhí)政是歷史發(fā)展的必然，是民心所向。人民群眾既然已經(jīng)認(rèn)可和接受以黨委為權(quán)力核心的政治運行方式，實際上就已具有政治學(xué)意義上的合法性了。此外，這種黨政不分、高度集權(quán)的直接執(zhí)政方式，還與我國當(dāng)時所實施的計劃經(jīng)濟體制十分吻合。面對國民黨舊政權(quán)留下的爛攤子和帝國主義的嚴(yán)密封鎖，在國內(nèi)各種資源極其匱乏的條件下，要獨立自主搞建設(shè)，就必須集中力量辦大事，而黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)是計劃體制得以有效運行的最好保證。

(二)直接執(zhí)政方式在新形勢下遇到挑戰(zhàn)

隨著社會主義公有制的基本形成和30多年的改革開放，黨所處的歷史方位已發(fā)生了極其深刻的變化，昔日的合法性不僅受到來自國際方面的挑戰(zhàn)，而且在黨的長期執(zhí)政實踐中也暴露了諸多弊端。

從國際上看，當(dāng)代世界的執(zhí)政黨在處理黨與政府的關(guān)系上，絕大多數(shù)都采用了間接執(zhí)政方式。即執(zhí)政黨不因為在大選中勝出而使政黨也權(quán)力化，而是獲勝的政黨在憲法與法律上仍然與其他政黨平等，不能對政府機關(guān)發(fā)號施令或進(jìn)行干涉。其對政府的控制主要從3個方面入手：一是以政府首相(總理)或總統(tǒng)的身份出面掌權(quán)，而不是以執(zhí)政黨組織的名義直接掌握政府權(quán)力。執(zhí)政后，其政黨角色在削弱和淡化，黨往往隱于政后，不在前臺出現(xiàn)。二是由進(jìn)入政府的黨員個人來體現(xiàn)執(zhí)政黨對政府的控制。執(zhí)政黨的成員進(jìn)入政府后，利用執(zhí)政地位，把黨的主張依法轉(zhuǎn)變成國家的政策和措施。三是執(zhí)政黨對進(jìn)入政府的黨員給予較大的行動自由。執(zhí)政黨通常只制定基本的政策主張，對于政府里黨員的具體行為，給予相當(dāng)?shù)淖灾鳈?quán)，避免出現(xiàn)黨員既要完成本黨對政府的控制又要以政府官員的身份活動所產(chǎn)生的矛盾。西方政黨的間接執(zhí)政方式可以較好地解決“以黨代政，黨政不分”的問題。

從我黨的自身發(fā)展來看，特別是從建國后60多年的執(zhí)政實踐來看，直接執(zhí)政模式暴露出來的問題越來越不容忽視。首先，不利于國家機關(guān)職能發(fā)揮。黨只能是政治組織，國家機關(guān)的職能不能被取代。黨直接執(zhí)政導(dǎo)致我國的政治體系中存在兩個權(quán)力主體，黨組織事必躬親，往往成為社會矛盾的焦點和發(fā)泄口，使黨在社會動蕩和政局不穩(wěn)定時容易處于被動地位，而化解國家政權(quán)矛盾、協(xié)調(diào)收入分配和利益表達(dá)的功能則被取代；黨直接插手經(jīng)濟和社會事務(wù)，政治和文化事業(yè)，使得國家機關(guān)的功能處于委縮的狀態(tài)，導(dǎo)致黨組織日益權(quán)力化，黨的功能日益國家化。其次，有悖于民主政治的發(fā)展。直接執(zhí)政，只強調(diào)集中領(lǐng)導(dǎo)和一元化領(lǐng)導(dǎo)，其結(jié)果是黨的集權(quán)無限化，“執(zhí)政黨與公共權(quán)力的關(guān)系越密切，公共權(quán)力受政黨的控制就越強，體現(xiàn)政黨意志就越是明顯。但與此同時，政黨與民眾的距離也可能越擴大，政黨作為民眾工具的功能就容易減弱”[2]，久而久之，黨對民智、民意的感知會麻木與鈍化，導(dǎo)致執(zhí)政的合法性逐漸喪失。而且，在黨內(nèi)個人集權(quán)和人治現(xiàn)象還普遍存在的現(xiàn)實下，人大的監(jiān)督與多黨合作會流于形式，而不受節(jié)制的權(quán)力就有腐化變質(zhì)的危險。

(三)執(zhí)政方式選擇的兩難境地

在討論黨如何由直接執(zhí)政向間接轉(zhuǎn)變時，一些學(xué)者認(rèn)為，黨組織全面介入人大是現(xiàn)行政治體制下的最佳選擇。主張：由黨委書記兼任人大主任，“實現(xiàn)‘黨走進(jìn)人大’的愿望”；運用黨在各級人大及其常委會中的優(yōu)勢，占據(jù)人大各委員會的多數(shù)及其主要領(lǐng)導(dǎo)人職位；發(fā)揮人大黨組的作用，協(xié)調(diào)黨員代表及常委的行動；黨依法直接介入人大及其常委會的立法過程。……“這樣，可以使黨的方針政策與人大的立法工作、黨管干部與人大的人事任免、黨委決策與人大的重大事項決定，黨紀(jì)監(jiān)督與人大的法律監(jiān)督緊密結(jié)合起來?！盵3]然而，黨的領(lǐng)導(dǎo)干部無論是兼任人大主任還是占據(jù)人大各委員會的多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)職位，如果不是由全體人大代表在差額選舉中產(chǎn)生，那就有替人民當(dāng)家作主之嫌，這與我黨提出的支持人民當(dāng)家作主的執(zhí)政目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)。而各級人大主任和各委員會負(fù)責(zé)人若由地方人大代表選舉產(chǎn)生的話，那么中央的集中統(tǒng)一的權(quán)威就會被弱化。道理是不言而喻的。從權(quán)力來源來看，既然人大主任的職務(wù)是由地方人大代表選舉授予的，那么一旦中央與地方利益出現(xiàn)利益摩擦后，作為由地方人大代表選舉決定的人大主任和人大各委員會的負(fù)責(zé)人，就必然要代表地方利益與中央討價還價。而地方政府的各廳、局的主要負(fù)責(zé)人，因黨組撤銷而不再由黨委組織部門任命，改由同級人大任免，這時地方政府就要完全聽從于地方人大。果若如此，中央的統(tǒng)一政令、全國一盤棋的格局就將被改變。這對于社會經(jīng)濟發(fā)展極不平衡、諸多資源非常有限、人口已達(dá)國土面積承載極限的中國而言，是不可想象的！因為集中力量辦大事是我們實現(xiàn)現(xiàn)代化的最有效的途徑，所以需要國內(nèi)有一個堅強有力的領(lǐng)導(dǎo)核心，而黨的領(lǐng)導(dǎo)則是核心所在。當(dāng)然我們也可以說，執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治領(lǐng)導(dǎo)，但是離開了黨的組織保證，政治領(lǐng)導(dǎo)又何以發(fā)揮作用呢？因此，黨的領(lǐng)導(dǎo)具有權(quán)力因素，黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)形式上不是國家機關(guān)卻包含國家機關(guān)的性質(zhì)，黨委同政府之間的關(guān)系的實質(zhì)是權(quán)力關(guān)系。于是我們就陷入了一個十分尷尬的境地：直接執(zhí)政弊端明顯，間接執(zhí)政難合國情。

三、劃分黨、政決策權(quán)，從實踐層面探索間接執(zhí)政

作為執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨，如何在新的歷史方位面前完成由直接執(zhí)政向間接執(zhí)政這一驚險的一躍呢？筆者以為，在當(dāng)前黨的組織還未能從國家政權(quán)組織中剝離出來的狀況下，對黨委與政府的行政決策權(quán)重新進(jìn)行科學(xué)劃分與配置，并以立法的形式加以約束，這是有效地化解權(quán)力過分集中在黨委，特別是黨委第一書記手中的有效辦法，同時它也為我黨在決策層向間接執(zhí)政轉(zhuǎn)變提供了有益的探索。

(一)“黨政分開”的著眼點是行政決策權(quán)

行政權(quán)力是國家政權(quán)的轉(zhuǎn)化形式，是行政主體實施行政管理活動的資格及權(quán)能。國家的行政權(quán)主要包括：行政決策權(quán)，即國家行政機關(guān)為履行政府職能，對所要解決的問題，依法擬定并選擇方案的權(quán)力；行政立法權(quán)，即依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序制定行政法規(guī)、行政規(guī)章的權(quán)力；行政執(zhí)法權(quán)，主要包括行政征收、行政許可、行政確認(rèn)、行政監(jiān)督檢查、行政處罰、行政強制、行政付給、行政獎勵等權(quán)力；行政司法權(quán)，即行政機關(guān)充當(dāng)爭議裁決人，依法對行政爭議和其他爭議進(jìn)行調(diào)解、仲裁和復(fù)議的權(quán)力。

行政決策權(quán)和行政立法是抽象行政行為，而行政執(zhí)法權(quán)和行政司法權(quán)則是具體行政行為。公民能對具體行政行為提起行政訴訟，而不能對抽象行政行為提起訴訟。如果黨的組織擁有了行政執(zhí)法權(quán)和行政司法權(quán)，那么一旦出現(xiàn)“行政”糾紛，“行政”相對方的公民將會把黨組織告上法庭，而按照行政訴訟法的規(guī)定，法庭無權(quán)受理對黨組織的裁決。最終的結(jié)果只能是雙輸局面：老百姓的利益受損卻投訴無門，同時也有損黨的形象。所以，黨委介入行政工作應(yīng)嚴(yán)格地限制在抽象行政范圍之內(nèi)，即行政決策領(lǐng)域。而在行政執(zhí)法和行政司法方面，黨的作用在于發(fā)揮監(jiān)督。即使在行政決策上也不能包辦代替，而應(yīng)該把主要精力和決策權(quán)限放在決策議題的確定上。

(二)科學(xué)配置黨、政的行政決策權(quán)

在決策科學(xué)化與民主化的趨勢下，行政決策權(quán)被分解為決策議題的確定、決策方案的制定、決策方案的聽證和決策方案的不可性研究4個既相互聯(lián)系，又相對獨立的4個環(huán)節(jié)。確定決策議題是政府決策過程的開端，它制約和限定著整個決策活動，對決策起著重要的指導(dǎo)作用。在這個環(huán)節(jié)上，各級黨委應(yīng)該發(fā)揮核心和主導(dǎo)作用，履行執(zhí)政黨的基本功能。

政黨是為表達(dá)利益而成立、為利益而生存和奮斗的，中國共產(chǎn)黨是廣大人民群眾根本利益的表達(dá)者和維護者。各級黨委都應(yīng)根據(jù)本地區(qū)實際，匯集和表達(dá)本地區(qū)人民群眾利益訴求，向同級政府輸入決策議題，而不是代替政府去制定決策方案。這樣，我們就在操作層面劃清了黨委與政府的決策分工，黨委抓住了決策議題的確立，就抓住了決策的核心與要害，而政府則根據(jù)決策議題，按照法定程序獨立地去制定決策方案。黨委或黨委書記都不允許去干涉和插手政府制定決策的具體工作，其中涉及到諸如項目上馬與否、經(jīng)費劃撥多少、人員如何調(diào)度等具體安排，都應(yīng)由政府相關(guān)機構(gòu)依實際情況自行定奪。對于決策方案制定的評價，應(yīng)交后兩個環(huán)節(jié)即人大組織的決策聽證和政協(xié)組織的可行性研究去完成。而黨對政府的決策監(jiān)督，主要體現(xiàn)在人大組織的決策聽證中。這樣黨委對政府決策的直接包辦、替代、干預(yù)，就轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接的決策議題的引導(dǎo)和對方案聽證的監(jiān)督上。于是，我們在黨政權(quán)力行使的操作層面找到化解黨政不分的切入點，并對此進(jìn)行決策立法，以法制的剛性約束力來限制決策權(quán)的越軌行為。

(三)以立法的方式規(guī)范黨、政的行政決策權(quán)

黨在十六大報告中提出:“進(jìn)一步改革和完善黨的工作機構(gòu)和工作機制。按照黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，規(guī)范黨委與人大、政府、政協(xié)以及人民團體的關(guān)系，支持人大依法履行國家權(quán)力機關(guān)的職能，經(jīng)過法定程序，使黨的主張成為國家意志，使黨組織推薦的人選成為國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，并對他們進(jìn)行監(jiān)督；支持政府履行法定職能，依法行政；支持政協(xié)圍繞團結(jié)和民主兩大主題履行職能。”黨的各級組織必須根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，依照法定程序與國家機關(guān)發(fā)生關(guān)系，在此基礎(chǔ)上形成制度化的法律關(guān)系，依法對國家實施領(lǐng)導(dǎo)。從這個意義上講，通過行政決策立法來規(guī)范黨委與政府在決策權(quán)限上的分工，是我們深化黨的執(zhí)政規(guī)律必然結(jié)果。依法執(zhí)政是依法治國的必然要求，而依法執(zhí)政不僅強調(diào)執(zhí)政黨的守法問題，而且特別包含著黨政關(guān)系制度化、規(guī)范化和程序化的內(nèi)涵和發(fā)展方向。所謂“執(zhí)政”，包含的基本關(guān)系之一就是政黨與政府的關(guān)系，執(zhí)政的前提是黨政結(jié)構(gòu)和功能的分化，正因為存在著這種分化，才存在黨政之間的關(guān)系問題和執(zhí)政方式問題。而所謂執(zhí)政中的“依法”，其最重要方面乃是以黨政結(jié)構(gòu)和功能分化為基礎(chǔ)，使黨政關(guān)系表現(xiàn)出制度化、規(guī)范化和程序化的狀態(tài)。落實依法執(zhí)政的政治原則，不僅應(yīng)從權(quán)力構(gòu)成上重視強化執(zhí)政黨通過人大執(zhí)掌政權(quán)的能力，而且要從權(quán)力行使上處理好各級黨委與政府在行政決策權(quán)上的分工，并形成制度化的法律關(guān)系，以解決在具體的工作中黨政難分的局面。

參考文獻(xiàn)：

[1]十六大以來重要文獻(xiàn)選編(上)[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2005:28.

[2]王長江.現(xiàn)代政黨執(zhí)政規(guī)律研究[M].上海：上海人民出版，2002:383.

[3]郭亞丁.政黨差異性研究——中國共產(chǎn)黨與西方政黨的比較[M].北京：中國經(jīng)濟出版社，2005:201-202.

(責(zé)任編輯張佑法)

作者簡介：全柱(1973—)，男，講師，研究方向：思想政治教育；崔裕蒙，政治學(xué)教授。

doi：【政治與法律】10.13769/j.cnki.cn50-1011/d.2016.04.006

中圖分類號：D621

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1007-7111(2016)04-0040-05

Standardize the Administrative Decision-Making Power of the Party Committee and Government

QUAN Zhu,CUI Yu-meng

(School of Law and Politics,Lingnan Normal University,Zhanjiang 524048,China)

Abstract:With the modernization process,the direct ruling of the Communist Party of China formed by its authority in history must go onto the track of indirect ruling dominated by law regulations.At the operational level,we should carry out scientific analysis and distribution of its configuration to the Party committee,government,the NPC and the CPPCC,and establish the local Party committees’ decision-making power through legislation.This will eventually set a good example for the CPC for its running of the country according to Law,because it not only conforms to the trend of the development of Party Politics in the world today,but also takes China’s specific conditions into consideration.

Key words:law-based exercise of state power; ruling civilization; indirect ruling; administrative decision-making power; relationship between the Party and government