蘇州市實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃管理改革問題研究

郭璐佳

蘇州市實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃管理改革問題研究

郭璐佳

內(nèi)容提要：中期財(cái)政規(guī)劃使政府財(cái)政支出更注重前瞻性和可持續(xù)性，近20年間全球已有超過100個(gè)國(guó)家實(shí)施了中期財(cái)政規(guī)劃。中期財(cái)政規(guī)劃在我國(guó)各級(jí)財(cái)政尚處于起步階段，亟待從制度建設(shè)和工作實(shí)踐兩方面加以完善推進(jìn)。本文試從中期財(cái)政規(guī)劃的概念框架出發(fā)，基于蘇州試點(diǎn)中期財(cái)政規(guī)劃編制與管理的推進(jìn)情況，分析改革遇到的難點(diǎn)問題，并提出進(jìn)一步完善中期財(cái)政規(guī)劃管理改革的對(duì)策建議。

中期財(cái)政規(guī)劃預(yù)算改革政策建議蘇州

一、中期財(cái)政規(guī)劃的實(shí)施背景與涵義內(nèi)容

（一）中期財(cái)政規(guī)劃的實(shí)施背景

近年來，國(guó)際金融經(jīng)濟(jì)形勢(shì)錯(cuò)綜復(fù)雜，新興經(jīng)濟(jì)體增速明顯減緩，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體復(fù)蘇進(jìn)程阻力重重，我國(guó)的宏觀經(jīng)濟(jì)也進(jìn)入了中低速增長(zhǎng)的新常態(tài)。在各地公共財(cái)政收入增幅波動(dòng)加劇，公共財(cái)政剛性支出持續(xù)增長(zhǎng)，財(cái)政收支缺口不斷擴(kuò)大的背景下，現(xiàn)行傳統(tǒng)年度預(yù)算制度越來越顯現(xiàn)出對(duì)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)運(yùn)行與財(cái)政管理制度適應(yīng)性的不足。首先，年度預(yù)算在編制執(zhí)行過程中有導(dǎo)致決策行為短期化和缺乏前瞻性的傾向；其次，只反映當(dāng)年收支安排的年度預(yù)算不利于跨年度項(xiàng)目預(yù)算安排與撥付的連續(xù)性；再次，年度預(yù)算與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃期限不匹配，年度預(yù)算只規(guī)劃當(dāng)年收支，而我國(guó)從中央到地方所制定的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃都是以五年為期的，從而導(dǎo)致預(yù)算與規(guī)劃執(zhí)行過程相互脫節(jié)現(xiàn)象；最后，年度預(yù)算往往不考慮政策與項(xiàng)目未來的成本支出，容易忽略潛在的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)隱患。

為應(yīng)對(duì)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展所面臨的挑戰(zhàn)，彌補(bǔ)年度預(yù)算制度的缺陷，建立完善現(xiàn)代財(cái)政制度，國(guó)家決定啟動(dòng)中期財(cái)政規(guī)劃管理改革并陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)實(shí)施政策。國(guó)務(wù)院在2014年9月頒布的《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國(guó)發(fā)〔2014〕45號(hào)）中已經(jīng)提出了“實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理，推進(jìn)部門編制三年滾動(dòng)規(guī)劃”的要求。2015年1月國(guó)務(wù)院正式出臺(tái)《關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見》（國(guó)發(fā)〔2015〕3號(hào)），決定推行中期財(cái)政規(guī)劃管理改革，對(duì)中期財(cái)政規(guī)劃的編制主體、程序、范圍、組織等作出了明確規(guī)定，并決定由財(cái)政部門會(huì)同各部門研究編制三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃。中共十八屆五中全會(huì)也將“實(shí)施跨年度預(yù)算平衡機(jī)制和中期財(cái)政規(guī)劃管理”正式寫入“十三五規(guī)劃建議”，將中期財(cái)政規(guī)劃管理改革作為十三五期間增強(qiáng)預(yù)算前瞻性、政策性和有效性的制度安排。

（二）中期財(cái)政規(guī)劃的涵義與內(nèi)容

1.中期財(cái)政規(guī)劃的涵義

中期財(cái)政規(guī)劃在國(guó)內(nèi)外不同組織和文獻(xiàn)中有不同的表述，國(guó)際貨幣基金組織（IMF）用“中期預(yù)算框架”（MTBF），世界銀行（World Bank）用“中期支出框架”（MTEF），國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)也有用“滾動(dòng)預(yù)算”，我國(guó)財(cái)政部正式文件中采用“中期財(cái)政規(guī)劃”的表述。這些表述所代表的概念內(nèi)涵基本一致，都是指為實(shí)現(xiàn)跨年度預(yù)算平衡，根據(jù)中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃和宏觀調(diào)控的需要，在確定中期財(cái)政政策基礎(chǔ)上編制的多年度財(cái)政收支方案。中期財(cái)政規(guī)劃的編制從制定宏觀經(jīng)濟(jì)與財(cái)政中期目標(biāo)起步，在預(yù)測(cè)中期財(cái)政收支基礎(chǔ)上，結(jié)合部門發(fā)展戰(zhàn)略，通過一定的決策機(jī)制設(shè)定中期支出限額，并且按照政策重要程度決定財(cái)政資源配置次序。所以，中期財(cái)政規(guī)劃實(shí)質(zhì)上是一份以國(guó)民經(jīng)濟(jì)中長(zhǎng)期規(guī)劃為依據(jù)的財(cái)政政策重點(diǎn)方向量化說明。

2.中期財(cái)政規(guī)劃的內(nèi)容與范圍

按照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，一份完善的中期財(cái)政規(guī)劃應(yīng)包括以下內(nèi)容。一是影響預(yù)算的宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的預(yù)測(cè)與分析；二是政府中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃說明；三是綜合考慮宏觀經(jīng)濟(jì)、發(fā)展規(guī)劃與財(cái)政目標(biāo)的中期財(cái)政收支情況預(yù)測(cè)與安排；四是在中期財(cái)政規(guī)劃框架下的部門滾動(dòng)預(yù)算計(jì)劃。完整的中期規(guī)劃編制范圍應(yīng)該實(shí)現(xiàn)縱向、橫向全覆蓋。橫向范圍包括全口徑“四本預(yù)算”，即一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社保基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算；縱向范圍包括政府中期財(cái)政規(guī)劃和部門中期財(cái)政規(guī)劃。

二、蘇州試行中期財(cái)政規(guī)劃管理改革的實(shí)踐情況

近年來，隨著地方財(cái)政收入增速進(jìn)入下行通道，地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)尚未緩解，蘇州開展了中期財(cái)政規(guī)劃管理體制改革探索，希望通過財(cái)政中長(zhǎng)期制度安排，優(yōu)化財(cái)政資源在各部門之間的配置；通過科學(xué)預(yù)測(cè)收支缺口，合理安排政府融資計(jì)劃，以防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。2015年蘇州率先在全省啟動(dòng)了市級(jí)中期財(cái)政規(guī)劃的編制試點(diǎn)，按照《蘇州市級(jí)中期財(cái)政規(guī)劃方案》要求和規(guī)定程序，首次試編了《2016～2018年蘇州市級(jí)中期財(cái)政規(guī)劃》（草案）。同時(shí)，還進(jìn)行了三家試點(diǎn)單位的中期預(yù)算編制試點(diǎn)工作。

（一）編制原則

1.滾動(dòng)編制動(dòng)態(tài)調(diào)整。按照財(cái)政部要求，中期財(cái)政規(guī)劃按照三年滾動(dòng)方式編制，第一年規(guī)劃約束對(duì)應(yīng)本年的年度預(yù)算，后兩年規(guī)劃指引對(duì)以后年度預(yù)算具有約束指導(dǎo)作用。本年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)情況和重大政策變化，對(duì)后兩年規(guī)劃進(jìn)行滾動(dòng)調(diào)整，再添加一個(gè)年度規(guī)劃，形成新一輪中期財(cái)政規(guī)劃。

2.優(yōu)化財(cái)政資源分配。中期財(cái)政規(guī)劃的目的之一是從中長(zhǎng)期和全局視角優(yōu)化財(cái)政資源配置，因而編制時(shí)要在科學(xué)預(yù)測(cè)總體財(cái)政收支情況基礎(chǔ)上，按照戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)估測(cè)部門資金需求和項(xiàng)目成本，確定列入中期規(guī)劃的具體項(xiàng)目、項(xiàng)目?jī)?yōu)先次序和支出需求，根據(jù)資金總量對(duì)規(guī)劃期內(nèi)重點(diǎn)領(lǐng)域政策及所需財(cái)力統(tǒng)籌安排，確定資金在各支出部門之間的配置。

3.預(yù)算與發(fā)展規(guī)劃相銜接。中期財(cái)政規(guī)劃編制時(shí)要與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、重大項(xiàng)目規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃相銜接，確保財(cái)政政策制定與發(fā)展規(guī)劃方向一致。而部門在制定涉及財(cái)政政策和資金支持的政策規(guī)劃時(shí)要考慮與中期財(cái)政規(guī)劃相銜接。

（二）試點(diǎn)工作

1.深入預(yù)算單位摸底調(diào)研，收集基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。了解梳理各部門在規(guī)劃期內(nèi)重大政策、重點(diǎn)項(xiàng)目支出變動(dòng)情況，并進(jìn)行資料與數(shù)據(jù)的匯總、梳理與分類，作為確定中期財(cái)政規(guī)劃支出編制重點(diǎn)的依據(jù)。

2.科學(xué)測(cè)算中期財(cái)政收支，實(shí)現(xiàn)總量平衡。根據(jù)“十二五”期間市級(jí)財(cái)政收支情況，分析未來三年宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，結(jié)合預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金變動(dòng)情況、地方政府債務(wù)變動(dòng)情況和財(cái)政存量資金盤活情況，合理測(cè)算未來三年（規(guī)劃期）的財(cái)力平衡情況。測(cè)定規(guī)劃期內(nèi)的財(cái)政收支規(guī)模是關(guān)鍵環(huán)節(jié)：收入預(yù)測(cè)是以當(dāng)前年度的財(cái)政收支、物價(jià)水平、經(jīng)濟(jì)政策等為基礎(chǔ)，考慮今后2-3年經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)、重大財(cái)稅政策等因素測(cè)算規(guī)劃期內(nèi)財(cái)政收入，包括稅收收入、非稅收入、債務(wù)性收入、上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付等項(xiàng)目；支出預(yù)測(cè)主要包括主要支出項(xiàng)目的成本核算、績(jī)效目標(biāo)及政策優(yōu)先程度排序。

3.啟動(dòng)部門滾動(dòng)預(yù)算試點(diǎn)，下達(dá)績(jī)效目標(biāo)。根據(jù)《關(guān)于開展蘇州市級(jí)中期預(yù)算試點(diǎn)工作的通知》，蘇州于2014年10月啟動(dòng)了市教師發(fā)展中心、種子管理站、環(huán)境監(jiān)測(cè)中心三家單位編制2015-2017年度部門滾動(dòng)預(yù)算的試點(diǎn)工作，涉及財(cái)政資金2.4億元，編制內(nèi)容包括部門中期預(yù)算方案和中期預(yù)算綜合表、三年滾動(dòng)預(yù)算建議計(jì)劃及草案、建立發(fā)展性支出三年滾動(dòng)項(xiàng)目庫(kù)等。2015年3月，市財(cái)政組織專家對(duì)3家單位中期預(yù)算方案進(jìn)行了評(píng)審，論證了績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)，并于同年6月下達(dá)了三家預(yù)算單位中期預(yù)算發(fā)展規(guī)劃（2015-2017年）和項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)，作為中期預(yù)算安排執(zhí)行以及績(jī)效跟蹤評(píng)價(jià)的依據(jù)。

4.編制中期財(cái)政規(guī)劃，銜接部門預(yù)算。試點(diǎn)編報(bào)當(dāng)年部門預(yù)算時(shí)，同步進(jìn)行部門三年滾動(dòng)規(guī)劃編制，將部門規(guī)劃期內(nèi)政策和項(xiàng)目變動(dòng)提前梳理、分析與匯總，統(tǒng)籌規(guī)劃三年內(nèi)基本支出及項(xiàng)目支出資金安排，將年度預(yù)算編制約束在中期財(cái)政規(guī)劃框架下，實(shí)現(xiàn)中期規(guī)劃與部門預(yù)算編制的有機(jī)銜接，切實(shí)提高財(cái)政資金分配的可持續(xù)性和整體配置效益。

（三）配套推進(jìn)措施

1.出臺(tái)指導(dǎo)文件，規(guī)范編制方案和實(shí)施程序

為在全市范圍推進(jìn)中期財(cái)政規(guī)劃管理改革，蘇州市財(cái)政局先后印發(fā)了《關(guān)于開展蘇州市級(jí)中期預(yù)算試點(diǎn)工作的通知》和《關(guān)于下達(dá)蘇州市教師發(fā)展中心等三家單位中期預(yù)算發(fā)展規(guī)劃的通知》等指導(dǎo)性文件，明確了編制方案、組織程序、工作機(jī)制等具體內(nèi)容，對(duì)財(cái)政部門和預(yù)算單位推進(jìn)中期財(cái)政規(guī)劃改革起到重要的指導(dǎo)作用，確保在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成中期財(cái)政規(guī)劃編制任務(wù)。

2.創(chuàng)新工作機(jī)制，深化中期績(jī)效預(yù)算實(shí)施目標(biāo)

蘇州市在試點(diǎn)中將績(jī)效管理嵌入中期財(cái)政規(guī)劃編制過程，形成以績(jī)效目標(biāo)與結(jié)果為導(dǎo)向的中期規(guī)劃管理機(jī)制。一是發(fā)文要求部門在編報(bào)發(fā)展規(guī)劃時(shí)同時(shí)編報(bào)績(jī)效目標(biāo)。預(yù)算單位要結(jié)合今后三年工作和資金使用計(jì)劃，形成三年中期預(yù)算發(fā)展規(guī)劃和項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)，并于當(dāng)年12月底前報(bào)送市財(cái)政。二是滾動(dòng)編制的部門預(yù)算發(fā)展規(guī)劃和績(jī)效目標(biāo)，經(jīng)審核下達(dá)后作為單位預(yù)算編制執(zhí)行與項(xiàng)目資金安排的重要依據(jù)。三是對(duì)項(xiàng)目完成和部門整體資金運(yùn)行情況實(shí)施階段性績(jī)效跟蹤和評(píng)價(jià)。文件要求預(yù)算單位在年末依據(jù)批復(fù)的績(jī)效目標(biāo)，對(duì)當(dāng)年度的項(xiàng)目完成、基本支出和項(xiàng)目支出資金使用情況實(shí)施績(jī)效自評(píng)價(jià)，并于次年3月底前將自評(píng)價(jià)報(bào)告報(bào)送市財(cái)政局。四是市財(cái)政局在委托第三方機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)復(fù)核的基礎(chǔ)上，實(shí)施績(jī)效再評(píng)價(jià)，并及時(shí)將評(píng)價(jià)結(jié)果反饋預(yù)算單位，評(píng)價(jià)結(jié)果將作為編制下一輪中期規(guī)劃和單位滾動(dòng)預(yù)算的重要依據(jù)。

3.規(guī)范操作程序，明確時(shí)間節(jié)點(diǎn)和執(zhí)行要求

規(guī)范中期財(cái)政規(guī)劃編制程序，嚴(yán)格按照“編制三年中期預(yù)算發(fā)展規(guī)劃和績(jī)效目標(biāo)、階段性績(jī)效跟蹤和評(píng)價(jià)、細(xì)化并調(diào)整中期預(yù)算發(fā)展規(guī)劃和績(jī)效目標(biāo)、滾動(dòng)編制新三年中期預(yù)算發(fā)展規(guī)劃”的工作程序?qū)嵤鞔_各階段的實(shí)施內(nèi)容與時(shí)間節(jié)點(diǎn)。市級(jí)財(cái)政明確規(guī)定，經(jīng)批復(fù)的中期預(yù)算發(fā)展規(guī)劃和項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)原則上不允許調(diào)整，如因客觀原因確實(shí)需要調(diào)整的，預(yù)算單位要按照規(guī)定程序和要求辦理中期預(yù)算發(fā)展規(guī)劃和預(yù)算調(diào)整手續(xù)，并相應(yīng)調(diào)整項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)。

4.合理安排流程，提高中期規(guī)劃和年度預(yù)算的匹配度

中期財(cái)政規(guī)劃編制流程可分為前期準(zhǔn)備、部門方案、規(guī)劃初審、部門修改、財(cái)政審批、績(jī)效評(píng)價(jià)反饋六個(gè)階段。通過合理安排編制流程實(shí)現(xiàn)與年度部門預(yù)算編制工作的有機(jī)銜接，部門依據(jù)發(fā)展規(guī)劃和年度工作任務(wù)編制中期規(guī)劃，逐步提高中期財(cái)政規(guī)劃和年度預(yù)算的匹配度，并通過一年的預(yù)算執(zhí)行，總結(jié)分析差異情況，進(jìn)一步調(diào)整并滾動(dòng)編制中期財(cái)政規(guī)劃。

三、蘇州開展中期財(cái)政規(guī)劃試點(diǎn)中面臨的困難與問題

從蘇州試點(diǎn)中期財(cái)政規(guī)劃的工作看，推進(jìn)這一改革并非易事，中期預(yù)算管理改革對(duì)政府各項(xiàng)執(zhí)政能力提出了更高要求。

（一）中期財(cái)政規(guī)劃與部門發(fā)展規(guī)劃之間銜接尚需磨合

從編制情況看，中期財(cái)政規(guī)劃與部門行業(yè)發(fā)展規(guī)劃的銜接并不順暢。發(fā)展規(guī)劃是中期財(cái)政規(guī)劃編制的基礎(chǔ)，目前部門發(fā)展規(guī)劃的科學(xué)性和可操作性不足。一是細(xì)化程度不夠。部門在編制發(fā)展規(guī)劃時(shí)，一般僅提出階段性任務(wù)與計(jì)劃，而缺少資金來源與需求預(yù)測(cè)說明，更缺乏詳細(xì)的資金使用計(jì)劃，導(dǎo)致中期財(cái)政規(guī)劃的資金預(yù)測(cè)無從下手。二是規(guī)劃目標(biāo)模糊。部分部門中期預(yù)算項(xiàng)目的未來年度目標(biāo)不夠具體量化，年度之間的支出安排也缺乏銜接。三是規(guī)劃缺乏剛性。某些部門規(guī)劃缺乏剛性，調(diào)整過于頻繁，而要求中期財(cái)政規(guī)劃的預(yù)算安排頻頻調(diào)整不太現(xiàn)實(shí)。

（二）中期財(cái)政規(guī)劃管理制度和規(guī)范有待建立完善

實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理，是預(yù)算管理制度的一次創(chuàng)新。編制方法、編制內(nèi)容、編制技術(shù)、職責(zé)分工等方面都要做創(chuàng)新改革。包括蘇州在內(nèi)的各級(jí)政府中期預(yù)算改革目前都處于初步試點(diǎn)階段，缺少明確的管理制度與操作規(guī)范，不少預(yù)算部門對(duì)這項(xiàng)改革認(rèn)知度不高，相關(guān)人員知識(shí)儲(chǔ)備也不足，存在被動(dòng)應(yīng)付現(xiàn)象。中期預(yù)算項(xiàng)目安排、支出預(yù)算計(jì)劃編制、分年度滾動(dòng)實(shí)施計(jì)劃和分解目標(biāo)落實(shí)方案等具體規(guī)劃的編制規(guī)范尚在摸索完善中。

（三）中期財(cái)政規(guī)劃改革需要具備綜合能力的預(yù)算編制人才

編制中期財(cái)政規(guī)劃，對(duì)預(yù)算編制人員提出更高要求，不僅增加了編制工作量，更要求預(yù)算編制人員具有對(duì)中長(zhǎng)期政策、宏觀經(jīng)濟(jì)趨勢(shì)、財(cái)政收支總量等指標(biāo)的預(yù)測(cè)分析能力。同時(shí)，滾動(dòng)預(yù)算編制也對(duì)預(yù)算單位財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)能力提出了新要求。以往預(yù)算單位的財(cái)務(wù)部門更多作為與財(cái)政部門溝通支出需求的中介，一般對(duì)本部門業(yè)務(wù)領(lǐng)域介入不深，而現(xiàn)在部門中期支出需求預(yù)測(cè)需要他們具備對(duì)本部門發(fā)展規(guī)劃和重點(diǎn)政策的理解與把握能力。

（四）財(cái)政中期規(guī)劃的執(zhí)行力和約束力有待驗(yàn)證

目前情況下，中期財(cái)政規(guī)劃對(duì)部門預(yù)算的約束力較低，執(zhí)行力不足，未能達(dá)到平衡控制支出、優(yōu)化資金分配的目標(biāo)，其原因有以下幾點(diǎn)。一是“收入驅(qū)動(dòng)式”預(yù)算行為的慣性影響導(dǎo)致某些預(yù)算部門根據(jù)籌措到的資金量設(shè)立項(xiàng)目和政策，而不是根據(jù)該政策是否契合政府規(guī)劃重點(diǎn)來安排支出或建設(shè)項(xiàng)目。二是部門發(fā)展目標(biāo)調(diào)整變動(dòng)與中期財(cái)政規(guī)劃產(chǎn)生矛盾，影響了中期財(cái)政規(guī)劃的執(zhí)行。三是部門從主觀上不傾向于預(yù)測(cè)年度的財(cái)政支出總額減少，為爭(zhēng)取資金分配的主動(dòng)權(quán)有可能多預(yù)測(cè)支出，導(dǎo)致項(xiàng)目申報(bào)過多，預(yù)算額度增長(zhǎng)，與中期財(cái)政規(guī)劃科學(xué)控制支出的目標(biāo)背道而馳。

（五）中期財(cái)政規(guī)劃推進(jìn)層次不高，財(cái)政部門單兵推動(dòng)有所局限

中期財(cái)政規(guī)劃雖然由財(cái)政部門負(fù)責(zé)匯總編制，但其中有兩個(gè)環(huán)節(jié)需要政府與其他部門通力合作才能完成。一是對(duì)中期預(yù)算支出總量的預(yù)測(cè)需要建立在各預(yù)算部門中期政策目標(biāo)和支出需求測(cè)算準(zhǔn)確性的基礎(chǔ)上。二是按照發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)籌財(cái)政資金的過程中，必然涉及各部門項(xiàng)目的取舍和資金分配的優(yōu)先次序。從蘇州的實(shí)踐看，僅僅依靠財(cái)政部門發(fā)文，不足以引起各預(yù)算部門對(duì)中期財(cái)政規(guī)劃改革的重視，直接影響中期規(guī)劃編制的精確性、科學(xué)性和改革推進(jìn)效果。

四、進(jìn)一步推進(jìn)蘇州中期財(cái)政規(guī)劃管理改革的政策建議

（一）擴(kuò)大中期財(cái)政規(guī)劃覆蓋范圍

要發(fā)揮中期規(guī)劃對(duì)財(cái)政資金的統(tǒng)籌安排和資源配置優(yōu)勢(shì)，廣泛的覆蓋范圍是最行之有效的。目前，蘇州市級(jí)中期財(cái)政規(guī)劃僅包括一般公共預(yù)算一本預(yù)算，國(guó)內(nèi)一些省市在規(guī)劃覆蓋范圍方面有所擴(kuò)展。上海市長(zhǎng)寧區(qū)編制的“2016-2018年度中期財(cái)政規(guī)劃”范圍已經(jīng)覆蓋全口徑“三本預(yù)算”（一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算）和絕大部分預(yù)算單位。廣東省出臺(tái)的《關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的實(shí)施意見》（粵府〔2015〕58號(hào)）中明確規(guī)定：“中期財(cái)政規(guī)劃是中期預(yù)算的過渡形態(tài)，涵蓋一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算”。中期規(guī)劃涵蓋財(cái)政收支的范圍越全面，納入范圍的預(yù)算項(xiàng)目越廣泛，按照重點(diǎn)安排的優(yōu)先次序就越準(zhǔn)確，更加有利于發(fā)揮財(cái)政預(yù)算規(guī)劃統(tǒng)籌安排資金、優(yōu)化資源配置、實(shí)現(xiàn)中長(zhǎng)期收支平衡的效果。

（二）建立保障中期財(cái)政規(guī)劃約束力與執(zhí)行力的運(yùn)行機(jī)制

中期財(cái)政規(guī)劃作為一項(xiàng)創(chuàng)新的財(cái)政改革，需要建立權(quán)威性的管理辦法和工作機(jī)制作為實(shí)際操作指南。一是研究擬定蘇州中期財(cái)政規(guī)劃管理實(shí)施方案。提高中期財(cái)政規(guī)劃相關(guān)文件的效力，以《預(yù)算法》和《深化財(cái)稅體制改革總體方案》為指導(dǎo)，制定相關(guān)管理辦法和實(shí)施細(xì)則，明確編制程序、審批權(quán)限和責(zé)任主體等，發(fā)揮對(duì)各部門規(guī)劃編制工作的約束和指導(dǎo)作用。二是爭(zhēng)取市級(jí)成立中期財(cái)政規(guī)劃管理領(lǐng)導(dǎo)小組，從政府層面建立工作推進(jìn)機(jī)制，以提升跨部門合作效率。由市領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)，相關(guān)職能部門主要負(fù)責(zé)人任組員，負(fù)責(zé)研究、協(xié)調(diào)中期財(cái)政規(guī)劃管理中的重大問題，研究審議重大改革和重要政策事項(xiàng)，督促檢查各部門中期規(guī)劃編制進(jìn)展。三是從法律制度層面保障中期財(cái)政規(guī)劃的實(shí)施效力。待編制方法成熟后，中期財(cái)政規(guī)劃應(yīng)提交各級(jí)人大批準(zhǔn)，使其具備法律效力。

（三）完善滾動(dòng)項(xiàng)目庫(kù)管理機(jī)制，發(fā)揮項(xiàng)目庫(kù)在中期財(cái)政規(guī)劃管理中的基礎(chǔ)性作用

建立完善預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)的滾動(dòng)管理，為中期財(cái)政規(guī)劃打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。將國(guó)家、省、市中長(zhǎng)期規(guī)劃確定的重點(diǎn)工作、重大改革和重要政策及時(shí)轉(zhuǎn)化成預(yù)算項(xiàng)目，納入項(xiàng)目庫(kù)。一是擬安排項(xiàng)目入庫(kù)前須經(jīng)規(guī)范評(píng)審，設(shè)定績(jī)效目標(biāo)，避免出現(xiàn)論證不充分和立項(xiàng)交叉重復(fù)等現(xiàn)象。二是細(xì)化項(xiàng)目入庫(kù)信息申報(bào)以滿足中期財(cái)政規(guī)劃編制和篩選項(xiàng)目要求。三是科學(xué)分類，按照經(jīng)濟(jì)分類測(cè)算項(xiàng)目支出，提高測(cè)算準(zhǔn)確性。四是以重要性為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行項(xiàng)目排序，以便規(guī)劃資金安排順序。五是將項(xiàng)目庫(kù)延伸到各部門和各級(jí)預(yù)算單位，促進(jìn)他們做好各自范圍的項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)工作，并與部門發(fā)展規(guī)劃相銜接。六是實(shí)施項(xiàng)目庫(kù)滾動(dòng)管理。在編制預(yù)算前完成立項(xiàng)和篩選，項(xiàng)目未成熟的不予安排預(yù)算。納入年度預(yù)算的，及時(shí)更新維護(hù)；納入中期規(guī)劃的，進(jìn)入滾動(dòng)項(xiàng)目庫(kù)；未納入中期規(guī)劃的，進(jìn)入儲(chǔ)備項(xiàng)目庫(kù)，各分庫(kù)之間滾動(dòng)管理。

（四）完善方式方法，提高中期財(cái)政規(guī)劃編制水平

1.細(xì)化編制規(guī)范和要求。完善中期財(cái)政規(guī)劃的編制規(guī)范。一是預(yù)測(cè)分析實(shí)事求是，預(yù)算收支總量的預(yù)測(cè)有確定依據(jù)，并合理利用預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金來達(dá)到跨年度預(yù)算平衡的目標(biāo)。二是基本支出預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)要按照財(cái)政收入和物價(jià)水平波動(dòng)幅度做動(dòng)態(tài)調(diào)整，分級(jí)、分類、分檔管理。項(xiàng)目支出預(yù)算實(shí)施項(xiàng)目庫(kù)管理，按照申報(bào)—論證—篩選—儲(chǔ)備—實(shí)施—評(píng)價(jià)的模式進(jìn)行。三是支出編制至少到支出部門和支出項(xiàng)目一級(jí)，并逐步細(xì)化到支出功能分類的項(xiàng)級(jí)，同時(shí)按支出性質(zhì)分類細(xì)化至支出項(xiàng)目。四是科學(xué)核定部門中期預(yù)算總量，并對(duì)年度預(yù)算形成約束。一般情況下部門在編制年度預(yù)算時(shí)不得突破該預(yù)算總量，若有特殊情況，應(yīng)提供詳細(xì)的數(shù)據(jù)分析和情況說明，并重新審批。五是對(duì)市委、市政府已出臺(tái)涉及財(cái)政資金安排的規(guī)劃項(xiàng)目和政策，中期財(cái)政規(guī)劃要予以保障。原則上未列入中期財(cái)政規(guī)劃且不涉及國(guó)家和地方發(fā)展規(guī)劃調(diào)整的項(xiàng)目不列入年度預(yù)算。

2.進(jìn)一步完善財(cái)政信息系統(tǒng)建設(shè)，優(yōu)化數(shù)據(jù)分析能力。一是進(jìn)一步完善部門預(yù)算編制、執(zhí)行、績(jī)效評(píng)價(jià)、項(xiàng)目評(píng)審與總預(yù)算會(huì)計(jì)軟件的對(duì)接，實(shí)現(xiàn)財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部數(shù)據(jù)信息共享。二是開發(fā)財(cái)政數(shù)據(jù)庫(kù)分析技術(shù)，提高預(yù)算執(zhí)行分析和預(yù)測(cè)水平，為中期財(cái)政規(guī)劃管理提供技術(shù)支撐。三是建立政府資金、資產(chǎn)和負(fù)債的信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫(kù)，為編制中期財(cái)政規(guī)劃提供全面準(zhǔn)確的基礎(chǔ)信息，為準(zhǔn)確測(cè)算政府運(yùn)行成本和開展績(jī)效評(píng)價(jià)提供技術(shù)支撐。

3.合理安排中期財(cái)政規(guī)劃的流程，控制時(shí)間節(jié)點(diǎn)。中期發(fā)展規(guī)劃和部門滾動(dòng)預(yù)算的編制工作量大，特別是試點(diǎn)啟動(dòng)期，財(cái)政部門與預(yù)算單位的工作機(jī)制尚未完全協(xié)調(diào)，編制、審批、修改、再審批直至批復(fù)下達(dá)的流程耗時(shí)較長(zhǎng)。如蘇州首次試點(diǎn)的三家單位2015—2017年中期預(yù)算發(fā)展規(guī)劃經(jīng)過一系列審批修改流程，至2015年6月才最終下達(dá)。建議提前中期財(cái)政規(guī)劃的編制時(shí)間，合理安排審批流程，今后盡量在前一年年終完成下達(dá)中期財(cái)政規(guī)劃與單位滾動(dòng)預(yù)算，以便于預(yù)算單位按時(shí)執(zhí)行。

（五）對(duì)中期財(cái)政規(guī)劃開展全過程預(yù)算績(jī)效管理

中期財(cái)政規(guī)劃的規(guī)劃期一般在3年以上，為以中長(zhǎng)期視野分析財(cái)政政策效果、進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)創(chuàng)造了條件，因此將中期財(cái)政規(guī)劃編制與績(jī)效管理相結(jié)合，是深化績(jī)效預(yù)算理念的良好實(shí)踐。首先，預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)入中期規(guī)劃編制前應(yīng)編制完整的績(jī)效目標(biāo)與評(píng)價(jià)指標(biāo)，由財(cái)政專門部門進(jìn)行審核，績(jī)效目標(biāo)不符合要求不得進(jìn)入預(yù)算編制流程。其次，財(cái)政依據(jù)績(jī)效目標(biāo)定期對(duì)單位中期預(yù)算規(guī)劃完成進(jìn)度進(jìn)行跟蹤管理，由專家組對(duì)項(xiàng)目當(dāng)年績(jī)效進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，將評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用于滾動(dòng)預(yù)算安排，及時(shí)調(diào)整中期財(cái)政規(guī)劃。

（六）建立跨部門合作機(jī)制，明確各預(yù)算單位在中期財(cái)政規(guī)劃編制中的責(zé)任

中期財(cái)政規(guī)劃是整個(gè)政府的中期預(yù)算規(guī)劃，中期財(cái)政規(guī)劃中的各項(xiàng)政策項(xiàng)目是由各預(yù)算單位申報(bào)的，資金分配最終是由各預(yù)算單位落實(shí)的，因此明確政府各部門在中期規(guī)劃中的責(zé)任是中期財(cái)政規(guī)劃順利落實(shí)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

1.促進(jìn)各部門具體落實(shí)部門發(fā)展與財(cái)政中期規(guī)劃相銜接的要求。各部門在擬定涉及財(cái)政政策和資金的專項(xiàng)規(guī)劃時(shí)，要明確資金來源和預(yù)算安排；擬出臺(tái)的增支事項(xiàng)要與中期財(cái)政規(guī)劃相銜接；制定延續(xù)性政策要統(tǒng)籌考慮多個(gè)年度的預(yù)算規(guī)劃；跨年度項(xiàng)目資金規(guī)劃不能僅編制一個(gè)年度的預(yù)算，要考慮項(xiàng)目的可持續(xù)性。

2.提高預(yù)算單位財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)能力。財(cái)政部門要組織中期財(cái)政規(guī)劃編制方法等相關(guān)培訓(xùn)，通過指導(dǎo)提高各預(yù)算部門編制本單位中期預(yù)算發(fā)展規(guī)劃的水平。預(yù)算單位財(cái)務(wù)人員應(yīng)加強(qiáng)對(duì)本單位未來年度各項(xiàng)政策和項(xiàng)目的把握及預(yù)測(cè)分析能力，對(duì)本部門跨年度預(yù)算支出需求預(yù)測(cè)分析力求準(zhǔn)確。在對(duì)未來各年度政策項(xiàng)目的相關(guān)成本支出與收益全面評(píng)估的基礎(chǔ)上，建立起資金分配的決策機(jī)制，確定政策項(xiàng)目的優(yōu)先順序，從而提高預(yù)算編制質(zhì)量。

3.建立工作聯(lián)系機(jī)制。對(duì)于農(nóng)業(yè)、教育、科技、就業(yè)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生等涉及財(cái)政支持的重大政策制定與變動(dòng)，有關(guān)部門應(yīng)會(huì)同財(cái)政部門建立中長(zhǎng)期重大事項(xiàng)科學(xué)論證機(jī)制，定期就政策項(xiàng)目論證、審核、修改等事項(xiàng)交流意見，切實(shí)做到各相關(guān)部門各司其職、各負(fù)其責(zé)、合力推進(jìn)中期財(cái)政規(guī)劃改革工作。

［1］白彥鋒，葉菲.中期預(yù)算：中國(guó)模式與國(guó)際借鑒［J］.經(jīng)濟(jì)與管理評(píng)論，2013（1）.

［2］石英華.預(yù)算與政府中長(zhǎng)期規(guī)劃緊密銜接的機(jī)制研究——研究改善政府預(yù)算執(zhí)行的新視角［J］.財(cái)政研究，2012（8）.

［3］王雍君.朝向中期框架的全球預(yù)算改革：近期發(fā)展與借鑒［J］.中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2010（7）.

［4］于長(zhǎng)革.中期預(yù)算框架的國(guó)際實(shí)踐成效［J］.經(jīng)濟(jì)研究參考，2015（24）.

（責(zé)任編輯：董麗娟）

Study on the practice ofmedium-term fiscal planning reform in Suzhou

Guo Lujia

Implementing the medium-term fiscal planning has been the important measures to take in the prospective and sustainable budget reform formore than 100 countries around the world in recent 20 years. Chinese government has just started the budgetmanagement reform includingmedium-term fiscal planning，which needs to be promoted in both institutional building and practical process.Based onmedium-term fiscal planning reform practice in Suzhou，this paper analyzed the problems and difficulties in the reform and put forward ideasand suggestions for improving themedium-term fiscalplanning reform.

Medium-term Fiscal Planning；BudgetManagementReform；Suggestions；Suzhou

郭璐佳，蘇州市財(cái)政局科研室，中級(jí)經(jīng)濟(jì)師、中級(jí)會(huì)計(jì)師，區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士。