淺析PPP項(xiàng)目爭(zhēng)議解決機(jī)制的立法需求

張納新

(中國(guó)水電基礎(chǔ)局有限公司，天津 301700)

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淺析PPP項(xiàng)目爭(zhēng)議解決機(jī)制的立法需求

張納新

(中國(guó)水電基礎(chǔ)局有限公司，天津 301700)

隨著PPP模式被廣泛推廣，PPP項(xiàng)目合同爭(zhēng)議和PPP立法滯后的矛盾逐步放大，政府在爭(zhēng)議救濟(jì)手段上的優(yōu)勢(shì)突顯，這在一定程度上影響了社會(huì)投資者的投資信心。本文從現(xiàn)階段PPP項(xiàng)目合同爭(zhēng)議解決機(jī)制之間的法律沖突、法律銜接以及社會(huì)資本在整個(gè)合同體系中的劣勢(shì)地位幾個(gè)方面論述了制約PPP發(fā)展的多種因素，提出了PPP立法需求的迫切性，以期推動(dòng)PPP單一立法的進(jìn)程。

PPP項(xiàng)目；法律沖突；立法需求

一、PPP模式現(xiàn)有的法律框架及存在的問(wèn)題

1.PPP模式現(xiàn)有法律框架體系

我國(guó)雖然自20世紀(jì)80年代即開(kāi)始PPP立法，但截止目前我國(guó)的PPP模式立法表現(xiàn)形式仍以中央部委發(fā)布的部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件為主，法律層級(jí)較低，法律淵源主要是部門(mén)規(guī)范性文件，沒(méi)有專門(mén)針對(duì)PPP項(xiàng)目的立法。

2.現(xiàn)行PPP模式法律框架存在的問(wèn)題我國(guó)的PPP立法尚處于起步階段，PPP法律體系的構(gòu)建任重道遠(yuǎn)。對(duì)PPP項(xiàng)目合同的法律適用以及相關(guān)的PPP模式法律體系構(gòu)建問(wèn)題在我國(guó)立法界、實(shí)務(wù)界和學(xué)術(shù)界還存在著比較大的分歧，司法實(shí)踐中可供借鑒的案例非常少，由PPP項(xiàng)目合同產(chǎn)生的爭(zhēng)議亟待解決。

二、PPP項(xiàng)目爭(zhēng)議解決機(jī)制的法律沖突

《財(cái)政部關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》附件《PPP項(xiàng)目合同指南(試行)》中明確規(guī)定：就PPP項(xiàng)目產(chǎn)生的合同爭(zhēng)議，應(yīng)屬于平等主體之間的爭(zhēng)議，應(yīng)適用民事訴訟程序，而非行政訴訟、行政復(fù)議，這一點(diǎn)不因政府方是PPP項(xiàng)目合同的一方簽約主體而有任何改變，該規(guī)定將PPP項(xiàng)目合同認(rèn)定為民事協(xié)議，應(yīng)當(dāng)采用民事糾紛的爭(zhēng)議解決機(jī)制，即協(xié)商、專家裁決、仲裁、民事訴訟等。

然而以發(fā)改委等六部委名義出臺(tái)的正式稿《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》中有意刪除了此條[1]，六部委特許經(jīng)營(yíng)管理辦法的法律層級(jí)屬于部門(mén)規(guī)章，其法律效力高于財(cái)政部下發(fā)的《財(cái)政部關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》，PPP項(xiàng)目爭(zhēng)議解決機(jī)制的沖突是基于所依據(jù)的規(guī)范性文件不同，主張行政復(fù)議及行政訴訟方式解決社會(huì)投資人與政府方PPP項(xiàng)目合同履約過(guò)程中產(chǎn)生的爭(zhēng)議是基于六部委特許經(jīng)營(yíng)管理辦法，而主張通過(guò)民事糾紛的解決機(jī)制是基于財(cái)政部的部門(mén)文件。

實(shí)際上，PPP項(xiàng)目產(chǎn)生的爭(zhēng)議并不能簡(jiǎn)單地用法律層級(jí)沖突的原則解決，PPP項(xiàng)目模式與傳統(tǒng)的政府采購(gòu)、特許經(jīng)營(yíng)既有交叉，又有其獨(dú)特性。筆者認(rèn)為PPP項(xiàng)目不論是特許經(jīng)營(yíng)還是政府付費(fèi)都只是一種商業(yè)模式，在合同的履約階段雙方是平等的主體，期間發(fā)生的爭(zhēng)議等應(yīng)該由民法和合同法來(lái)調(diào)整，此原則不能因?yàn)楹贤囊环绞钦l(fā)生改變。

在法國(guó)，PPP項(xiàng)目合同爭(zhēng)議由行政法調(diào)整，但傳統(tǒng)的糾紛解決機(jī)制即訴訟機(jī)制因法庭的負(fù)荷越來(lái)越大，一種被稱作"替代性糾紛解決機(jī)制"的非傳統(tǒng)的法律糾紛解決機(jī)制正在實(shí)踐中被大量應(yīng)用[2]。該機(jī)制的存在不僅僅是為了解決法律糾紛，也有提前預(yù)防法律風(fēng)險(xiǎn)的功能。這個(gè)功能同樣源于PPP公私合作模式具有的獨(dú)特性，法國(guó)行政法典明確規(guī)定，在PPP模式合同中必須包括或者設(shè)定關(guān)于“預(yù)防和調(diào)解爭(zhēng)端程序條款”，該條款具有可預(yù)見(jiàn)性與便利性。

法國(guó)調(diào)解爭(zhēng)端的替代性糾紛解決機(jī)制即調(diào)解爭(zhēng)端的非訴訟機(jī)制，是以不通過(guò)上訴國(guó)家司法機(jī)構(gòu)的模式來(lái)調(diào)解合同雙方或多方的糾紛問(wèn)題。這些糾紛的調(diào)解可以通過(guò)合同雙方或者多方以協(xié)議或者意向書(shū)的形式來(lái)解決，也可以通過(guò)第三方介入的方式，幫助合同雙方或者多方和解。這種調(diào)解爭(zhēng)端的非訴訟機(jī)制與我國(guó)民法糾紛的解決機(jī)制更為類似。

三、PPP模式立法需求及對(duì)PPP模式發(fā)展的影響

PPP項(xiàng)目所涉及的不僅有地方政府財(cái)政問(wèn)題，還牽扯政治、社會(huì)、民生等多方面的因素，這些因素直接關(guān)系到我國(guó)地方財(cái)政改革的績(jī)效，關(guān)系到我國(guó)全面深化改革的得與失。PPP項(xiàng)目爭(zhēng)端解決機(jī)制不完善，立法缺位，造成政府成為大量PPP項(xiàng)目的被告，不僅背負(fù)訟累，降低政府的公信力，還直接打擊社會(huì)資本的投資信心，使PPP模式應(yīng)有的內(nèi)在價(jià)值和優(yōu)勢(shì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮不出來(lái)，主要表現(xiàn)在：

1.PPP項(xiàng)目生命周期長(zhǎng)，在政府與社會(huì)資本長(zhǎng)達(dá)十幾年甚至數(shù)十年的合作周期內(nèi)，需要明確的立法保障社會(huì)投資者的合理收益，政府和社會(huì)資本共同遵循契約精神，嚴(yán)格按照合同辦事。如果立法不明確，各法律法規(guī)之間銜接不夠甚至模棱兩可，勢(shì)必造成項(xiàng)目雙方擇機(jī)適用的投機(jī)心理[2]，影響社會(huì)資本的投資信心。

2.對(duì)于PPP項(xiàng)目合同屬性應(yīng)當(dāng)界定為行政合同還是民事合同尚存在著爭(zhēng)議，如果合同方出現(xiàn)沖突和糾紛，是通過(guò)行政訴訟還是民事訴訟解決仍未明確[3]。在特殊情況下，爭(zhēng)議解決機(jī)制的不同對(duì)合同雙方當(dāng)事人享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)影響很大。為了促進(jìn)PPP模式的推廣和運(yùn)用，發(fā)改委和財(cái)政部同時(shí)下文注釋[4]，出現(xiàn)了兩個(gè)行政部門(mén)共同指導(dǎo)、共同計(jì)劃和共同管理的混亂局面。

將PPP合同性質(zhì)通過(guò)立法的形式予以明確，既有利于政府部門(mén)正確執(zhí)行法律，也有利于保護(hù)社會(huì)資本的利益，增強(qiáng)其投資的信心。

3.現(xiàn)有的PPP項(xiàng)目的合同體系(主要是履約體系)不利于對(duì)社會(huì)投資人的保護(hù)?，F(xiàn)有的合同體系尤其是履約體系過(guò)多地限制了社會(huì)資本的權(quán)利，導(dǎo)致社會(huì)資本的活力不能充分發(fā)揮出來(lái)。

首先社會(huì)資本作為PPP項(xiàng)目最大的投資者(在很多項(xiàng)目(SPV)公司中，政府只象征性投入壹元即所謂的金股)，本身已經(jīng)承擔(dān)了融資及資金鏈斷裂的風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本一方必然會(huì)為了本身的資金安全和期望的收益，嚴(yán)格履行合同，不會(huì)貿(mào)然爽約。令一方面，合同體系本身已經(jīng)設(shè)置了一些約束項(xiàng)目公司實(shí)際履約的機(jī)制，例如付費(fèi)機(jī)制中的扣減機(jī)制和項(xiàng)目期限機(jī)制等，足以激勵(lì)和約束項(xiàng)目公司妥善履約。

但在整個(gè)PPP項(xiàng)目全生命周期過(guò)程中，合同的起草方(政府)在投標(biāo)、建設(shè)及移交階段設(shè)置了全過(guò)程的擔(dān)保條款，以保證政府一方在出現(xiàn)爭(zhēng)端時(shí)有足夠的救濟(jì)手段。

反之，在長(zhǎng)達(dá)幾十年的項(xiàng)目生命周期內(nèi)，還沒(méi)有一個(gè)保障民間資本收回投資及獲取合理收益的法律環(huán)境，地方政府在履約能力、信譽(yù)等方面令社會(huì)投資者擔(dān)心的情況比較普遍，甚至有專家坦言，PPP模式最大的障礙就是政府信用。

4.我國(guó)現(xiàn)有的法律還不盡完善，很多法規(guī)之間存在沖突及疑義，爭(zhēng)議解決方式通常需要雙方根據(jù)項(xiàng)目的具體情況進(jìn)行靈活選擇。如果項(xiàng)目需要各方的長(zhǎng)期合作，應(yīng)考慮對(duì)抗性低、更利于維護(hù)各方關(guān)系的爭(zhēng)議解決方式。比如友好協(xié)商、調(diào)解、專家裁決和律師團(tuán)隊(duì)參與談判。實(shí)踐中基于PPP項(xiàng)目合同體系的復(fù)雜性和專業(yè)性，合同雙方為了維護(hù)自己的權(quán)益和避免出現(xiàn)大的糾紛，往往在可研階段就聘請(qǐng)了自己的律師團(tuán)隊(duì)和咨詢公司，全生命周期跟蹤服務(wù)項(xiàng)目，高昂的律師費(fèi)用和咨詢費(fèi)用也讓PPP項(xiàng)目雙方的履約成本明顯增大。

四、當(dāng)前PPP立法進(jìn)程中的亮點(diǎn)及建議

筆者準(zhǔn)備結(jié)語(yǔ)時(shí)傳來(lái)了一個(gè)令人振奮的消息：中國(guó)財(cái)政部正在期望通過(guò)將PPP項(xiàng)目支出納入預(yù)算和對(duì)不履約地方政府進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付扣款的方式，來(lái)解決在推動(dòng)PPP發(fā)展中遇到的問(wèn)題。據(jù)悉，被稱為中國(guó)財(cái)政部推動(dòng)PPP發(fā)展、掃除PPP投資障礙的一份最重要文件——《PPP項(xiàng)目財(cái)政管理辦法》(以下稱《辦法》)在2016年7月進(jìn)入征求意見(jiàn)階段。這個(gè)辦法最大的亮點(diǎn)就是地方政府不履約時(shí)的扣款機(jī)制和將PPP支出納入預(yù)算管理。《辦法》主要是為了保障PPP項(xiàng)目合同中地方政府履約能力，解決地方政府信用問(wèn)題，讓社會(huì)資本不再對(duì)政府信用心存芥蒂。

2016年7月11日，財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示截至2016年6月末PPP項(xiàng)目庫(kù)入庫(kù)項(xiàng)目9 285個(gè)，總投資需求額首次突破10萬(wàn)億元達(dá)到10.6萬(wàn)億元。面對(duì)如此龐大的投資需求，僅靠制度(《辦法》)約束顯然是不夠的。在2016年兩會(huì)中，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在政府預(yù)算報(bào)告中提到研究推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作法的立法工作。在7月份的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)

10.3969/j.issn.1009-8976.2016.03.016

2016-05-17

張納新(1970—)，女(漢)，河北保定，二級(jí)法律顧問(wèn)

主要研究企業(yè)投融資業(yè)務(wù)法律風(fēng)險(xiǎn)管控與防范。

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