我國(guó)環(huán)境公益訴訟現(xiàn)狀考察與制度完善

雷步云

(中國(guó)人民公安大學(xué)研究生院，北京 100038)

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我國(guó)環(huán)境公益訴訟現(xiàn)狀考察與制度完善

雷步云

(中國(guó)人民公安大學(xué)研究生院，北京 100038)

[摘要]環(huán)保事業(yè)的發(fā)展、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、和諧社會(huì)的構(gòu)建、法治國(guó)家的建設(shè)等都要求建立環(huán)境公益訴訟制度。而目前環(huán)境糾紛案件受理率明顯偏低、法官欠缺環(huán)境專業(yè)知識(shí)等問(wèn)題，導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境糾紛處理不力、環(huán)境公益訴訟制度與部分企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益直接沖突等諸多障礙，可以通過(guò)擴(kuò)大原告資格、設(shè)立環(huán)保法庭等措施加以解決。環(huán)境公益訴訟將是我國(guó)環(huán)境事業(yè)發(fā)展的新方向。

[關(guān)鍵詞]環(huán)境公益訴訟；原告資格；環(huán)保法庭

中國(guó)經(jīng)濟(jì)在持續(xù)高速發(fā)展的同時(shí)，正面臨著環(huán)境問(wèn)題日益突出和經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的矛盾。近年來(lái)頻頻出現(xiàn)的環(huán)境問(wèn)題，阻礙了國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，威脅著人們的生存環(huán)境，嚴(yán)重侵害了社會(huì)公共利益。然而《民事訴訟法》和《環(huán)保法》在環(huán)境公益訴訟的主體資格、舉證責(zé)任、費(fèi)用承擔(dān)、賠償金歸屬、激勵(lì)機(jī)制等問(wèn)題上的規(guī)定存在一定程度的模糊和缺失，給司法實(shí)踐留下了較大的解釋空間，不能很好地解決我國(guó)環(huán)境公益訴訟的諸多現(xiàn)實(shí)困境。法律和司法解釋的制定應(yīng)保持法律體系的連續(xù)性、銜接性和穩(wěn)定性。作為環(huán)保領(lǐng)域的綜合性立法，環(huán)保法修正案應(yīng)該在這個(gè)問(wèn)題上進(jìn)一步作出詳細(xì)規(guī)定，其中更具操作性的規(guī)范也可在民事訴訟法中進(jìn)一步明確。

一、環(huán)境公益訴訟的概念及其特殊性

環(huán)境公益訴訟是公益訴訟在環(huán)境領(lǐng)域的一種特殊表現(xiàn)形式，因此要闡明其概念，必須首先明確公益訴訟的定義。顧名思義，公益訴訟是指當(dāng)事人為了維護(hù)與自身利益無(wú)關(guān)的抽象的公共利益而提起的訴訟。由此可推知，環(huán)境公益訴訟是指當(dāng)組織、機(jī)構(gòu)、個(gè)人等社會(huì)主體的行為使環(huán)境利益遭受侵害或者即將遭受侵害時(shí)，社會(huì)中其他主體為維護(hù)全社會(huì)的環(huán)境利益而向法院提起訴訟的制度。[1]環(huán)境公益訴訟是新時(shí)期基于保護(hù)人類的生存利益而產(chǎn)生的特殊訴訟形式，也是民事訴訟制度的重要組成部分。

作為一種與時(shí)俱進(jìn)的訴訟形式，環(huán)境公益訴訟不僅具有現(xiàn)代訴訟制度的共同特征，而且具有時(shí)代的特殊性：

第一，保護(hù)利益的特殊性。環(huán)境公益訴訟保護(hù)的是環(huán)境公共利益，而不是一般意義上的私有利益。環(huán)境公共利益是主體公眾對(duì)環(huán)境所享有的各類權(quán)益的總和，具有不同于一般公共利益的特殊性。環(huán)境公共利益不僅包括自然環(huán)境利益，而且囊括社會(huì)環(huán)境的各個(gè)方面，包括經(jīng)濟(jì)利益、生活質(zhì)量等。

第二，原告資格的特殊性。原告資格的特殊性首先表現(xiàn)在其廣泛性。環(huán)境公益訴訟的原告已經(jīng)不再是傳統(tǒng)訴訟的案件當(dāng)事人或者利益相關(guān)人員，而演變成幾乎所有社會(huì)主體。從國(guó)內(nèi)外有關(guān)環(huán)境公益訴訟的討論來(lái)看，無(wú)論是國(guó)家還是法人乃至公民個(gè)人，都有資格代表公共利益向法院提起環(huán)境公益訴訟。另一方面，其特殊性還表現(xiàn)在原告資格取得依據(jù)的拓展。環(huán)境公益訴訟保護(hù)的利益空前廣泛，涉及自然、社會(huì)乃至人類的健康和娛樂等諸多方面，利益范圍的拓展使得部分非經(jīng)濟(jì)利益也可作為主體取得原告資格的依據(jù)。

第三，救濟(jì)手段的特殊性。環(huán)境公益訴訟保護(hù)的是特殊的環(huán)境利益，因此在救濟(jì)過(guò)程中不會(huì)簡(jiǎn)單地通過(guò)賠償損失或者恢復(fù)原狀而草草了事。環(huán)境公益訴訟的目的在于保護(hù)環(huán)境或者恢復(fù)被破壞的環(huán)境利益，因此，其救濟(jì)手段也應(yīng)多管齊下，不僅應(yīng)包括傳統(tǒng)的賠償損失和恢復(fù)原狀，還包括要求公共團(tuán)體、企業(yè)以及國(guó)家修改有關(guān)政策，或者采取有效的防范措施，避免損害的出現(xiàn)或者擴(kuò)大。

二、我國(guó)環(huán)境公益訴訟的發(fā)展現(xiàn)狀

我國(guó)在公共利益的保護(hù)、改善環(huán)境質(zhì)量、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等涉及人類基本利益的諸多方面取得了長(zhǎng)足的發(fā)展。但是，環(huán)境問(wèn)題的形成是長(zhǎng)期積累的結(jié)果，因此環(huán)境公益訴訟的完善需要通過(guò)實(shí)踐不斷探索。在取得成就的同時(shí)，我們也應(yīng)當(dāng)看到其中存在的制度缺陷。

新修《民事訴訟法》第55條首次對(duì)環(huán)境公益訴訟的主體范圍進(jìn)行了明確規(guī)定，但在實(shí)踐中，除了北大師生訴中石油公司松花江污染案等為數(shù)不多的案例外，鮮有環(huán)境公益訴訟案件[2]。究其原因，筆者認(rèn)為主要有以下幾個(gè)方面：

第一，法律規(guī)定層面，沒有嚴(yán)格界定環(huán)境訴訟主體的范圍。一方面，為了避免濫訴現(xiàn)象的出現(xiàn)，我國(guó)《民事訴訟法》修改采取了較為保守的做法，沒有明確公民個(gè)人具有環(huán)境訴訟的資格。這種籠統(tǒng)的規(guī)定雖然在一定程度上遏制了濫訴現(xiàn)象，但是也導(dǎo)致環(huán)境公益訴訟的主體概念模糊，環(huán)境利益遭到侵害。這也是目前濫訴現(xiàn)象沒有出現(xiàn)，反而多地的環(huán)保法庭處在“等米下鍋”狀態(tài)的重要原因。另一方面，對(duì)“法律規(guī)定”、“機(jī)關(guān)”、“有關(guān)組織”的表述不甚清晰，對(duì)如何處理有關(guān)機(jī)關(guān)行政管理主體和民事訴訟主體的雙重身份等問(wèn)題沒有進(jìn)行規(guī)范，導(dǎo)致司法實(shí)踐中存在較大的解釋空間和適用的障礙。

第二，公民個(gè)人層面，訴訟成本過(guò)高，而訴后收益不甚明顯。環(huán)境問(wèn)題往往具有長(zhǎng)期性、隱蔽性和潛伏性，波及范圍極其廣泛。這些特點(diǎn)使環(huán)境公益訴訟時(shí)限普遍較長(zhǎng)，也可能涉及停止生產(chǎn)等重大經(jīng)濟(jì)利益問(wèn)題。因此，公益訴訟一旦勝訴，收益的是不特定的多數(shù)人；一旦敗訴，則訴訟成本由原告一人承擔(dān)。如果訴訟成本過(guò)高，則很難突破“集體行動(dòng)的困境”，于是潛在主體在衡量成本與收益之后往往選擇放棄。在我國(guó)，環(huán)境公益訴訟的成本擔(dān)憂，不僅僅存在于個(gè)人和環(huán)保組織，行政機(jī)關(guān)也會(huì)因此“望而卻步”。有觀點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量非常少，研究?jī)r(jià)值有限，但現(xiàn)在起訴案件較少并不代表應(yīng)當(dāng)訴訟或可以訴訟的案件少，成本的降低和激勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)也應(yīng)作為完善我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的一個(gè)重要考慮。

(二)案件受理率不高

一方面，法院受理案件內(nèi)生動(dòng)力不足，缺乏專業(yè)性。環(huán)境損害的自身特質(zhì)使環(huán)境糾紛案件在審理過(guò)程中難度明顯加大，不論調(diào)查損害原因還是損害結(jié)果，乃至因果關(guān)系的證明、相關(guān)證據(jù)的取得以及實(shí)地勘驗(yàn)等等，都需要經(jīng)過(guò)漫長(zhǎng)的訴訟時(shí)限、大量的資金和專業(yè)人才的支持，這對(duì)主審案件的法官以及相關(guān)調(diào)查人員都提出了極大的挑戰(zhàn)。因而，在司法實(shí)踐中，面對(duì)環(huán)境公益訴訟案件，各地法院往往積極性不高。有的法院甚至還會(huì)刻意以管轄范圍等為借口不予受理。

另一方面，司法獨(dú)立無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)，受到行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織乃至媒體輿論的多重干擾。眾所周知，環(huán)境侵害案件的一方當(dāng)事人往往是當(dāng)?shù)刂髽I(yè)，特別是工業(yè)企業(yè)，這些企業(yè)為當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了機(jī)遇。因此，當(dāng)?shù)卣ǔＦ簧媸缕髽I(yè)，期待通過(guò)利益的周旋而將環(huán)境案件“私了”，嚴(yán)重干擾正常司法程序。

(三)判決或者裁定執(zhí)行收效甚微

懲罰力度不夠、違法成本低，導(dǎo)致判決或者裁定執(zhí)行收效甚微。環(huán)境問(wèn)題的出現(xiàn)往往是由于人為的破壞，特別是一些大型工業(yè)企業(yè)只顧經(jīng)濟(jì)利益而忽視可持續(xù)發(fā)展，愿意支付較小的違法成本而獲取高額利潤(rùn)。加之當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)的縱容，使得正確的判決或者裁定難以得到徹底落實(shí)。

要想進(jìn)行卓有成效的課程整合，學(xué)校除了要做好可行性論證外，還需要轉(zhuǎn)變課程整合觀念，逐漸樹立科學(xué)的整合觀。整合是課程的本真面貌，即便在學(xué)科課程結(jié)構(gòu)中也是如此。整合的核心在于呈現(xiàn)完整的情境，讓學(xué)生進(jìn)入情境，并擔(dān)任角色，讓學(xué)生有機(jī)會(huì)以獨(dú)立的角色經(jīng)歷完整而復(fù)雜的教育情境。課程的整合本色還體現(xiàn)在目標(biāo)體系的跨越邊界上。課程目標(biāo)往往具有整合性，其達(dá)成途徑也不是固定不變的，學(xué)生發(fā)展是多學(xué)科、多課程的合力使然。

三、我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的完善建議

(一)完善原告資格的規(guī)定

法院拒絕受理環(huán)境公益訴訟案件的理由多是“主體不適格”。筆者認(rèn)為，該規(guī)定對(duì)原告主體資格的界定不清晰、不完整，建議明確將公民個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體作為適格原告，并對(duì)其進(jìn)行實(shí)體和程序上的限制。

第一，賦予公民個(gè)人原告資格。我國(guó)行政機(jī)關(guān)、公益組織出于利益考慮或由于職責(zé)疏漏，往往消極不作為，在侵害公共利益的同時(shí)，使相關(guān)公民的權(quán)益受到侵害。為此，應(yīng)當(dāng)賦予公民個(gè)人以補(bǔ)充性的原告資格。另外，從我國(guó)司法實(shí)踐情況看，由于訴訟成本的高昂和我國(guó)民眾厭訴情緒的普遍存在，濫訴的情況并不可能發(fā)生。而且我們可以通過(guò)立案審核和設(shè)置起訴順序，盡量避免不必要訴訟和惡意訴訟的發(fā)生。公民個(gè)人是公共利益的最終獲益者，公益訴訟不應(yīng)當(dāng)將公民排除在原告范圍之外。

第二，細(xì)化適格社團(tuán)組織的范圍。此次新修改的《民事訴訟法》正式確認(rèn)了社團(tuán)組織的起訴資格，這對(duì)環(huán)境公益訴訟是一股強(qiáng)勁的推動(dòng)力。但“有關(guān)組織”的概念過(guò)于寬泛，如將在形形色色的各類組織中遴選適格主體作原告的任務(wù)交給審判法院確有不妥，在制度設(shè)計(jì)過(guò)程中就應(yīng)確立操作性更強(qiáng)的規(guī)則。然而，根據(jù)該條文只有幾家環(huán)保部下屬的環(huán)保組織符合訴訟主體的要求，有的組織還鮮有公益訴訟活動(dòng)。筆者建議借鑒德國(guó)的立法經(jīng)驗(yàn)，對(duì)社會(huì)組織的資質(zhì)進(jìn)行必要限定，包括通過(guò)登記、備案獲得法人資格、起訴內(nèi)容符合組織章程和目標(biāo)、具有一定的經(jīng)費(fèi)保障和訴訟能力等。

(二)建立獎(jiǎng)勵(lì)、援助機(jī)制，完善立案登記、監(jiān)督制度

環(huán)境公益訴訟案件中，具有原告資格的主體由于訴訟成本高等原因很少進(jìn)行起訴，法院對(duì)于此類案件的受理率低，導(dǎo)致我國(guó)的環(huán)境公益訴訟并沒有發(fā)揮良好的效果。為避免以上現(xiàn)象，可以通過(guò)合理的機(jī)制進(jìn)行引導(dǎo)。

第一，建立原告勝訴獎(jiǎng)勵(lì)制度。環(huán)境公益訴訟的目的往往有益于全社會(huì)共同福祉，而不僅僅是謀求個(gè)人利益。因此，不僅應(yīng)當(dāng)減輕原告的訴訟成本，而且可以在法律中規(guī)定適當(dāng)?shù)脑娣秶吞厥馇樾?，?duì)確實(shí)符合條件的適格主體給予一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，以表彰其對(duì)全社會(huì)的貢獻(xiàn)。法律可以明確規(guī)定將損害賠償金的一部分作為獎(jiǎng)勵(lì)，設(shè)置一個(gè)相對(duì)較低的比例或由法院在一定范圍內(nèi)酌定金額，作為對(duì)原告訴訟成本的合理補(bǔ)償。對(duì)于沒有損害賠償金的案件，則可以由國(guó)家財(cái)政或環(huán)境保護(hù)基金支付確定金額的補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)。

第二，完善環(huán)境公益訴訟的法律援助制度。提起環(huán)境公益訴訟的公民個(gè)體適用于法律援助，這樣可以調(diào)整環(huán)境公益訴訟原告成本與收益的巨大落差，減輕原告高昂的訴訟成本；同時(shí)，可以大膽適用律師費(fèi)轉(zhuǎn)嫁，免除勝訴原告對(duì)環(huán)境公益訴訟成本的憂慮，提高普通公民個(gè)體為維護(hù)環(huán)境公共權(quán)益而提起環(huán)境公益訴訟的積極性。[3]律師費(fèi)轉(zhuǎn)嫁一定程度上增加了涉事企業(yè)的違法成本，對(duì)他們的督促和矯正作用會(huì)日益明顯。

第三，引入立案登記制度。對(duì)具有訴訟主體資格的公民個(gè)人或者團(tuán)體組織，法院應(yīng)當(dāng)予以登記，而不進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。立案登記制度的引入，可以有效避免法院因各種顧慮對(duì)本應(yīng)立案的環(huán)境公益訴訟拒絕立案的現(xiàn)象。

第四，細(xì)化人民檢察院的立案監(jiān)督。對(duì)于某些法院迫于各種壓力而不予受理的環(huán)境公益訴訟案件，人民檢察院可以啟動(dòng)立案監(jiān)督程序，督促法院依法及時(shí)立案，從而杜絕環(huán)境公益訴訟中普遍存在的“不立不裁”現(xiàn)象，充分保障環(huán)境公益訴訟當(dāng)事人的訴權(quán)。

(三)環(huán)保法庭的設(shè)立與完善

環(huán)境類案件較為復(fù)雜，且專業(yè)性較強(qiáng)，對(duì)司法人員的專業(yè)要求也更高。因此，可以借鑒知識(shí)產(chǎn)權(quán)法庭的經(jīng)驗(yàn)，建立專門的環(huán)保法庭。環(huán)保法庭在我國(guó)眾多地區(qū)實(shí)踐時(shí)遇到的障礙極多，最明顯的便是環(huán)保法庭的總體收案量過(guò)少。有學(xué)者認(rèn)為，收案量少表示環(huán)保法庭的實(shí)際需求小，因此沒有存在的必要。除此之外，如公益訴訟地方性規(guī)定適用范圍和效力受限，環(huán)保法庭的設(shè)置于法無(wú)據(jù)等問(wèn)題的存在令人對(duì)環(huán)保法庭的發(fā)展前景擔(dān)憂。我們給環(huán)保法庭一個(gè)寬松的發(fā)展環(huán)境，也就是給環(huán)境公益訴訟制度提供構(gòu)建的可能和空間。

建立專門的環(huán)保法庭，意義重大：第一，有利于法官在長(zhǎng)期的工作當(dāng)中更好地將環(huán)境與法律結(jié)合起來(lái)，從而更快地處理環(huán)保案件，節(jié)約司法資源及社會(huì)資源，并顯著提高審判的質(zhì)量；第二，促使環(huán)境保護(hù)部門充分行使職權(quán)，發(fā)揮應(yīng)有的作用。若能將環(huán)保部門置于環(huán)境公益訴訟制度與環(huán)保法庭的雙重壓力和考驗(yàn)下，環(huán)保部門的工作效率定能得到提高；第三，促使行政部門積極配合環(huán)保法庭的工作，從而排除行政權(quán)對(duì)司法獨(dú)立的干擾，環(huán)境侵害案件的執(zhí)法效果將得以顯著提升。總而言之，環(huán)保法庭的建立既能實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境的終極目的，也能充分體現(xiàn)我國(guó)解決環(huán)境問(wèn)題的決心。

四、結(jié)語(yǔ)

環(huán)境公益訴訟的出現(xiàn)是解決當(dāng)前環(huán)境問(wèn)題的有效途徑之一，對(duì)改善環(huán)境、懲處污染企業(yè)具有極大的促進(jìn)作用。將環(huán)境公益訴訟專業(yè)化，提升其起訴率和受理率，有利于改善生態(tài)環(huán)境，保障人類生存和發(fā)展。

[參考文獻(xiàn)]

[1]阮麗娟.環(huán)境公益訴訟原告訴權(quán)的限制[J].政治與法律,2014(7):45.

[2]李摯萍.美國(guó)環(huán)境法上的公民原告資格[J].環(huán)球法律評(píng)論,2012(1):52.

[3]文永輝.環(huán)境公益訴訟的地方性規(guī)范及司法實(shí)踐評(píng)析[J].江西社會(huì)科學(xué),2010(9):64.

[收稿日期]2016-01-13

[作者簡(jiǎn)介]雷步云(1990- )，男，碩士研究生，從事民商法學(xué)研究。

[中圖分類號(hào)]D922.68

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]2095-7602(2016)05-0060-03