規(guī)范和強(qiáng)化洞庭湖區(qū)漁政執(zhí)法管理工作的探討

○柳鍇

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規(guī)范和強(qiáng)化洞庭湖區(qū)漁政執(zhí)法管理工作的探討

○柳鍇

國務(wù)院批復(fù)洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)規(guī)劃，為湖南省洞庭湖區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了極好的平臺(tái)和機(jī)遇。漁業(yè)作為洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的重要產(chǎn)業(yè)，要實(shí)現(xiàn)快速、健康和持續(xù)發(fā)展，依賴有效的漁業(yè)治理體系和治理能力提供保障，因而規(guī)范和強(qiáng)化洞庭湖區(qū)漁政執(zhí)法管理工作至關(guān)重要。

一、洞庭湖的資源現(xiàn)狀

洞庭湖是我國第二大淡水湖泊，當(dāng)城陵磯水位33.5m時(shí)，面積為2625㎞2，分東、南、西三個(gè)湖泊群，東洞庭湖以湖南岳陽屬地為主，南洞庭湖以湖南益陽、沅江屬地為主，西洞庭湖以湖南常德屬地為主。洞庭湖生物種群組成：①魚類?，F(xiàn)有魚類117種，分別隸屬12目，23科。分屬三種生態(tài)類型：江河半洄游性、江海洄游性和湖泊定居性。近年來，過去盛產(chǎn)的蒙古紅鲌、光澤黃顙魚、鱭魚等品種已近消亡，銀魚、鰻魚、胭脂魚、鰣魚等名貴經(jīng)濟(jì)魚類越來越少。②其它水生動(dòng)物。記錄有兩棲類6科12種，爬行類2 科5種。目前一些珍稀水生動(dòng)物如江豚、白鰭豚、水獺、龜、鱉、大鯢等很少見到，有的瀕臨絕跡。③水生植物。記錄有131種，分屬40科，75屬。④鳥類。已記錄到338種。

目前，洞庭湖漁業(yè)資源已經(jīng)嚴(yán)重衰退和物種瀕危。生命周期長的種類被生命周期短的種類取代；傳統(tǒng)大中型魚類種類被龐雜的小型種類取代；優(yōu)質(zhì)經(jīng)濟(jì)種類被低值種類取代；當(dāng)?shù)貎?yōu)質(zhì)優(yōu)勢種被淘汰，劣質(zhì)劣勢種逐步占據(jù)主導(dǎo)地位，國家重點(diǎn)保護(hù)品種處于瀕?；驕缃^。

二、洞庭湖區(qū)漁政管理面臨的突出問題

（一）現(xiàn)行體制方面

“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”模式，因洞庭湖漁業(yè)資源共有性、公用性、洄游性的特點(diǎn)，與當(dāng)前漁政執(zhí)法的地方性的矛盾日益突出。各地漁業(yè)行政主管部門及其所屬的漁政監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，人事任免、財(cái)政支出等，全部靠地方政府，因此直接聽命于地方政府的領(lǐng)導(dǎo)和指揮。有的地方漁政機(jī)構(gòu)把行政區(qū)劃內(nèi)的漁業(yè)水域和漁業(yè)資源視為己有，難免造成跨縣、市作業(yè)漁民間因漁場糾紛而發(fā)生沖突。漁政機(jī)構(gòu)上、下級之間的“統(tǒng)一”過于薄弱，在漁船發(fā)展、漁場安排等涉及到地方利益問題時(shí)，地方保護(hù)主義時(shí)有發(fā)生，有些法律、法規(guī)、規(guī)章難以落實(shí)。

（二）職能配置方面

當(dāng)前，洞庭湖區(qū)漁港監(jiān)督和漁船檢驗(yàn)的職能一般在地級漁政機(jī)構(gòu)，因縣級漁政機(jī)構(gòu)職能不全，存在明顯弊端：①程序復(fù)雜。如沅江市有專副業(yè)漁民近2萬人、勞力9620人、漁船3600艘、總功率14025kW、已具規(guī)模的漁港7個(gè)。漁民為了一艘漁船，要通過益陽市（地級）漁政機(jī)構(gòu)辦理相關(guān)手續(xù)，環(huán)節(jié)多、費(fèi)用高、成本大，增加了漁民負(fù)擔(dān)。②管理失控。由于縣級漁政機(jī)構(gòu)職能單一，在涉及漁業(yè)管理的一些基礎(chǔ)性和深層次問題上必然缺乏大局觀，容易視一些“三無”漁船而不見，造成洞庭湖漁船盲目增長和捕撈強(qiáng)度過度膨脹。③工作低效。港監(jiān)和船檢職能不在縣一級，縣級漁政機(jī)構(gòu)的職能被弱化，導(dǎo)致管理資源浪費(fèi)、管理力量分散和管理效率降低。

（三）管理經(jīng)費(fèi)方面

洞庭湖區(qū)的漁政機(jī)構(gòu)雖基本上是事業(yè)單位，但并非按公務(wù)員或參公單位對待。如沅江市漁政監(jiān)督管理站有5個(gè)中隊(duì)，120人，其中退休人員22人，在職98人，市政府雖將該站納入?yún)⒐聵I(yè)單位，但僅定編50人給予差額撥款，其余經(jīng)費(fèi)仍靠部分罰款支撐。洞庭湖區(qū)的漁政機(jī)構(gòu)普遍存在管理經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足的問題，使得相當(dāng)一部分機(jī)構(gòu)以收費(fèi)養(yǎng)政、靠罰款生存、執(zhí)法經(jīng)費(fèi)得不到保障，影響了漁業(yè)執(zhí)法的公正和效能，制約了漁業(yè)執(zhí)法人員素質(zhì)的提高。

（四）部門協(xié)作方面

目前，水生生物的管理“太過復(fù)雜”。就洞庭湖的管理而言，涉及防洪、湖洲、發(fā)電、生態(tài)、航運(yùn)、漁業(yè)等，各個(gè)歸口管理又分屬水利、林業(yè)、電網(wǎng)、環(huán)保、交通、農(nóng)（漁）業(yè)等部門，形成多頭管理，易引發(fā)部門利益之爭和行政執(zhí)法中的矛盾。

三、規(guī)范和強(qiáng)化洞庭湖區(qū)漁政執(zhí)法管理工作的對策建議

（一）創(chuàng)新管理體系，強(qiáng)化統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

規(guī)范從省到縣的漁政機(jī)構(gòu)設(shè)置，建議省級機(jī)構(gòu)為“湖南省漁政執(zhí)法總隊(duì)”，同時(shí)加掛“湖南省漁監(jiān)局”、“湖南省漁船檢驗(yàn)局”兩塊牌子；市（地）級機(jī)構(gòu)為“湖南省XX市漁政執(zhí)法支隊(duì)”；縣（市）級機(jī)構(gòu)為“湖南省XX縣漁政執(zhí)法大隊(duì)”。依據(jù)法定“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”原則，地方政府漁業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變職能，對所屬漁政機(jī)構(gòu)由行政管理轉(zhuǎn)為綜合協(xié)調(diào)，由注重地方領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)為注重上級漁政機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，突出上級對下級漁政執(zhí)法管理的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)地位。洞庭湖作為內(nèi)陸跨行政區(qū)域水域，按照《漁業(yè)法》第七條規(guī)定可協(xié)商管理或上一級管理，可考慮洞庭湖區(qū)市、縣漁政機(jī)構(gòu)隸屬于省漁政執(zhí)法總隊(duì)直接垂管，人、財(cái)、物統(tǒng)一調(diào)配管理。總隊(duì)加強(qiáng)對洞庭湖漁業(yè)執(zhí)法和洞庭湖區(qū)市支隊(duì)、縣大隊(duì)工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與常態(tài)化管理，由以往的“統(tǒng)一”薄弱轉(zhuǎn)為強(qiáng)化。各級漁政人員納入公務(wù)員管理，經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政全額預(yù)算，消除漁政機(jī)構(gòu)為經(jīng)費(fèi)拮據(jù)而產(chǎn)生“創(chuàng)收”執(zhí)法、吃“雜糧”執(zhí)法等弊端，構(gòu)建由上至下嚴(yán)格統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、高效運(yùn)行的漁政執(zhí)法管理體系。

（二）加快改革步伐，整合執(zhí)法職能

以行政事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)，加快推進(jìn)漁業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)及其職能合并，把漁政、漁港監(jiān)督、漁船檢驗(yàn)、養(yǎng)殖執(zhí)法（包括水產(chǎn)苗種、漁藥、飼料等養(yǎng)殖投入品）和漁業(yè)生產(chǎn)安全及水產(chǎn)品質(zhì)量安全執(zhí)法等漁業(yè)方面的行政執(zhí)法職能歸攏集中到省、市、縣漁政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。通過漁業(yè)執(zhí)法相關(guān)機(jī)構(gòu)職能合并，整合為統(tǒng)一的漁政執(zhí)法主體，變分頭管理為一個(gè)部門管理和掌握，以避免部門間的管理矛盾和互不負(fù)責(zé)及責(zé)任推諉，真正形成執(zhí)法合力，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一綜合執(zhí)法。

（三）健全協(xié)同機(jī)制，推進(jìn)部門聯(lián)動(dòng)

洞庭湖水生生物保護(hù)，漁政部門與涉漁部門的行政執(zhí)法關(guān)系密切，需要有一個(gè)權(quán)威性、常設(shè)性、長效性的組織實(shí)施調(diào)控。建議分別成立省、市、縣部門聯(lián)動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，依次由分管副省長、副市長、副縣長任組長，組成有公安、環(huán)保、安監(jiān)、海事、林業(yè)、水利、工商、電力、交通、航運(yùn)、農(nóng)（漁）業(yè)、工信等部門負(fù)責(zé)人參加的部門聯(lián)動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，分別由省漁政執(zhí)法總隊(duì)、市支隊(duì)、縣大隊(duì)的隊(duì)長兼任各級領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任，負(fù)責(zé)上下銜接、左右聯(lián)系、工作協(xié)調(diào)和聯(lián)合執(zhí)法。各級領(lǐng)導(dǎo)小組制定部門聯(lián)動(dòng)工作細(xì)則，細(xì)則主要包括實(shí)施方案、協(xié)調(diào)機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制和保障措施等，并將領(lǐng)導(dǎo)小組內(nèi)部、涉漁行政執(zhí)法部門相互配合的職責(zé)細(xì)化、量化，簽訂責(zé)任狀，實(shí)行嚴(yán)格考評考核，納入單位和個(gè)人績效評比內(nèi)容，推進(jìn)涉漁部門行政執(zhí)法融合聯(lián)動(dòng)。

（四）突出養(yǎng)護(hù)整治，加強(qiáng)綜合監(jiān)管

堅(jiān)持漁業(yè)資源在保護(hù)中利用、在利用中保護(hù)的原則，強(qiáng)化綜合管理。

①加強(qiáng)漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)。嚴(yán)格組織實(shí)施長江流域春季禁漁期制度，根據(jù)江湖水位變化對洞庭湖“三場”蓄禁區(qū)位置、范圍和蓄禁時(shí)間進(jìn)行合理調(diào)整與重點(diǎn)保護(hù)。建設(shè)洞庭湖江豚、鰣魚、鱭魚等珍稀瀕危水生動(dòng)物和鱖魚、銀魚、“四大家魚”等國家級、省級自然保護(hù)區(qū)，頒布新的湖南省保護(hù)水產(chǎn)種類名錄和漁業(yè)捕撈標(biāo)準(zhǔn)，確定捕撈業(yè)次類型和規(guī)格、作業(yè)場所和時(shí)間，明確漁獲物的幼魚比例。

②加強(qiáng)非法捕撈整治。由省漁政執(zhí)法總隊(duì)統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)，與各市支隊(duì)和縣大隊(duì)一道堅(jiān)決取締洞庭湖中泥圍子、地籠網(wǎng)、迷魂陣、布圍子、電毒炸魚等有害和違法作業(yè)方式，清除矮圍、網(wǎng)圍等違規(guī)捕撈和養(yǎng)殖生產(chǎn)，強(qiáng)力打擊涉漁“三無”船舶從事捕撈作業(yè)，持之以恒抓好“絕戶網(wǎng)”清理整治。保持與公安、交通、工商等部門和周邊漁政執(zhí)法機(jī)構(gòu)密切配合，加強(qiáng)對港口、漁船集中點(diǎn)和邊界水域的執(zhí)法檢查，形成合力。實(shí)行漁船管理和證書“三證合一”，控制捕撈強(qiáng)度。

③加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。協(xié)助地方政府制定系統(tǒng)的綜合治污措施和采砂監(jiān)管辦法，落實(shí)節(jié)能減排責(zé)任，保證工業(yè)廢水達(dá)標(biāo)排放，限制洞庭湖挖砂船的規(guī)模和采砂量。做好漁業(yè)水域環(huán)境監(jiān)測工作，按照《水污染防治法》的有關(guān)規(guī)定充分行使?jié)O業(yè)水域污染事故調(diào)查處理權(quán)，完善漁業(yè)水域污染事故查處機(jī)制。建立健全涉漁工程建設(shè)補(bǔ)償、漁業(yè)資源有償使用等制度。

④加強(qiáng)漁業(yè)安全監(jiān)督。深入開展?jié)O港、漁船、捕撈和養(yǎng)殖等領(lǐng)域安全生產(chǎn)檢查檢測，堅(jiān)持預(yù)防與應(yīng)急并重、常態(tài)與非常態(tài)結(jié)合，健全完善漁業(yè)安全長效機(jī)制，強(qiáng)化安全保障。建立完善生產(chǎn)經(jīng)營者首負(fù)責(zé)任制和質(zhì)量安全責(zé)任追究制，監(jiān)督漁業(yè)企業(yè)和養(yǎng)殖戶在養(yǎng)殖、加工、銷售等整個(gè)漁業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中嚴(yán)格按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)程進(jìn)行操作，建立規(guī)范化的健康養(yǎng)殖秩序，強(qiáng)化水產(chǎn)品質(zhì)量安全執(zhí)法管理，確?！安妥郎系陌踩薄?/p>

（五）完善相關(guān)制度，規(guī)范行政行為

完善作風(fēng)建設(shè)和隊(duì)伍建設(shè)制度，切實(shí)端正和改進(jìn)政風(fēng)行風(fēng)，堅(jiān)持依憲執(zhí)法，依法行政，做到法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為。完善統(tǒng)一規(guī)范的執(zhí)法人員執(zhí)法資格管理制度、在崗培訓(xùn)制度以及執(zhí)法責(zé)任制、民主公開的執(zhí)法評議考核制，增強(qiáng)整體素質(zhì)和管理能力。完善工作考核制度，由省主管部門統(tǒng)一制定“湖南省漁政執(zhí)法管理工作考核辦法”，內(nèi)容包括組織領(lǐng)導(dǎo)、機(jī)構(gòu)建設(shè)、執(zhí)法裝備與辦公設(shè)施、制度建設(shè)、人員學(xué)習(xí)培訓(xùn)、漁業(yè)法治工作、執(zhí)法文書管理、執(zhí)法信息化建設(shè)、信息報(bào)送、執(zhí)法監(jiān)督等，進(jìn)行年度綜合考評考核，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，強(qiáng)化各級漁政機(jī)構(gòu)和人員的責(zé)任意識、競爭意識，提升執(zhí)法水平。完善廉潔自律和監(jiān)督、制約制度，嚴(yán)格執(zhí)行《漁業(yè)行政執(zhí)法六條禁令》，確保漁政工作依法展開，在陽光下運(yùn)行，做到嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法。完善服務(wù)機(jī)制，始終把服務(wù)漁業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、服務(wù)漁民群眾作為漁政執(zhí)法工作的出發(fā)點(diǎn)、落腳點(diǎn)。

（六）加大普法宣傳，優(yōu)化法治環(huán)境

認(rèn)真貫徹黨的十八屆五中全會(huì)精神，利用各種方式，采取各種形式，對漁民進(jìn)行漁業(yè)法律及相關(guān)法規(guī)的宣傳教育，既要有正面的宣傳引導(dǎo)，還要通過案例進(jìn)行警示教育，增強(qiáng)漁民對法律的敬畏和信仰，使?jié)O民遵法捕撈、安全生產(chǎn)，形成良好的法治環(huán)境。另一方面，提高漁民對資源環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)的認(rèn)識，糾正“水是流的，魚是游的，我不捕他捕，本地不捕外地捕”的錯(cuò)誤觀念，自覺珍惜漁業(yè)資源，為子孫后代留出生存空間，增強(qiáng)漁民自覺守法、主動(dòng)護(hù)漁的意識，為推進(jìn)洞庭湖區(qū)漁政執(zhí)法管理工作營造良好氛圍。

（通聯(lián)：413100，湖南省沅江市瓊湖路109號信箱沅江市榨南湖漁場）