政府治理能力現(xiàn)代化的路徑選擇
——網(wǎng)絡(luò)強國與依法治國的耦合

段浩

（長治學(xué)院 法律與經(jīng)濟學(xué)系，山西 長治 046011）

政府治理能力現(xiàn)代化的路徑選擇
——網(wǎng)絡(luò)強國與依法治國的耦合

段浩

（長治學(xué)院 法律與經(jīng)濟學(xué)系，山西 長治 046011）

明確互聯(lián)網(wǎng)時代的法治建設(shè)是政府治理能力現(xiàn)代化路徑選擇的前提與基礎(chǔ)，對當(dāng)前“五位一體”的法治建設(shè)具有引領(lǐng)、推動、規(guī)范和保障作用。從政府能力的構(gòu)成和評價體系來分析互聯(lián)網(wǎng)時代對政府治理能力提出的內(nèi)在要求，決定了外在表現(xiàn)為政府治理能力現(xiàn)代化對強國和治國的路徑選擇，力爭構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)強國戰(zhàn)略與依法治國方略的成功耦合，符合我國當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)信息化建設(shè)的客觀要求。

互聯(lián)網(wǎng)時代；政府能力；治理能力現(xiàn)代化；耦合

黨的十八屆五中全會會議公報明確提出了“互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略，也就是網(wǎng)絡(luò)強國戰(zhàn)略，成為互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展新形態(tài)、新業(yè)態(tài)，互聯(lián)網(wǎng)時代對國家治理和法學(xué)研究帶來了新的課題和研究內(nèi)容。國家“十三五”規(guī)劃重點突出創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，從另一個視角宣示和佐證了互聯(lián)網(wǎng)時代對現(xiàn)代經(jīng)濟社會的影響深遠而全面，從而與依法治國戰(zhàn)略一起成為政府治理能力現(xiàn)代化過程中不可或缺的路徑選擇。

一、互聯(lián)網(wǎng)時代與法治發(fā)展

（一）互聯(lián)網(wǎng)時代的解讀

互聯(lián)網(wǎng)時代（也稱網(wǎng)絡(luò)時代）的內(nèi)涵和定義，眾說紛紜，不一而足。有的學(xué)者認為互聯(lián)網(wǎng)時代是“用國內(nèi)相對優(yōu)質(zhì)與國際領(lǐng)先的互聯(lián)網(wǎng)力量去加速國內(nèi)相對落后的制造業(yè)的效率、品質(zhì)、創(chuàng)新、合作與營銷能力的升級，以信息流帶動物質(zhì)流，與一帶一路整體戰(zhàn)略相結(jié)合，推展整體產(chǎn)業(yè)的國際影響力”。也有學(xué)者將其概括為“信息化促進工業(yè)化”的升級版，利用互聯(lián)網(wǎng)促進市民真正參與到服務(wù)創(chuàng)新中來。還有一些學(xué)者認為，“互聯(lián)網(wǎng)時代是一個綜合概念，不僅作為信息化的核心與工業(yè)化交融，也是未來中國經(jīng)濟發(fā)展的最重要引擎”?！盎ヂ?lián)網(wǎng)時代非常務(wù)實，要求思路與國際和潮流接軌。需要有求變的勇氣，通過以人為本的路徑，使創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)成為一種新時代的生活方式”?！盎ヂ?lián)網(wǎng)時代將全面發(fā)展信息經(jīng)濟，是后現(xiàn)代世界的主流經(jīng)濟模式。目前信息經(jīng)濟發(fā)展成為新常態(tài)，經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型和增長要從要素驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動，而互聯(lián)網(wǎng)是創(chuàng)新驅(qū)動的最佳載體和選擇”。[1]對于互聯(lián)網(wǎng)的解讀，大家基本都認為其不僅是一種信息技術(shù)，也是一種整合社會資源的結(jié)構(gòu)性力量，具有開放、快捷、創(chuàng)新、虛擬等特點，將對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生重大的影響。

（二）互聯(lián)網(wǎng)時代的法治建設(shè)

按照互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展趨勢和特點，結(jié)合當(dāng)代中國依法治國戰(zhàn)略的全面實施，以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的推廣，將極大程度改變傳統(tǒng)社會與國家、市場之間的權(quán)力（權(quán)利）義務(wù)關(guān)系，無疑將會對當(dāng)代中國的法治建設(shè)產(chǎn)生全面而深刻的影響。從實踐中來看，互聯(lián)網(wǎng)方面的法制建設(shè)早已開展，并且取得了一些制度成果，全國人大常委會下發(fā)了《關(guān)于維護互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》，國務(wù)院出臺了《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》、《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所管理條例》，信息產(chǎn)業(yè)部公布了《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)域名管理辦法》、《互聯(lián)網(wǎng)IP地址備案管理辦法》、《非經(jīng)營性互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)備案管理辦法》，文化部出臺了《互聯(lián)網(wǎng)文化管理暫行規(guī)定》，各省市也出臺了一些互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所管理辦法，但是，通過梳理我們不難發(fā)現(xiàn)，目前互聯(lián)網(wǎng)的法制規(guī)范質(zhì)量和水平明顯滯后，表現(xiàn)為：一是立法層次過低，除互聯(lián)網(wǎng)安全問題外基本上互聯(lián)網(wǎng)法律層面缺失，在互聯(lián)網(wǎng)國家治理方面“缺位”；二是立法質(zhì)量不高，現(xiàn)有互聯(lián)網(wǎng)立法對互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展缺少全面認識，互聯(lián)網(wǎng)法律規(guī)范的形成欠缺專業(yè)性和科學(xué)性，互聯(lián)網(wǎng)法律制度的執(zhí)行缺少可操作性[2]；三是立法覆蓋面狹窄，互聯(lián)網(wǎng)法制建設(shè)缺少體系化和協(xié)調(diào)性。通過上文我們可以看出，互聯(lián)網(wǎng)方面的立法主要集中在上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所的規(guī)范和調(diào)整上，這固然能幫助司法有效面對和解決網(wǎng)吧等服務(wù)場所引發(fā)的社會問題，但是面對互聯(lián)網(wǎng)的蓬勃發(fā)展，這無疑限制了法治視野和互聯(lián)網(wǎng)成果與法治建設(shè)的深度融合，可以說，互聯(lián)網(wǎng)法制建設(shè)沒有及時通過網(wǎng)絡(luò)新常態(tài)來主動適應(yīng)和引領(lǐng)國家治理新常態(tài)，更加使得以互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)和創(chuàng)新要素的現(xiàn)代國家法治建設(shè)滯后于互聯(lián)網(wǎng)時代的要求，因此，互聯(lián)網(wǎng)的迅猛發(fā)展已經(jīng)倒逼我們需要處理好互聯(lián)網(wǎng)法治國家、法治社會建設(shè)、司法制度發(fā)展等重要內(nèi)容。2016年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》，明確信息化法治建設(shè)的任務(wù)和重點，成為科學(xué)規(guī)范和指導(dǎo)國家信息化發(fā)展和信息化法治建設(shè)的綱領(lǐng)性文件。

二、互聯(lián)網(wǎng)時代對政府治理能力提出的要求

（一）政府治理能力的構(gòu)成

政府治理能力也稱政府能力，是在市場條件下，政府為克服市場失靈和實現(xiàn)社會公正表現(xiàn)出來的各項能力的總和。[3]政府治理涉及經(jīng)濟社會的方方面面，治理能力的構(gòu)成非常龐雜，本文以政府干預(yù)經(jīng)濟的能力為例，將政府能力主要概括為政府權(quán)威、政策能力和執(zhí)行能力。

1.政府的權(quán)威。首先，我國歷史發(fā)展已經(jīng)證明，政府對社會實行有效統(tǒng)治和對經(jīng)濟社會生活進行有效治理的首要前提是要有一個政治穩(wěn)定、經(jīng)濟充盈、軍事強大的中央政府，也就是政府要有高度集中的權(quán)威。要樹立政府的權(quán)威、把握政府權(quán)威作用的限度，尤其是保證中央政府的高度權(quán)威，才能使得政府做出的各種治理決策和行為得到有效地回應(yīng)和執(zhí)行，這也是當(dāng)代世界各國發(fā)展的經(jīng)驗總結(jié)。只有有意識地強化中央政府的權(quán)威，才能對經(jīng)濟進行有效的干預(yù)。同時，就是要在維護中央政府權(quán)威的前提下，樹立地方政府的權(quán)威?！皬娬{(diào)中央政府的權(quán)威，并不意味著中央的集權(quán)、專制，也不是削弱地方政府的權(quán)威”[4]。從地方上來說，就是要從本地區(qū)出發(fā)，在承認和維護中央政府權(quán)威的前提下，發(fā)揮地方政府的創(chuàng)造性和主觀能動性，積極做好地方經(jīng)濟社會的規(guī)劃、推進和建設(shè)工作，為樹立政府權(quán)威提供地方層面的實踐和經(jīng)驗累積。

2.政府的政策能力。政府的政策能力是政府權(quán)威大小的反映，集中體現(xiàn)政策能力的主要是政策的科學(xué)化程度和政策的公正性水平。政府按照政府職能要求，針對市場本身所固有的缺陷，在尊重市場機制發(fā)揮基礎(chǔ)性作用的前提下，積極利用政府公權(quán)力對市場進行干預(yù)和調(diào)節(jié)，從微觀市場規(guī)制和宏觀調(diào)控兩個層面對經(jīng)濟社會進行制度供給和法律救濟，利用經(jīng)濟、政治和法律等政策工具，通過對國家干預(yù)受體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的調(diào)整實現(xiàn)法治國家的目標(biāo)，因此，提高政府決策機制的科學(xué)性和合理性，將是決定政府治理能力科學(xué)性和合理性的主要保障和重要體現(xiàn)。

3.政府的執(zhí)行能力。政府的權(quán)威要依靠政府的決策能力來維護，而政府的政策目標(biāo)更是要通過政策執(zhí)行來貫徹實現(xiàn)。政府在實踐中具體執(zhí)行政策的實際能力是我國政治體制改革的重要內(nèi)容，也是政府職能轉(zhuǎn)變的應(yīng)有之意。政府的執(zhí)行能力主要通過政府施政的效率和政策執(zhí)行中的公眾接受程度等方面構(gòu)成。一方面，政府本身的職能是否明晰，執(zhí)政手段是否規(guī)范，決定了執(zhí)政效果是否高效和長遠；另一方面，政府政策的科學(xué)化和合理化水平，也直接影響了公眾接受政府政策的主觀意圖和行為程度，因此，政府執(zhí)行能力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)在于是否貫徹了依法行政的科學(xué)內(nèi)涵，是否將政府執(zhí)行能力“關(guān)進了法治的籠子里”。

（二）政府治理能力的評價體系

評價政府治理能力是一個系統(tǒng)工程，不僅復(fù)雜而且非常困難，本文僅僅運用成本——收益檢驗法，主要考慮市場經(jīng)濟中政府公共職能的實現(xiàn)程度，從政府績效的角度來簡要評價。第一，政府業(yè)績。主要包括政府提供的公共產(chǎn)品、政府干預(yù)經(jīng)濟目標(biāo)的實現(xiàn)程度、政府管理的社會效果、政府政策制定和實施情況。第二，政府行為成本。主要包括政府規(guī)模、國債和政府支出。第三，政府權(quán)威。第四，政府行為的規(guī)范度，包括政府行政的技術(shù)水平、政府行為的合理化水平、制度建設(shè)。[5]

（三）國家治理能力與政府治理能力現(xiàn)代化

“國家能力是國家權(quán)力的一種，包含國家社會關(guān)系與特定的政治制度因素”[6]。國家治理主要包括政府治理和“第三部門”治理，后者是以非政府組織或非營利組織為主導(dǎo)，兩者共同構(gòu)成國家治理的主要內(nèi)容。其中，政府治理在創(chuàng)造和提升國家優(yōu)勢方面有不可替代的作用，一個民主的、有能力的、負責(zé)任的和有效率的政府，無論對經(jīng)濟的發(fā)展，還是對社會的可持續(xù)發(fā)展，都是不可缺少的。政府的治理能力現(xiàn)代化是政府治理行為的民主化、法制化、科學(xué)化的過程，是以增進社會公共利益、維護公共秩序和推動社會可持續(xù)發(fā)展作為目標(biāo)，以民主、法制、文明和科學(xué)作為主要標(biāo)準(zhǔn)，“是一種具有前瞻性和戰(zhàn)略性的深度現(xiàn)代化，是一種能深入國家肌理和命脈的脫胎換骨的現(xiàn)代化，是一種健全國家治理體系的基礎(chǔ)性質(zhì)的現(xiàn)代化，對國家具有重要的意義”[7]，主要通過“經(jīng)濟市場化、社會法治化、國家政治生活民主化、權(quán)力運行制約和監(jiān)督科學(xué)化等途徑，運用多種手段和渠道來實現(xiàn)”[8]的制度改革和創(chuàng)新。

簡言之，互聯(lián)網(wǎng)成為新時期切實增強政府治理能力的重要手段，建設(shè)法治國家也為提升政府治理能力提供了發(fā)展目標(biāo)和制度保障。經(jīng)過互聯(lián)網(wǎng)時代發(fā)展潮流的實踐檢驗和證明，既要實現(xiàn)經(jīng)濟社會“量”上的增強，又要實現(xiàn)社會正義和秩序“質(zhì)”上的“善治”，只有網(wǎng)絡(luò)強國戰(zhàn)略和依法治國方略之間存在緊密配合與相互影響，通過相互作用并實現(xiàn)“能量傳輸”的“耦合”作用，成為政府能力現(xiàn)代化路徑的必要選擇。

三、“強國”戰(zhàn)略與“治國”方略耦合下的政府治理能力現(xiàn)代化

（一）政府治理能力現(xiàn)代化路徑選擇中的強國戰(zhàn)略

前已述及，面對互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展特點，傳統(tǒng)行業(yè)與其他行業(yè)都要充分利用信息通信技術(shù)，或多或少地通過互聯(lián)網(wǎng)平臺來生存和發(fā)展，作為當(dāng)前以及今后經(jīng)濟社會發(fā)展的新常態(tài)，同時也會深入影響到文化、藝術(shù)等其他上層建筑。以媒體發(fā)展為例，以網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為核心的互聯(lián)網(wǎng)媒體的覆蓋面和影響力已經(jīng)超越了傳統(tǒng)媒體，很多商務(wù)宣傳和公務(wù)信息公開都是通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)進行高效傳播，每一個社會中的人和組織都可以利用網(wǎng)絡(luò)進行“自媒體”傳播，引發(fā)了傳統(tǒng)媒體的深刻變革。廣告、市場批發(fā)、電子通訊等行業(yè)也都被打上網(wǎng)絡(luò)的時代烙印，可以說，網(wǎng)絡(luò)促進整個經(jīng)濟社會進入了一個新的發(fā)展時代。

當(dāng)然，網(wǎng)絡(luò)強國戰(zhàn)略和其他政府行為一樣，只是國家治理能力現(xiàn)代化過程中的重要路徑，本身是具有行為能力邊界的，不能“包治百病”。網(wǎng)絡(luò)強國戰(zhàn)略實質(zhì)上仍然是以國家或政府為主導(dǎo)的發(fā)展戰(zhàn)略，主觀上由于政府的“有限理性”，客觀上由于政府能力的邊界，決定了即便以互聯(lián)網(wǎng)時代為背景，“政府失靈”仍將存在，而且由于互聯(lián)網(wǎng)的“加速器”和“擴音器”等特點，將政府干預(yù)的非效率甚至是不公正性、不科學(xué)性直接展示到公眾面前，極易引發(fā)輿情關(guān)注和群體性事件，在看到網(wǎng)絡(luò)強力助推經(jīng)濟社會發(fā)展的同時，更應(yīng)當(dāng)引發(fā)各學(xué)科對互聯(lián)網(wǎng)這把“雙刃劍”的思考。

（二）政府治理能力現(xiàn)代化路徑選擇中的治國要求

面對互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展潮流，政府治理也處于一個相機抉擇的過程?？傮w上來說，經(jīng)過了幾十年的政治體制改革，目前政府的治理能力基本上滿足了經(jīng)濟社會發(fā)展的最低需求，但是我們也應(yīng)該清楚地意識到我國政府的治理能力仍然有許多需要改進的地方，還不足以適應(yīng)經(jīng)濟新常態(tài)和現(xiàn)代化進程的新階段和新特點。公共選擇理論的代表人物詹姆斯·布坎南指出，“政府的缺陷至少與市場一樣嚴(yán)重”[9]，政府在試圖矯正市場失靈時，往往又導(dǎo)致管制失靈，表現(xiàn)為政府預(yù)算最大化傾向、政府運行低效率、公共物品供給不足或缺位、政府權(quán)力不當(dāng)擴張或濫用、政府經(jīng)濟行為主觀隨意等諸多方面[10]。

在互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展迅猛的時代背景下，既要充分發(fā)揮政府經(jīng)濟管理職能這只“看得見的手”的干預(yù)、調(diào)節(jié)作用，又要用科學(xué)和完善法治的建設(shè)來再次規(guī)范和調(diào)整政府干預(yù)的“度”，避免出現(xiàn)矯枉過正的“政府失靈”現(xiàn)象的出現(xiàn)?？梢姡卫砟芰ΜF(xiàn)代化不僅要確認在互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下對于社會經(jīng)濟生活的干預(yù)，同時更要通過法治來將政府治理關(guān)進“制度的籠子”里，從實體和程序上對政府治理進行規(guī)范與限制。因此，結(jié)合經(jīng)濟社會發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)時代特點，優(yōu)化政府治理能力現(xiàn)代化過程中的路徑選擇，不斷創(chuàng)新治理理念，創(chuàng)新治理方式，從制度和程序等方面加快調(diào)整政府治理實現(xiàn)法治化。

（三）政府治理能力現(xiàn)代化過程中網(wǎng)絡(luò)強國與依法治國的耦合

如前所述，網(wǎng)絡(luò)強國戰(zhàn)略已經(jīng)是實現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的重要途徑和手段，是解決國家發(fā)展中“強”的問題，這屬于典型的國家干預(yù)，是主要以公權(quán)的形式在市場體制下的再次干預(yù)。當(dāng)然，“國家干預(yù)并不是絕對的有益，也不是絕對的無益，一切都取決于具體條件下的損益分析”[11]。在互聯(lián)網(wǎng)時代的背景中，“法治視野下，以政府為代表的公權(quán)力機關(guān)介入治理網(wǎng)絡(luò)信息，不得脫逸必要邊界，應(yīng)找到一個均衡點，在維護網(wǎng)絡(luò)信息安全的同時，不至于侵害公眾基本權(quán)益”[12]。尋找這個“均衡點”的過程就是一個法治建設(shè)的過程，也就是依法治國戰(zhàn)略中的“治”的問題。因此，政府治理能力現(xiàn)代化，需要以互聯(lián)網(wǎng)時代為國家治理的“油門”來創(chuàng)新發(fā)展，以法治建設(shè)作為規(guī)范國家治理邊界的“剎車片”，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)強國戰(zhàn)略和依法治國方略的耦合。

概言之，經(jīng)濟社會發(fā)展需要網(wǎng)絡(luò)來強力助推，而網(wǎng)絡(luò)強國又需要法治保駕護航。將網(wǎng)絡(luò)強國戰(zhàn)略與依法治國方略進行互相獨立又相互作用的成功“耦合”，成為推動和實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)時代的政府治理能力現(xiàn)代化的題中之義。

［1］《社會各界熱議克強報告“互聯(lián)網(wǎng)＋”》，中國信息產(chǎn)業(yè)網(wǎng)http://www.cnii.com.cn/informatization/ 2015-03/09/content_1541630.htm.

［2］互聯(lián)網(wǎng)時代的法治中國建設(shè)—第二屆“法治中國·湘江論壇”綜述［N］.人民法院報2015-11-18.［3］種明釗.國家干預(yù)法治化研究［M］.北京：法律出版社，2009.94.

［4］郭小聰.政府經(jīng)濟職能與宏觀管理［M］.廣州：中山大學(xué)出版社，1997.85.

［5］種明釗.國家干預(yù)法治化研究［M］.北京：法律出版社，2009.95-96.

［6］彭博，楊志軍.發(fā)展型國家理論、國家自主性與治理能力重塑［J］.浙江社會科學(xué)，2013，（6）:61-62.

［7］馮學(xué)智、楊浩.從突發(fā)公共事件看地方政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)［J］.中共伊犁州委黨校學(xué)報，2016，（1）:79.

［8］段浩.區(qū)域調(diào)控法與山西轉(zhuǎn)型綜改區(qū)治理能力現(xiàn)代化［J］.人民論壇，2015，（7）:116.

［9］［美］詹姆斯·布坎南.自由、市場與國家［M］.吳良建譯，北京：北京經(jīng)濟學(xué)院出版社，1998.28.

［10］李昌麒.經(jīng)濟法學(xué)（第二版）［M］.北京：法律出版社，2008.41-42.

［11］樊綱.市場機制與經(jīng)濟效率［M］.上海:三聯(lián)書店，1995.146.

［12］尹建國.我國網(wǎng)絡(luò)信息的政府治理機制研究［J］.中國法學(xué)，2015，（1）:134.

（責(zé)任編輯 秦樓月）

D92

A

1673-2014（2016）06-0010-04

2016—06—27

段浩（1980— ），男，山西武鄉(xiāng)人，講師，碩士，主要從事經(jīng)濟法學(xué)研究。