論中期財政規(guī)劃管理背景下的財政監(jiān)督

●趙興羅

論中期財政規(guī)劃管理背景下的財政監(jiān)督

●趙興羅

政府預(yù)算改革是“十三五”期間財稅改革的重要內(nèi)容，實行中長期財政規(guī)劃管理是政府預(yù)算改革的重大制度創(chuàng)新，中期財政規(guī)劃管理對財政監(jiān)督提出了要求。在實行中期財政規(guī)劃管理的背景下，進一步完善我國的財政監(jiān)督體系和機制，對中期財政規(guī)劃改革的順利推行有著重要意義。

中期財政規(guī)劃 財政監(jiān)督政府預(yù)算改革

編者按：“十三五”時期是我國全面建成小康社會的決勝階段。為此，深入探討“十三五”期間財政監(jiān)督工作，保障中央各項重大決策貫徹落實尤為重要。為更好地規(guī)劃“十三五”時期財政監(jiān)督工作，本期專題“‘十三五’時期財政監(jiān)督工作再探討”分別邀請財政學者和實務(wù)工作者展開全方位、多角度探討，為財政監(jiān)督中長期發(fā)展提供指導(dǎo)。

財政是國家治理的重要基礎(chǔ)和支柱。建立現(xiàn)代財政制度，提高國家治理能力，是當前我國財政體制改革的重要目標。近年來，我國社會經(jīng)濟發(fā)展所面臨的國內(nèi)外環(huán)境發(fā)生了較大的變化，財政收入增速趨緩，但財政支出則呈剛性增長，財政支出結(jié)構(gòu)不合理、地方政府性債務(wù)風險隱患在不斷增大、地方和區(qū)域規(guī)劃與財政規(guī)劃脫節(jié)現(xiàn)象較為嚴重、財政可持續(xù)發(fā)展面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)等諸多問題。要根本解決這些問題，迫切需要推進財稅體制全面改革。預(yù)算體制作為財稅體制運行的框架，是關(guān)系到財政收支等基本問題的制度基礎(chǔ)。政府預(yù)算體制改革是 “十三五”期間財稅改革的重要內(nèi)容，實行中長期財政規(guī)劃管理是政府預(yù)算體制改革的重大制度創(chuàng)新。那么，在新一輪的政府預(yù)算體制改革中，應(yīng)當如何理解中期財政規(guī)劃管理在制度方面的創(chuàng)新？中期財政規(guī)劃管理對財政監(jiān)督提出了哪些要求？在實行中長期財政規(guī)劃管理的背景下，如何進一步完善我國的財政監(jiān)督體系和機制？這些都是當前需要高度關(guān)注的現(xiàn)實問題，本文試圖對這些問題提出自己粗淺的看法。

一、中期財政規(guī)劃管理是政府預(yù)算改革的重大制度創(chuàng)新

我國長期實行的年度預(yù)決算制度，是以上一個財政年度的收入和支出情況編制下一年度的預(yù)決算，這樣，實際收入和支出與預(yù)決算不一致的情況就可能時常發(fā)生。例如，近年來，我國的財政收入增幅減緩，但財政支出卻呈剛性增長，這樣很容易導(dǎo)致財政赤字。由于缺乏中期框架下具有約束力的財政規(guī)劃，預(yù)算安排對未來年度作出準確預(yù)期就比較困難，結(jié)果導(dǎo)致財政支出政策的碎片化和預(yù)算支出安排的隨意性，這一狀況與現(xiàn)代國家治理的基本要求相背離。因此，在各級財政安排預(yù)算時，既需要遵循國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃及年度計劃，又需要考慮那些眾多的、由地區(qū)性規(guī)劃上升到國家層面的規(guī)劃，以及難以計數(shù)的分領(lǐng)域、分行業(yè)規(guī)劃。中期財政規(guī)劃管理制度的設(shè)計恰好適應(yīng)了經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實要求，避免了上述預(yù)算的弊端。

中期財政規(guī)劃管理，也稱為中期滾動預(yù)算，是將預(yù)算編制由原來的一年拓展到三年，通過對財政收支的預(yù)測，制定財政中期滾動規(guī)劃，經(jīng)過預(yù)算管理流程，形成相匹配的跨年度財政支出方案，優(yōu)化公共財政資源配置，實現(xiàn)政府預(yù)算的動態(tài)調(diào)整和平衡，促進預(yù)算安排與經(jīng)濟社會發(fā)展中長期規(guī)劃有機銜接。中期財政規(guī)劃使政府能夠靈活地掌握財政收支狀況，控制財政支出，增強預(yù)算編制的前瞻性和持續(xù)性。

西方大多數(shù)工業(yè)化國家和部分發(fā)展中國家較為普遍地實行中期財政規(guī)劃的預(yù)算管理方式。經(jīng)驗表明，中期財政規(guī)劃管理能夠克服年度預(yù)算的不足，減少預(yù)算的盲目性和波動性，強化發(fā)展規(guī)劃同預(yù)算管理的協(xié)調(diào)，改善政府財政平衡狀況；通過引入中期因素，促進政府財政戰(zhàn)略的貫徹實施，依據(jù)戰(zhàn)略目標進行總量控制，按照戰(zhàn)略優(yōu)先順序安排支出，提高財政支出績效；加強財政資源分配的統(tǒng)籌性，避免因決策碎片化及缺乏協(xié)調(diào)而產(chǎn)生的財政資金使用低效率和浪費等問題，提高預(yù)算決策的整體有效性及財政預(yù)期的確定性。由于有中期規(guī)劃的約束，政府對已有的政策和承諾在進行調(diào)整時會更加慎重，便于社會各界形成比較穩(wěn)定的預(yù)期和理性的經(jīng)濟決策，增強下級政府對財政轉(zhuǎn)移支付的預(yù)見性，促進政府間財政關(guān)系的規(guī)范化。

從2008年起，我國就開始進行中期財政規(guī)劃改革的區(qū)域性試點：第一批試點單位，選擇的是河北省、河南省焦作市和安徽蕪湖縣；2012年8月，上海市閔行區(qū)財政局針對中期財政規(guī)劃的初步構(gòu)架進行試點，并在2014年度區(qū)本級預(yù)算中，選擇教育、科技、農(nóng)業(yè)三個領(lǐng)域內(nèi)的部分項目進行中期滾動預(yù)算項目庫試點。經(jīng)過這些區(qū)域性、選擇性的試點，2013年，黨的十八屆三中全會提出 “審核預(yù)算的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展……建立跨年度預(yù)算平衡機制”。2014年10月，國務(wù)院出臺《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》，指出我國的財政體制改革必須構(gòu)建中長期財政管理框架，建立跨年度預(yù)算平衡機制。2015年1月，國務(wù)院頒布《關(guān)于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》，明確規(guī)定我國將在全國范圍內(nèi)全面實行中期財政規(guī)劃改革。

中長期財政改革作為政府預(yù)算改革的重要組成部分，已經(jīng)被列為“十三五”期間深化我國財稅體制改革的重要任務(wù)。目前，財政部編制了三年滾動的全國財政規(guī)劃，對規(guī)劃期內(nèi)的某些重大改革、重大政策和重大項目，研究政策目標、運行機制和評價辦法，強化其對年度預(yù)算的約束，通過科學合理測算，對未來幾年財政收支進行統(tǒng)籌安排，提高財政政策的前瞻性、有效性和可持續(xù)性。

二、中期財政規(guī)劃管理對財政監(jiān)督的要求

任何一項財政改革都需要具備相關(guān)的制度基礎(chǔ)和現(xiàn)實條件，中期規(guī)劃改革也是如此，完善的財政監(jiān)督體系是中期財政規(guī)劃管理順利實施的重要制度基礎(chǔ)。在新一輪政府預(yù)算改革中，中期財政規(guī)劃改革對財政監(jiān)督提出了相關(guān)要求，根據(jù)這些要求來完善財政監(jiān)督體系和機制，為中期財政規(guī)劃改革的順利推行提供必要的制度環(huán)境。

（一）中期財政規(guī)劃管理要求依法監(jiān)督

長期以來，我國地方政府經(jīng)濟行為短期化現(xiàn)象較為嚴重，預(yù)算的前瞻性不夠，隨意性大。例如，在單一年度預(yù)算平衡機制下，地方政府對財政資金的安排一年一定，在預(yù)算執(zhí)行時，經(jīng)常出現(xiàn)政府臨時追加預(yù)算，造成“一年預(yù)算，預(yù)算一年”的現(xiàn)象時常發(fā)生，削弱了政府預(yù)算的嚴肅性。實施中期財政規(guī)劃，通過編制三年期滾動的財政規(guī)劃，一環(huán)扣一環(huán)，這就約束了那些隨意決策的行為，保證了政策實施的連續(xù)性。同時，通過實行中期財政規(guī)劃管理，那些重大項目的決策也趨于科學規(guī)范，項目支出的“碎片化”和隨機性減少，在一定程度上保證了項目支出的連續(xù)性。中期財政規(guī)劃管理使政府決策部署眼光更長遠，政府花錢受到的約束力加強。中期財政規(guī)劃在財政收支、項目收支等方面都必須按照相關(guān)法律規(guī)定安排預(yù)算，這要求財政監(jiān)督也要依法監(jiān)督，依法約束政府的短期決策行為，提高財政資金的使用效率。

（二）中期財政規(guī)劃管理要求政府預(yù)算公開、透明

中期財政規(guī)劃作為一項財政政策和管理工具，其實施效果取決于政府對財政收支的預(yù)測能力，編制的關(guān)鍵就是圍繞財政收支預(yù)測展開，反映未來三年政府預(yù)算收支的安排。因而，需要建立這樣的程序預(yù)測收支，即通過預(yù)算估計，使得在給定資源總量（收入預(yù)測）之下，將支出水平（支出預(yù)測）約束在與政策目標相匹配的水平之上。這一程序要求，預(yù)算收入和預(yù)算支出必須是真實明確和科學合理的，而對財政收支的預(yù)測和確定，都離不開政府預(yù)算公開、透明。政府預(yù)算公開、透明，就是將財政資金置于公眾的監(jiān)督之下，把財政資金的來源和用途，向社會公眾交代清楚，方便公眾知曉財政資金的具體去向；反過來，預(yù)算的公開透明也會促使政府更加負責地實施財政決策，增強政府對未來財政政策走勢的前瞻性和可預(yù)見性。陽光是最好的防腐劑，預(yù)算不公開的政府是看不見的政府，而看不見的政府不可能是負責任的政府。政府預(yù)算信息公開透明，有助于公民對政府的監(jiān)督，能夠體現(xiàn)民情民意，避免因少數(shù)人專斷決策發(fā)生可能的失誤，進而保障財政資金使用效率的提高以及財政資金運行的安全性和有效性。中期財政規(guī)劃要求政府預(yù)算公開透明，這也是各級財政監(jiān)督機構(gòu)履行財政監(jiān)督職能的最基本要求。

（三）中期財政規(guī)劃管理要求全面監(jiān)督

全面監(jiān)督包括監(jiān)督主體多元化和監(jiān)督對象的“全口徑預(yù)算”。一方面，中期財政規(guī)劃管理離不開各部門的協(xié)同配合。各部門制定的中期規(guī)劃都是依據(jù)本級政府的戰(zhàn)略定位和政策重點，各部門的規(guī)劃需要動態(tài)協(xié)調(diào)、形成合力，以實現(xiàn)本級政府的財政目標。財政與宏觀綜合管理部門通過一定的宏觀經(jīng)濟和財政收支預(yù)測來指導(dǎo)、平衡和約束部門預(yù)算，以提高預(yù)算編制尤其是項目編制的質(zhì)量。中期財政規(guī)劃管理要求各部門協(xié)同配合，在財政監(jiān)督方面，要求財政監(jiān)督主體多元化，充分發(fā)揮人大、財政內(nèi)部監(jiān)督和財政外部監(jiān)督的作用。

另一方面，中期財政規(guī)劃是中期預(yù)算的過渡形態(tài)，它是建立在全口徑預(yù)算基礎(chǔ)之上的。全口徑預(yù)算除了一般公共預(yù)算之外，還要涵蓋政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算，將來還可能有債務(wù)預(yù)算、稅式支出預(yù)算等，只有將這些政府收支都納入預(yù)算之內(nèi)，才有可能對部門的中期發(fā)展規(guī)劃作出科學分析和判斷，制定的部門中期預(yù)算才能更加有效。中期財政規(guī)劃編制的內(nèi)容主要包括兩部分：一是做好現(xiàn)行政策下財政收支的測算工作并發(fā)現(xiàn)問題；二是做好未來財政收支政策的改革方案和測算工作，即是要同時做好3—5年的預(yù)算估計工作和財政政策設(shè)計工作。因此，中期財政規(guī)劃要求財政監(jiān)督的對象是全口徑的“四本預(yù)算”。

（四）中期財政規(guī)劃管理要求全過程監(jiān)督

預(yù)算績效管理是中期財政績效框架的基礎(chǔ)工作之一。預(yù)算績效管理要求預(yù)算資金使用充分體現(xiàn)“以結(jié)果為導(dǎo)向”的績效理念，即是說，要求政府履行行政責任，在嚴格的財經(jīng)紀律約束下，實現(xiàn)資金運行的合規(guī)和高效，提高資金分配的效率以及提供公共服務(wù)的效率。按照中期財政規(guī)劃管理的要求，部門預(yù)算績效目標和指標可以分為年度和中期兩個層面，對項目的考核更加注重中期政策效果，然后，對中期政策效果的評價再反饋到下一個中期財政規(guī)劃編制中。如果本輪中期規(guī)劃不能達標，尤其是約束性指標達不到目標，那么，就需要重新考慮預(yù)算資源配置問題。中期財政規(guī)劃在預(yù)算績效管理方面的這一特征，要求財政監(jiān)督貫穿于財政預(yù)算的全過程，對財政預(yù)算實行全過程（包括預(yù)算前、預(yù)算中、預(yù)算后）的監(jiān)督管理。

三、中期財政管理背景下完善財政監(jiān)督的建議

財政監(jiān)督既是國家經(jīng)濟監(jiān)督體系的重要組成部分，又是落實各項財政管理措施的重要手段。依據(jù)上述中期財政規(guī)劃改革對財政監(jiān)督的要求，在實行中期財政規(guī)劃管理的背景下，進一步完善我國的財政監(jiān)督體系和機制對于中期財政規(guī)劃改革的順利推行具有重要意義。

（一）依法監(jiān)督，提高政府依法理財?shù)哪芰?/p>

財政法治化是實施中期財政規(guī)劃管理的最重要前提。首先，依法監(jiān)督、依法理財是在我國財政系統(tǒng)和長期的財政法治工作中形成的法治財政基本理念，是“依法治國”在財政工作中的重要體現(xiàn)。依法理財，事關(guān)國家治理，只有依法理財，才能提升國家財政治理能力。但是，目前我國在依法監(jiān)督方面還存在許多問題。首先，財政監(jiān)督法制建設(shè)尚不完善。目前僅有的一部財政監(jiān)督綜合性法規(guī)——《財政部門監(jiān)督辦法》，但法律效力不高，缺乏強制約束力；其他財政監(jiān)督執(zhí)法依據(jù)則由多部法律法規(guī)中的有關(guān)規(guī)定組成，因此，需要繼續(xù)完善財政監(jiān)督方面的立法，以法的形式明確財政監(jiān)督工作的主體、對象、內(nèi)容、程序，提高財政監(jiān)督各主體的法律意識，為財政監(jiān)督提供法律保障。其次，制定財政監(jiān)督操作規(guī)程，加強財政資金銀行賬戶和定期存款管理，做到日常監(jiān)管和專項檢查相結(jié)合，財政監(jiān)督與績效評價相結(jié)合。最后，完善責任追究制度，違法必究，嚴格依法履行各項財政監(jiān)督，發(fā)揮財政監(jiān)督的威力。

（二）完善預(yù)算公開透明的監(jiān)督機制

政府預(yù)算公開、透明，是財政監(jiān)督的必要條件。財政監(jiān)督工作維護的是公共利益，必須堅持把公開透明貫穿于財政監(jiān)督工作的全過程，把監(jiān)督檢查的政策規(guī)定、進展情況、檢查結(jié)果公布于眾，保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

完善預(yù)算公開透明的監(jiān)督機制，一是完善《政府信息公開條例》對預(yù)算信息公開的要求；二是提高預(yù)算公開信息的易讀性和公開的渠道；三是加大部門預(yù)算公開的力度，擴大預(yù)算知情率，讓社會公眾參與到財政監(jiān)督中來。各部門公開的信息要規(guī)范、清晰、具體、詳細，通過提高政府預(yù)算的透明度，提高財政決策科學化、民主化水平，加強對財政資金使用情況的檢查，提高財政資金的運行效率，最終做到公開理財和民主理財。

（三）實施全方位監(jiān)督

1、監(jiān)督主體多元化。財政監(jiān)督有三個層次的主體：第一層次的主體是立法機關(guān)——人民代表大會及其常委會和所屬審計部門的立法監(jiān)督，主要負責對政府預(yù)算的合法性、真實性和效益性進行審計監(jiān)督。第二層次的主體是財政部門的政府內(nèi)部監(jiān)督，主要負責對預(yù)算執(zhí)行過程中財政資金的收支進行管理。第三層次的主體是社會公眾參與的社會監(jiān)督。社會監(jiān)督既能對人大監(jiān)督形成民意壓力，又對政府部門的監(jiān)督提出批評和建議。這一層次的監(jiān)督是最重要、最有效的監(jiān)督，直接體現(xiàn)了公共財政的理財民主化。財政監(jiān)督以政府財政部門的監(jiān)督為主體，發(fā)揮立法機關(guān)的監(jiān)督作用，突出民主監(jiān)督的地位。公共財政是陽光財政，就是讓廣大民眾有暢通的渠道獲得財政信息、了解財政決策過程，這本身就是財政監(jiān)督的過程。因此，財政監(jiān)督必須充分發(fā)揮社會公眾監(jiān)督的作用。

2、監(jiān)督對象是“全口徑預(yù)算”。新《預(yù)算法》規(guī)定我國預(yù)算實行“全口徑預(yù)算”，全口徑預(yù)算要求所有的政府收入都要納入到政府預(yù)算管理中，包括財政部門在行政層面對同級政府所有財政收入和財政支出的“全口徑”控制和監(jiān)督，以及《預(yù)算法》中規(guī)定的“四本預(yù)算”。

3、健全財政監(jiān)督體系。財政監(jiān)督體系主要有財政監(jiān)督、審計監(jiān)督、稅務(wù)監(jiān)督和社會監(jiān)督，這四大監(jiān)督體系的目標是一致的，但在監(jiān)督檢查的對象、內(nèi)容和方式上各有側(cè)重。實行中期財政規(guī)劃管理，要求各監(jiān)督部門在監(jiān)督對象、監(jiān)督內(nèi)容和監(jiān)督方式上與其他監(jiān)督機關(guān)明確分工，科學劃分職責權(quán)限，尤其是要加強與人大、紀檢監(jiān)察、審計等部門的協(xié)調(diào)配合，建立溝通順暢的工作協(xié)調(diào)與信息共享機制，協(xié)調(diào)配合完成財政監(jiān)督工作。

（四）強化全過程監(jiān)督

1、在監(jiān)督層次上對中期規(guī)劃管理實施全過程監(jiān)督。財政監(jiān)督主體從內(nèi)部到外部，從政府到公眾，多層次、多角度對中期規(guī)劃管理全過程實施監(jiān)督。在內(nèi)部監(jiān)督方面，監(jiān)督的重點是預(yù)算編制和執(zhí)行過程中財政法規(guī)、政策、制度的執(zhí)行情況，監(jiān)督財政資金運行、資金追加等程序是否合法，監(jiān)督財政機關(guān)內(nèi)各單位財務(wù)收支管理，從而發(fā)揮對預(yù)算資金全過程的預(yù)警、監(jiān)測、分析、矯正的功能。

2、在監(jiān)督過程上，做到事前、事中和事后全過程監(jiān)督。中期財政規(guī)劃管理需要與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃有機匹配，年度平衡和跨期平衡有機銜接，這都要求財政監(jiān)督工作者及時更新監(jiān)督理念，從大局出發(fā)，將監(jiān)督工作貫穿于財政資金管理的各個方面，全面貫徹落實事前、事中、事后監(jiān)督，尤其注重加強事前、事中監(jiān)督，健全覆蓋所有政府性資金和財政運行全過程的財政監(jiān)督機制，對財政資金進行動態(tài)控制，從而確保財政監(jiān)督的科學性和系統(tǒng)性；加強對事前審核、事中跟蹤和事后檢查相關(guān)工作，確保財政監(jiān)督的順利進行。

3、在監(jiān)督機制上，創(chuàng)新財政監(jiān)督機制，提高財政監(jiān)督科學化、規(guī)范化水平。一是建立對中期財政規(guī)劃實施績效的考核機制和績效評價的指標體系，通過結(jié)果導(dǎo)向的績效評價來提高政府財政資金的效率和有效性。二是把監(jiān)督的重心轉(zhuǎn)移到預(yù)算監(jiān)管上來，促進建立預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督相互協(xié)調(diào)、相互制衡的財政部門內(nèi)部運行機制。三是完善監(jiān)管成果運用機制，將監(jiān)督結(jié)果與預(yù)算編制和資金分配掛鉤。

總之，隨著財政監(jiān)督體系和機制的不斷完善，中期財政規(guī)劃管理將更加成熟和完善，政府預(yù)算的管理水平和治理能力也將提升到一個更高的層次。

（作者單位：中南財經(jīng)政法大學財稅學院）

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