聚焦PPP風(fēng)險 直面待解難題

●本刊評論員

聚焦PPP風(fēng)險 直面待解難題

●本刊評論員

隨著新公共管理運動的興起，重塑政府、以企業(yè)家精神改造政府成為很多國家政府改革的潮流。其中通過政府與社會資本合作，將市場、競爭、消費者導(dǎo)向、私人資本的專業(yè)能力和企業(yè)家精神引入到公共品和公共服務(wù)的PPP模式自上世紀末起得到了很大的發(fā)展。我國在上世紀90年代就開始引進PPP，近幾年更是得到中央和各級地方政府的高度重視。

我國新一輪改革強調(diào)國家治理能力的提升，注重轉(zhuǎn)變政府職能，更充分地發(fā)揮市場主體作用。順應(yīng)這一頂層設(shè)計，PPP更有用武之地。但是，其推廣過程中面臨的問題，可能產(chǎn)生的各種風(fēng)險，究竟能否更大地促進財政績效，仍存在諸多難題待解。這不僅表現(xiàn)為政府和民間資本的互信不夠、風(fēng)險預(yù)期不確定導(dǎo)致全國多數(shù)推介項目“叫好不叫座”，還表現(xiàn)為具體PPP項目失敗風(fēng)險及其集中體現(xiàn)的財政風(fēng)險的凸顯。跳出財政風(fēng)險來看待PPP，還有一些事關(guān)改革和國家治理的問題需要厘清。

PPP的財政風(fēng)險集中表現(xiàn)為項目效益不理想、項目失敗導(dǎo)致財政支出超能力、超預(yù)期，社會投資轉(zhuǎn)化為政府債務(wù)以及項目周期內(nèi)產(chǎn)生的公共資金的浪費和國有資產(chǎn)的流失，如果因此形成政府支付危機，還會產(chǎn)生政府信用危機。PPP財政風(fēng)險的來源，有政策風(fēng)險、不可抗力、信息不對稱、管理能力不足導(dǎo)致營收下降或項目失敗，更多是來自政績驅(qū)動下超范圍推行、項目本身的“假PPP”屬性、違規(guī)操作、違規(guī)擔(dān)保融資等。

跳出單純的財政功能，從體制改革、國家治理現(xiàn)代化的角度，也要防范PPP“幫倒忙”的風(fēng)險。其中，有幾個理論和現(xiàn)實問題應(yīng)引起高度重視。第一，引入PPP，能否防范政府?dāng)U張頑疾，實現(xiàn)“更小的政府、更多治理和服務(wù)”？社會資本的進入，更多地向社會購買服務(wù)、更多的職能外包（市場化）必須與政府自身的改革、節(jié)省政府自我消耗式的財政開支結(jié)合起來。否則，社會資本沒能置換出政府投入，實際使公共服務(wù)成本更高、機構(gòu)更臃腫，效能政府的目標就會大打折扣。

第二，引入PPP，怎么防范政府卸責(zé)風(fēng)險？PPP理應(yīng)改善公共品和公共服務(wù)供給，彌補短板，而非把政府應(yīng)盡的責(zé)任推向社會。PPP能干什么、不能干什么必須更加明確，有些地方居然將城市管理執(zhí)法“外包”，這是明顯的卸責(zé)行為。

第三，引入PPP，能否防范政府低效率風(fēng)險？例如，一些PPP實行特許經(jīng)營，中標者實際上形成壟斷，有成為“二政府”的風(fēng)險，市場力量不僅得不到發(fā)揮，還可能制造更嚴重的低效率；很多PPP項目并不重視社會化營運，只是追求投資融的增長，仍是“翻牌政府”。

第四，PPP能否節(jié)省整個社會的交易費用，解決代理問題，使政府、企業(yè)、公眾三贏？我們注意到一些地方政府推行PPP并非以降低行政成本為目的，而在部門利益、擴權(quán)收費、與企業(yè)合謀上打“小算盤”，除政府的代理風(fēng)險外，還產(chǎn)生參與企業(yè)這一層次的代理風(fēng)險。其結(jié)果是不僅未能降低公共服務(wù)成本和代理成本，還增加了公眾負擔(dān)。

PPP在我國正處于方興未艾的時代，其面臨的風(fēng)險和問題也很多，如何更好地體現(xiàn)出在國家治理、公共服務(wù)、財政績效上的治本、治標功能，頂層設(shè)計、微觀管理還有更多的改善空間。