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    支農(nóng)項目審批權(quán)下放后的財政資金監(jiān)管探討

    2016-03-27 22:07:31張宇蕊
    財政監(jiān)督 2016年12期
    關(guān)鍵詞:審批權(quán)支農(nóng)財政資金

    ●張宇蕊

    支農(nóng)項目審批權(quán)下放后的財政資金監(jiān)管探討

    ●張宇蕊

    支農(nóng)項目審批權(quán)下放改革,不僅促進了信息與決策對稱、權(quán)力與責(zé)任對稱、事權(quán)與財權(quán)對稱,而且在優(yōu)化決策、加強執(zhí)行、硬化約束、創(chuàng)新機制、統(tǒng)籌整合等方面帶來了新的轉(zhuǎn)變。但個別地方也存在認(rèn)識不統(tǒng)一、承接不給力、監(jiān)管不到位的現(xiàn)實問題,在一定程度上影響了支農(nóng)項目審批權(quán)下放的整體效果。為進一步加強審批權(quán)下放后的財政資金監(jiān)管,應(yīng)正確認(rèn)識審批權(quán)下放后加強財政資金監(jiān)管的重要意義,強化權(quán)責(zé)對稱和正向激勵機制,優(yōu)化項目資金決策和管理模式,構(gòu)建陽光透明、民主管理的平臺,規(guī)范資金管理流程和監(jiān)督體系等。

    支農(nóng)項目 審批權(quán)下放 財政資金監(jiān)管

    近年來,各級財政部門穩(wěn)步推進支農(nóng)項目審批權(quán)下放改革,通過逐級下放項目確定權(quán)和資金分配權(quán),促進財政決策信息對稱,提高財政資金使用效益??梢哉f,支農(nóng)項目審批權(quán)下放既是財政資金管理創(chuàng)新的突破口,又是審批制度改革的先行者,為財政體制機制創(chuàng)新釋放了積極信號,更為構(gòu)建科學(xué)財政、效能財政奠定了堅實基礎(chǔ)。而探索建立責(zé)權(quán)明確的審批權(quán)下放機制,重點在于研究審批權(quán)下放后加強財政資金的監(jiān)管,這將更有利于下一步的改革發(fā)展。

    一、下放支農(nóng)審批權(quán)后的重要轉(zhuǎn)變

    下放支農(nóng)項目審批權(quán)改革后,不僅在一定程度上促進了信息與決策對稱、權(quán)力與責(zé)任對稱、事權(quán)與財權(quán)對稱,更在優(yōu)化決策、加強執(zhí)行、硬化約束、創(chuàng)新機制、統(tǒng)籌整合等多個方面有了轉(zhuǎn)變和提升。

    首先,在優(yōu)化決策方面的轉(zhuǎn)變。支農(nóng)項目審批權(quán)下放后,上級財政實現(xiàn)了“兩個解放”:一是從瑣碎、繁雜的支農(nóng)項目審批工作中解放出來,凝心聚力,從更宏觀、長遠的角度研究支農(nóng)政策、謀劃支農(nóng)格局,在更廣闊的視野統(tǒng)籌運用多種工具、多種杠桿、多種資源,發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)示范作用;二是從部門和下級財政“跑項目、爭項目、要項目”的困局中解放出來,科學(xué)理順縱向的上下級財政間關(guān)系以及橫向的財政部門與主管部門間關(guān)系,促進財政科學(xué)決策,優(yōu)化財政資源配置。

    其次,在加強執(zhí)行方面的轉(zhuǎn)變。支農(nóng)項目審批權(quán)下放后,基層財政發(fā)展環(huán)境更寬松、政策平臺更寬廣、調(diào)節(jié)手段更豐富,大大提高了工作的自主性和積極性。同時,支農(nóng)項目審批權(quán)下放有利于基層發(fā)揮信息鏈短、反應(yīng)靈敏、因地因時制宜的優(yōu)勢,審批環(huán)節(jié)的壓縮還將大幅度降低行政成本、加快支農(nóng)項目實施和資金撥付進度、提高財政資金運行效率。

    再次,在硬化約束方面的轉(zhuǎn)變。支農(nóng)項目審批權(quán)下放后,支農(nóng)責(zé)任、壓力、期盼隨之下放,支農(nóng)管理重心也隨之“下沉”。上級財政“重分配、輕績效”和基層財政“重申報、輕管理”的理財觀得到轉(zhuǎn)變,在項目立項評審、招投標(biāo)、監(jiān)理、驗收以及資金支付、監(jiān)督檢查、績效評價等方面相應(yīng)出臺了一系列措施,進一步突出對財政資金的全程把控,著力完善資金監(jiān)管環(huán)節(jié)和鏈條。在某種程度上來說,約束力度不減反增,監(jiān)管之弦不松反緊。

    然后,在創(chuàng)新機制方面的轉(zhuǎn)變。支農(nóng)項目審批權(quán)下放,帶來了行政創(chuàng)新能量聚變,激發(fā)了財政內(nèi)部的生機活力。和以往相比,財政部門更注重通過創(chuàng)新目標(biāo)責(zé)任制、聯(lián)席制、備案制、督導(dǎo)制、聯(lián)絡(luò)員制、問效問責(zé)制,進一步掌握實際需求,明確基層意愿;加強縱向溝通,實現(xiàn)信息對稱;實行動態(tài)調(diào)整,強化激勵機制,形成了職責(zé)明確、協(xié)調(diào)配合、良性互動的工作新局面。

    最后,在統(tǒng)籌整合方面的轉(zhuǎn)變。支農(nóng)項目審批權(quán)下放,為基層財政統(tǒng)籌和整合支農(nóng)資金拓展了現(xiàn)實空間,帶來了由“量”到“質(zhì)”的轉(zhuǎn)變。在支農(nóng)理念方面,由零碎拼盤向資源集聚、優(yōu)勢互補轉(zhuǎn)變;在部門協(xié)作方面,由分而治之向集中合力、協(xié)調(diào)配合轉(zhuǎn)變;在支農(nóng)投入方面,由分散使用向統(tǒng)籌配置、集中投入轉(zhuǎn)變;在項目申報方面,由分口申報向?qū)谏陥?、分渠匯流轉(zhuǎn)變。實踐證明,支農(nóng)項目審批權(quán)下放后,基層財政可匯集多渠道支農(nóng)專項,圍繞當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃,依規(guī)劃定項目,以項目籌資金,真正做大了支農(nóng)投入蛋糕。

    二、下放支農(nóng)審批權(quán)后存在的問題

    支農(nóng)項目審批權(quán)下放,意味著上級財政的控制環(huán)節(jié)“后置”以及下級財政的分配環(huán)節(jié)“前移”,在近年實踐中發(fā)現(xiàn),審批權(quán)下放后出現(xiàn)了三種問題,即權(quán)力“斷層”、權(quán)力“真空”、權(quán)力“盲點”。

    第一,認(rèn)識不統(tǒng)一,下放后出現(xiàn)權(quán)力斷層。支農(nóng)項目審批權(quán)下放后,由于一些地方和部門基于本位利益,不愿下放或部分下放項目審批權(quán)、資金分配權(quán),個別地方出現(xiàn)“我放他不放”、“上放下不放”、“假放真不放”的現(xiàn)象,不同渠道的支農(nóng)資金仍被明確到具體項目、具體地點和具體環(huán)節(jié),影響支農(nóng)項目審批下放的連續(xù)性和實效性。同時,部分支農(nóng)項目資金管理制度的規(guī)定較為模糊籠統(tǒng),不夠具體、細化,特別是對扶持對象、分配方式等內(nèi)容的規(guī)定較粗,項目立項權(quán)和資金分配權(quán)“怎么放”缺少制度依據(jù)支撐。

    第二,承接不給力,下放后出現(xiàn)權(quán)力真空。支農(nóng)項目審批權(quán)下放后,一些基層財政由于主觀和客觀的原因,支農(nóng)資金管理能力難以適應(yīng)現(xiàn)實需要。從客觀上來看,基層財政人員少,管理幅度寬,工作強度大,“上面千條線,下面一根針”,難以適應(yīng)支農(nóng)項目審批權(quán)下放后激增的工作量。從主觀上來說,基層財政改革步子邁得不大,對項目實施、資金管理中的老問題及績效考評、民主決策中的新動向,主動學(xué)習(xí)和提升不快,積極探索和創(chuàng)新不夠,對支農(nóng)項目審批下放后帶來的大量管理空白存在權(quán)力承接乏力的現(xiàn)實尷尬。

    第三,監(jiān)管不到位,下放后出現(xiàn)權(quán)力盲點。支農(nóng)項目審批權(quán)下放后,支農(nóng)資金監(jiān)管存在一些盲點亟待突破:支農(nóng)資金事前、事中、事后全過程監(jiān)管機制尚未建立,財政監(jiān)管力量、廣度、深度需要加強;專項資金項目入庫、專家評審、績效評價的流程化管理模式尚未成型,重大項目論證、遴選、確定的科學(xué)性有待提高;資金監(jiān)管手段單一,信息化、網(wǎng)絡(luò)化程度不高,進一步集聚和放大了權(quán)力下放后的監(jiān)管風(fēng)險。

    三、下放支農(nóng)審批權(quán)后加強財政資金監(jiān)管的具體措施

    面對下放支農(nóng)項目審批權(quán)后不同程度出現(xiàn)的“斷層”、“真空”、“盲點”,需要從源頭上解決“看得見的管不著、管得著的看不見”的問題,從實際出發(fā)加快財政資金決策、監(jiān)管、考評、制度“四位一體”的機制創(chuàng)新,進一步規(guī)范分配秩序、優(yōu)化支持方式、加快資金整合、加強監(jiān)管力度、健全考評機制、完善制度體系,從而實現(xiàn)下放審批權(quán)后的財政資金透明化、科學(xué)化、民主化管理。

    第一,正確認(rèn)識審批權(quán)下放后加強財政資金監(jiān)管的重要意義。首先,支農(nóng)項目審批權(quán)下放屬于事權(quán)改革,是我國行政體制改革和財政體制改革的交匯點之一,更是下階段解除制度束縛、釋放社會經(jīng)濟能量的動力來源之一;其次,支農(nóng)項目審批權(quán)下放是各級政府簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能、強化問責(zé)、提高效能,以及優(yōu)化調(diào)整上下級政府間和政府內(nèi)部相關(guān)部門間關(guān)系的關(guān)鍵舉措;最后,支農(nóng)項目審批權(quán)下放順應(yīng)了財政資金管理向決策更科學(xué)、配置更優(yōu)化、監(jiān)管更精細、運行更高效邁進的要求。從上述三個方面來說,支農(nóng)審批權(quán)下放改革的基調(diào)不會變、步子不會退、力度不會減,同時財政資金管理將從時效要求向效率質(zhì)量要求深化、從程序規(guī)范向要素規(guī)范細化,對部門協(xié)作、制度體系、監(jiān)管力量都有更高的要求。如何加快建立權(quán)責(zé)一致、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的財政管理運行機制,既守好支農(nóng)資金管理的“第一道關(guān)口”,又把住支農(nóng)資金使用的“最后一公里”,是支農(nóng)項目審批權(quán)下放不“放空”、不“擱淺”、不“走樣”的重中之重。

    第二,強化權(quán)責(zé)對稱和正向激勵機制?!笆铡迸c“放”始終是一對矛盾,只有遏制“只放不收”、“放任自流”的行為,才能避免“一放就亂、一收就死”的結(jié)果。在下放支農(nóng)項目資金審批權(quán)的同時要做到“四收緊”,即收緊目標(biāo)管理、收緊程序控制、收緊制度保障、收緊績效考核。具體來說,一是明確責(zé)任歸屬,強化責(zé)任追究,實行備案制、聯(lián)絡(luò)制和督查制,加大“問效”和“問責(zé)”力度,建立起權(quán)責(zé)明晰、責(zé)隨權(quán)移、財隨事轉(zhuǎn)、人隨事走、各盡其責(zé)的管理機制。二是在支農(nóng)項目審批權(quán)下放的同時,上級財政側(cè)重于抓兩頭、促中間,即提出總體目標(biāo)、基本原則、主要任務(wù)以及績效考評、監(jiān)督檢查的具體要求,并對下級財政資金分配、項目立項、資金撥付和使用等基本程序進行明確規(guī)定。三是按照資金分配規(guī)范、使用范圍明晰、管理監(jiān)督嚴(yán)格、職責(zé)效能統(tǒng)一的要求,對現(xiàn)行支農(nóng)項目資金的分配、使用和管理制度進行修訂完善,特別是重點修訂支農(nóng)項目審批權(quán)下放后不利于整合使用相關(guān)資金或其他有矛盾沖突的部分,真正做到用制度管人、管錢、管事。四是對審批權(quán)下放后的財政項目資金管理加強績效考評,并強化對考評結(jié)果的運用,加大獎補力度,對工作進展良好、績效突出、排名靠前的地方進行獎勵,對排名靠后的地方實行末尾淘汰制。

    第三,優(yōu)化項目資金決策和管理模式。一是按照“轉(zhuǎn)變支農(nóng)方式、創(chuàng)新管理模式、放權(quán)激發(fā)活力、整合社會資源”的要求,探索PPP模式、政府購買服務(wù)等在農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的運用,將更多涉農(nóng)項目“放權(quán)”給農(nóng)民、農(nóng)村基層組織、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體直接建設(shè)管理,創(chuàng)新財政、金融互動杠桿撬動農(nóng)村資源。二是創(chuàng)新支農(nóng)資金分配模式。能采用因素法、公式法的盡量采用,盡可能擴大支農(nóng)資金“切塊”下達規(guī)模,減少“點鴛鴦、撒胡椒”的項目安排模式。上級財政可按照“客觀因素+績效情況”的原則,根據(jù)耕地面積、農(nóng)作物總產(chǎn)量、農(nóng)業(yè)人口等因素,結(jié)合本年規(guī)劃、績效目標(biāo)及上年績效結(jié)果,合理確定支農(nóng)資金分配去向與額度,同類同項進行捆綁打包下達?;鶎迂斦凑铡肮ぷ鹘y(tǒng)一協(xié)調(diào)、規(guī)劃統(tǒng)一制訂、資金統(tǒng)一安排、項目統(tǒng)一實施、管理統(tǒng)一規(guī)范、績效統(tǒng)一考核”的原則,自下而上對口申報相應(yīng)專項資金。三是建立財政支農(nóng)信息平臺。按照范圍覆蓋較廣、內(nèi)容基本齊全、數(shù)據(jù)真實可靠的原則,統(tǒng)一統(tǒng)計口徑,健全統(tǒng)計制度,優(yōu)化數(shù)據(jù)采集、處理、分析流程,完善財政支農(nóng)投入、項目、效益等數(shù)據(jù)庫,實行電子臺賬逐級備查、跟蹤問效和分析報告,為財政資金管理提供準(zhǔn)確、精細、詳實的信息。

    第四,構(gòu)建陽光透明、民主管理的平臺。強化農(nóng)民在“三農(nóng)”投入中的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán),進而提高支農(nóng)審批權(quán)下放后公共財政覆蓋農(nóng)村的有效性。一是建立信息公開機制,加強支農(nóng)政策的信息公開、宣傳、質(zhì)詢等工作,將支農(nóng)資金管理辦法和分配結(jié)果及時向社會公布,實行陽光操作,保障農(nóng)民直接參與和信息暢通。二是建立順暢的需求表達機制。利用鄉(xiāng)村兩級政務(wù)公開、事務(wù)公開等平臺,以評議、聽證的形式,對重大支農(nóng)項目征求農(nóng)民群眾意見,最大程度體現(xiàn)農(nóng)民意愿。三是提高農(nóng)民群眾的參與度。依托基層民主組織,通過相應(yīng)的途徑和程序,在規(guī)劃制定、項目立項、中期管理、監(jiān)督考核等環(huán)節(jié)逐步吸收農(nóng)民參與。四是建立反饋修正機制。將“農(nóng)民滿意度”作為支農(nóng)資金績效評價的重要指標(biāo)之一,并根據(jù)農(nóng)民的反饋意見,不斷改進項目管理,提高資金效益。

    第五,規(guī)范資金管理流程和監(jiān)督體系。一是規(guī)范項目資金管理流程,支農(nóng)項目審批權(quán)下放后嚴(yán)守項目申報、資金管理、監(jiān)督檢查、績效考評、后續(xù)管護等關(guān)鍵環(huán)節(jié),在項目管理方面,盡可能采用立項公示制、法人負責(zé)制、招投標(biāo)制、工程監(jiān)理制、驗收考核制,在資金管理方面,普遍實行國庫集中支付制、政府采購制、財政報賬制、績效評價制,特別是對支農(nóng)項目審批權(quán)下放后的項目,根據(jù)實際需要重新設(shè)計績效評價指標(biāo)體系和評價工作流程。二是綜合運用監(jiān)督檢查措施,強化支農(nóng)項目審批權(quán)下放后的日常性監(jiān)管和重點檢查,加強對項目資金的事前、事中、事后的一體化監(jiān)控,建立健全審批權(quán)下放后必需的分析報告制、信息通報制、整改落實情況反饋制。三是推行多維度、立體化監(jiān)督模式,參與和配合紀(jì)檢、監(jiān)察、審計等部門組織的聯(lián)合監(jiān)督,對下放審批權(quán)限的一般項目要求進行縣級審計,重點項目統(tǒng)一委托中介機構(gòu)開展“第三方”審計,同時重點突出基層一線監(jiān)管,將支農(nóng)資金監(jiān)管的重心放在縣鄉(xiāng),切實加強基層財政監(jiān)管能力建設(shè)。

    (作者單位:湖南省財政廳)

    1.趙鳴驥、丁麗麗、鄭啟輝.2012.重心下移關(guān)口前置構(gòu)建支農(nóng)資金監(jiān)管防線[J].中國財政,19。

    2.閆冬.2010.財政審批制度改革的探索與實踐[J].中國財政,10。

    (本欄目責(zé)任編輯:王光?。?/p>

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