信陽農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的實(shí)踐與探索

信陽市農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理指導(dǎo)站 潘由宗

信陽農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的實(shí)踐與探索

信陽市農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理指導(dǎo)站 潘由宗

信陽是農(nóng)業(yè)大市，自2009年河南省委、省政府批準(zhǔn)信陽為“河南省農(nóng)村改革發(fā)展綜合試驗(yàn)區(qū)”以來，信陽市委、市政府把“創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)體制機(jī)制”作為農(nóng)村改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，各級各有關(guān)部門積極行動(dòng)，通過加大指導(dǎo)、加大扶持、創(chuàng)新思路，推動(dòng)了信陽市農(nóng)村土地快速流轉(zhuǎn)。截至目前，全市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總面積24．6萬hm2，占耕地總面積的36%。通過土地流轉(zhuǎn)，相當(dāng)一部分土地達(dá)到土地經(jīng)營規(guī)?；?、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化、生產(chǎn)全程機(jī)械化，全市糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)“十二連增”，2015年糧食產(chǎn)量在59．7億kg以上，規(guī)模經(jīng)營效益十分明顯，農(nóng)村土地向農(nóng)村能人、大戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)集中，有利于農(nóng)業(yè)機(jī)械化耕種，有利于促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，有利于農(nóng)村土地撂荒問題的解決和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

一、信陽市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的成效

（一）促進(jìn)了糧食穩(wěn)定增產(chǎn)

近年來，信陽市糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)了“十二連增”，這既得益于各級政府重視糧食生產(chǎn)，又得益于流轉(zhuǎn)主體的規(guī)模經(jīng)營。信陽市戶均耕地只有0．34hm2，一家一戶種植，經(jīng)濟(jì)效益不明顯，加上農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移，耕地拋荒現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，對糧食生產(chǎn)造成了很大影響。規(guī)模經(jīng)營主體把拋荒的耕地代種或流轉(zhuǎn)過來，有利于對現(xiàn)有土地資源的保護(hù)和利用。

（二）促進(jìn)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展

一是新品種得到廣泛推廣。為提高土地產(chǎn)出率，規(guī)模經(jīng)營主體往往會選擇品質(zhì)好、產(chǎn)量高的新品種，以實(shí)現(xiàn)效益最大化。商城縣金穗糧油種植合作社，推廣“秈改粳”技術(shù)，不僅單產(chǎn)提高了50kg，價(jià)格也高出秈稻0．2元/kg左右。二是新技術(shù)得到廣泛應(yīng)用。各級農(nóng)業(yè)部門加強(qiáng)了對規(guī)模經(jīng)營主體的科技指導(dǎo)和培訓(xùn)，規(guī)模經(jīng)營主體已成為新技術(shù)運(yùn)用的“排頭兵”和示范典型。息縣農(nóng)業(yè)部門指導(dǎo)項(xiàng)店鎮(zhèn)糧食種植大戶張德采用懶漢拋秧技術(shù)，是人工插秧效率的5～6倍，帶動(dòng)周邊其他種糧大戶及農(nóng)戶紛紛來參觀學(xué)習(xí)。三是機(jī)械化水平得到提高。實(shí)行農(nóng)業(yè)機(jī)械不僅提高了生產(chǎn)效率，還有效降低了生產(chǎn)成本。因此，規(guī)模經(jīng)營主體應(yīng)加大農(nóng)機(jī)購買力度，而且種植面積越大其農(nóng)機(jī)配套應(yīng)該也越多。根據(jù)對這次56 個(gè)規(guī)模經(jīng)營主體的調(diào)查，大、中農(nóng)機(jī)擁有量 1 029 臺，戶均18臺。

（三）推動(dòng)了農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移

通過各種形式有序進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)了人地分離，使部分農(nóng)民從土地束縛中解脫出來，從事其他行業(yè)，從而推動(dòng)了農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，加快了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。信陽市現(xiàn)有農(nóng)業(yè)人口557萬人，農(nóng)村勞動(dòng)力400萬個(gè)，常年外出務(wù)工人員240萬人，占農(nóng)村勞動(dòng)力的60%，工資性收入已成為信陽市農(nóng)民收入的重要組成部分。

（四）促進(jìn)了農(nóng)民增收

土地流轉(zhuǎn)后，一方面，農(nóng)民每年每667m2可以得到500～700元不等的租金收入；另一方面，農(nóng)民還可以外出務(wù)工或在業(yè)主經(jīng)營的土地上就地務(wù)工，一般每人每天可以得到100～200元不等的收入。商城縣河鳳橋鄉(xiāng)農(nóng)民彭卓巨兄弟二人土地流轉(zhuǎn)前每家每年種田收入1．3萬元，后來，將0．53hm2承包地流出去后外出務(wù)工，每年獲得勞務(wù)收入加上土地流轉(zhuǎn)費(fèi)4 000元，全年每個(gè)家庭收入將超過3萬元。

二、信陽市促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的措施

（一）廣泛宣傳，積極引導(dǎo)，不斷提高農(nóng)民參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的積極性

信陽市委、市政府充分認(rèn)識到加快推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，必須要提高廣大農(nóng)民對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識。因此，充分利用廣播、電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等傳媒工具廣泛宣傳《農(nóng)村土地承包法》和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有關(guān)政策要求。各縣區(qū)還印制了農(nóng)村土地政策明白本、宣傳單，并發(fā)到每戶農(nóng)民手中。通過宣傳，使廣大農(nóng)民認(rèn)識到土地流轉(zhuǎn)有利于農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，有利于農(nóng)民增收，不是政府收回農(nóng)民的承包地，從而使他們放心并積極參與土地流轉(zhuǎn)。同時(shí)，各級各有關(guān)部門還注重樹立土地流轉(zhuǎn)典型，通過典型示范，使廣大農(nóng)民看到土地流轉(zhuǎn)帶來的實(shí)際利益，從而轉(zhuǎn)變思想觀念，加快推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

（二）完善體系，搞好服務(wù)，不斷健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制

近年來，隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的擴(kuò)大，無協(xié)議或口頭協(xié)議等不規(guī)范而引發(fā)的矛盾糾紛也逐年增加，各縣區(qū)充分認(rèn)識到建立和完善土地流轉(zhuǎn)相關(guān)組織的重要性，積極加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)體系建設(shè)，依托當(dāng)?shù)剞r(nóng)經(jīng)部門組建了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)發(fā)展服務(wù)中心組建了鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)中心，依托村委會建立了村級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站，形成了三級管理服務(wù)體系?？h（區(qū)）、鄉(xiāng)兩級土地流轉(zhuǎn)中心主要負(fù)責(zé)對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理、監(jiān)督、指導(dǎo)；建立流轉(zhuǎn)信息平臺；辦理農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同簽訂、鑒證和檔案管理；對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合法性的審查；調(diào)解與仲裁農(nóng)村土地承包合同糾紛等。村級流轉(zhuǎn)服務(wù)站主要開展流轉(zhuǎn)信息服務(wù)，接受農(nóng)戶委托流轉(zhuǎn)土地，指導(dǎo)合同簽訂、鑒證等。各中心（站）有辦公地點(diǎn)，配備2～3名工作人員。同時(shí)，成立了以農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、畜牧、司法、國土、信訪等部門組成的農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁委員會，委員會下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在農(nóng)經(jīng)部門，并全部達(dá)到“五有”標(biāo)準(zhǔn)，即：有固定的場所、有辦公設(shè)施、有工作人員、有牌子、有工作制度。確保當(dāng)事人提出的土地承包經(jīng)營糾紛仲裁申請有法定機(jī)構(gòu)受理、有專業(yè)人員審理、有固定人員辦理。

（三）加強(qiáng)培訓(xùn)，提供保障，不斷拓展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)空間

1．拓寬勞務(wù)輸出渠道，為農(nóng)民的外出就業(yè)創(chuàng)造條件。多年來，農(nóng)業(yè)部門利用“陽光工程”共對12余萬個(gè)農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)行了技能培訓(xùn)，讓他們能夠出得去，掙到錢，留得住，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了必要條件和有效空間。

2．建立健全農(nóng)村社會保障體系。各縣（區(qū)）建立了農(nóng)村最低生活保障、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、大病救助、子女教育等農(nóng)村社會保障體系，逐步弱化土地的社會保障功能，解除農(nóng)民的后顧之憂，進(jìn)而為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的條件。

3．大力發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作組織。圍繞信陽市優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)，各級農(nóng)業(yè)部門引導(dǎo)發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社7 000余家，充分發(fā)揮他們在資源整合、帶動(dòng)農(nóng)戶搞規(guī)模經(jīng)營方面的積極作用。同時(shí)，探索成立了農(nóng)村土地信用合作社42家，鼓勵(lì)他們通過土地的“存入”和“貸出”獲得發(fā)展。

4．大力發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，緊緊圍繞華英鴨、固始雞、茶、花卉、蔬菜、板栗等特色產(chǎn)業(yè)，通過政策支持、資金扶持、項(xiàng)目帶動(dòng)等，把它們做大做強(qiáng)，增強(qiáng)他們對農(nóng)村土地的需求。

（四）加大扶持，政策支持，不斷激發(fā)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)動(dòng)力

1．出臺扶持政策。信陽市委、市政府專門下發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)體制機(jī)制實(shí)施細(xì)則》（信農(nóng)改發(fā)〔2009〕18號），明確提出了從財(cái)政、信貸、用地、用電等方面對規(guī)模經(jīng)營戶予以支持。同時(shí)，為了有效解決部分土地規(guī)模經(jīng)營業(yè)主資金短缺問題，信陽市委、市政府又出臺了《信陽市農(nóng)村物權(quán)確認(rèn)和抵（質(zhì)）押擔(dān)保暫行辦法》。其中規(guī)定一定條件下的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、地上收益物權(quán)和房屋可以抵押。這些突破了《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》等法律法規(guī)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、房屋不能抵押的規(guī)定，推動(dòng)了信陽市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)向積極方面發(fā)展。

2．項(xiàng)目支持。近年來，各級各有關(guān)部門把基礎(chǔ)設(shè)施作為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的“助推器”，大力實(shí)施山、水、田、林、路綜合治理，把農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、中產(chǎn)田改造等項(xiàng)目與土地流轉(zhuǎn)緊密結(jié)合起來，近年來共投資1．8億元，改造中低產(chǎn)田2．24萬hm2，推動(dòng)了2 890戶，使0．116萬hm2土地集中到種糧大戶。

3．資金扶持。各縣（區(qū)）都出臺了對流轉(zhuǎn)大戶給予資金扶持政策。如平橋區(qū)規(guī)定：凡在本區(qū)內(nèi)新建且入股面積20hm2以上的土地股份合作社，由區(qū)政府給予2萬元的一次性補(bǔ)助；凡經(jīng)工商部門登記、運(yùn)作規(guī)范、作用明顯、每年度新增土地流轉(zhuǎn)面積33．33hm2以上的土地流轉(zhuǎn)中介組織，由區(qū)政府給予流轉(zhuǎn)組織3萬元的獎(jiǎng)勵(lì)等。

三、引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和規(guī)?；?jīng)營的對策和建議

（一）建立土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)制

一是規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序。土地流轉(zhuǎn)必須簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同，實(shí)行登記制度，由村委會備案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地承包管理部門登記。二是建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系。積極探索通過市場調(diào)節(jié)土地流轉(zhuǎn)的長效機(jī)制，在縣（區(qū)）建立土地流轉(zhuǎn)管理辦公室；鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，充分利用農(nóng)民信箱平臺，開展土地流轉(zhuǎn)供求登記、信息發(fā)布、土地價(jià)格評估、政策咨詢等服務(wù)工作；村級成立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站，接收農(nóng)戶申請托管的土地，由服務(wù)站進(jìn)行規(guī)模種植或通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)劑和網(wǎng)上招租等形式，把土地承包出去，解決“包給誰”和“誰想包”的土地使用供求矛盾，使土地流轉(zhuǎn)進(jìn)入有序的市場化軌道。

（二）加強(qiáng)種糧規(guī)模經(jīng)營主體的監(jiān)管和引導(dǎo)

自信陽市被批準(zhǔn)為“河南省農(nóng)村改革發(fā)展綜合試驗(yàn)區(qū)”以來，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)迅猛，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)大戶也快速增加。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)大戶經(jīng)營中暴露出一些問題。如：個(gè)別土地流轉(zhuǎn)大戶不熟悉農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，不具備相應(yīng)的生產(chǎn)條件等，需要加以監(jiān)管和引導(dǎo)。

1．建立嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度。要制定嚴(yán)格規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)資質(zhì)條件，對需要流轉(zhuǎn)較多土地的業(yè)主的個(gè)人素質(zhì)和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等進(jìn)行事前審查，確保土地流轉(zhuǎn)到會種田、能種田的大戶手中。

2．制定發(fā)展規(guī)劃。以縣區(qū)為單位，制定當(dāng)?shù)胤N糧規(guī)模經(jīng)營主體的發(fā)展規(guī)劃，科學(xué)安排規(guī)模經(jīng)營主體的數(shù)量、規(guī)模和布局。

3．引導(dǎo)適度規(guī)模經(jīng)營。規(guī)模經(jīng)營主體究竟有多大規(guī)模最合適，不能一概而論，應(yīng)根據(jù)土地流轉(zhuǎn)的資金、技術(shù)、場地、倉儲、農(nóng)機(jī)和自然條件，合理引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)大戶的生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模。對個(gè)別面積過大、資金不足、技術(shù)缺乏、機(jī)械不多的規(guī)模經(jīng)營主體，要采取返包或轉(zhuǎn)包一部分耕地的方式，確保種糧規(guī)模經(jīng)營主體能適度規(guī)模經(jīng)營。

（三）加大農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度

良好的生產(chǎn)條件是確保糧食穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)的重要保證。各級各有關(guān)部門要積極落實(shí)市政府關(guān)于高標(biāo)準(zhǔn)糧田建設(shè)方案的總體要求，加大農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度，不斷完善抗旱排澇體系建設(shè)，加快田間道路建設(shè)和中低產(chǎn)田改造，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。同時(shí)，采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)等形式，鼓勵(lì)規(guī)模經(jīng)營主體自己投資進(jìn)行中低產(chǎn)田改造和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（四）加大支持扶持力度

由于種糧比較效益低，在一定程度上挫傷了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體的積極性。因此，各級政府和相關(guān)部門加大對他們的支持力度，以提高他們的熱情。

1．信貸支持。建議出臺規(guī)模經(jīng)營主體貸款優(yōu)惠政策，降低貸款門坎，提高貸款額度，并適當(dāng)延長還貸時(shí)間。對于規(guī)模較大的土地流轉(zhuǎn)大戶，給予低息或貼息貸款以保證他們正常的生產(chǎn)，而又不增加太多的成本。

2．資金扶持。建議國家糧食生產(chǎn)大縣每年拿出一定的獎(jiǎng)勵(lì)資金，對種糧面積大、增產(chǎn)增收效果明顯、輻射帶動(dòng)作用強(qiáng)的土地流轉(zhuǎn)大戶給予現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)，支持他們進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，購買農(nóng)機(jī)具、建倉儲等。

3．提高補(bǔ)貼。對規(guī)模經(jīng)營主體購買農(nóng)機(jī)具時(shí)，適當(dāng)提高標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)他們購買插秧機(jī)、收割機(jī)等先進(jìn)的農(nóng)業(yè)機(jī)械，從而提高作業(yè)效率，減輕勞動(dòng)強(qiáng)度，降低生產(chǎn)成本。

4．技術(shù)扶持。涉農(nóng)部門技術(shù)骨干與規(guī)模經(jīng)營大戶結(jié)對子，全方位提供技術(shù)支持。

5．項(xiàng)目扶持。整合農(nóng)業(yè)項(xiàng)目捆綁使用，把百千萬工程、農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目、高產(chǎn)創(chuàng)建項(xiàng)目、土地整理、“一事一議”等農(nóng)業(yè)項(xiàng)目向種糧規(guī)模經(jīng)營主體傾斜，以解決在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上存在的問題。