反腐倡廉背景下高校內(nèi)部審計(jì)預(yù)防性職能探討

●藺漢杰

反腐倡廉背景下高校內(nèi)部審計(jì)預(yù)防性職能探討

●藺漢杰

黨的“十八大”以來，隨著反腐倡廉工作逐步深入，社會風(fēng)氣明顯好轉(zhuǎn)，風(fēng)清氣正的氛圍正在形成，但正風(fēng)反腐工作仍在路上。高校執(zhí)行中央反腐倡廉的精神，落實(shí)文件規(guī)定責(zé)無旁貸。如何加強(qiáng)高校的反腐倡廉工作，作為高校獨(dú)立于紀(jì)檢監(jiān)察部門之外的內(nèi)部審計(jì)部門在這一新形勢下理應(yīng)突破原有的職能，發(fā)揮預(yù)防性基礎(chǔ)作用。為此，本文在對高校內(nèi)部審計(jì)工作存在問題進(jìn)行剖析的基礎(chǔ)上，就內(nèi)部審計(jì)與反腐倡廉工作的協(xié)同融合、高校內(nèi)部審計(jì)職能的實(shí)質(zhì)拓展以及規(guī)范化等方面進(jìn)行了探討。

高等院校 反腐倡廉 內(nèi)部審計(jì) 預(yù)防性職能

高校內(nèi)部審計(jì)是完善大學(xué)治理結(jié)構(gòu)和健全權(quán)力約束機(jī)制的重要措施，也是規(guī)范辦學(xué)行為、優(yōu)化資源配置、提高辦學(xué)效率，從而促進(jìn)高校健康有序發(fā)展的有效手段。多年來，高校內(nèi)部審計(jì)工作沒有發(fā)揮應(yīng)有作用，職能較為弱化。但隨著“十八大”以來中央反腐倡廉工作的推動和高壓態(tài)勢，高校內(nèi)部審計(jì)工作日益受到重視，但根據(jù)目前的現(xiàn)狀，仍然存在動力不足的現(xiàn)象。為使高校內(nèi)部審計(jì)工作與正風(fēng)反腐的中央精神高度融合，切實(shí)發(fā)揮高校內(nèi)部審計(jì)“免疫系統(tǒng)”作用，從高校內(nèi)部審計(jì)的預(yù)防性職能對其進(jìn)行探討有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

一、高校內(nèi)部審計(jì)工作存在問題剖析

我國自上世紀(jì)八九十年代起，形成了國家審計(jì)、社會審計(jì)與單位內(nèi)部審計(jì)構(gòu)成的三大審計(jì)格局，其中唯有內(nèi)部審計(jì)因?qū)儆趩挝粌?nèi)部事務(wù)，以致發(fā)展較弱，存在一些問題，主要體現(xiàn)在以下方面。

（一）具有相似職能的機(jī)構(gòu)間權(quán)責(zé)不夠清晰

我國高?；旧暇言O(shè)置獨(dú)立的審計(jì)部門，但是隨著“十八大”以來中央反腐倡廉工作的深入開展，紀(jì)委監(jiān)察部門的地位達(dá)到前所未有的高度，在高校內(nèi)部原本就不顯山露水的內(nèi)部審計(jì)似乎被邊緣化，這顯然與其他幾個職能相似部門的職責(zé)劃分不清有關(guān)。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》，高校紀(jì)委的職責(zé)包括：維護(hù)黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)，對黨員進(jìn)行遵紀(jì)守法教育；檢查黨組織和黨員貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策和決議的情況；協(xié)助黨委加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)；檢查、處理黨的組織和黨員違反黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)的案件，按照有關(guān)規(guī)定決定或取消對這些案件中黨員的處分；受理黨員的控告和申訴，保障黨的章程規(guī)定的黨員權(quán)利不受侵犯。因?yàn)槟壳笆〖壖耙韵聦用娴募o(jì)委和監(jiān)察合署辦公，如果將監(jiān)察的職能融合在一起，其職能又包括了負(fù)責(zé)檢查各部門、各單位遵守和執(zhí)行國家法律、法規(guī)和學(xué)校規(guī)章制度等方面的情況，對學(xué)校干部、人事、招生、考試、基建、儀器設(shè)備與大宗物資采購、藥品采購及圖書教材采購的招投標(biāo)工作實(shí)施監(jiān)督，開展專項(xiàng)清查、治理，做好學(xué)校腐敗風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防控體系建設(shè)等業(yè)務(wù)監(jiān)管工作。

與高校內(nèi)部審計(jì)相關(guān)的部門除了紀(jì)委監(jiān)察之外，還有高校內(nèi)部的財(cái)務(wù)檢查，和外部有關(guān)機(jī)構(gòu)的檢查，如財(cái)政部專員辦、審計(jì)署特派辦、地方審計(jì)廳局、財(cái)政廳局、教育廳局以及主管部門和稅務(wù)部門的檢查等（其中專員辦和特派辦檢查是針對中央部委高校和享有中央資金專項(xiàng)撥款的省屬高校）。有些高校內(nèi)部審計(jì)部門在這一內(nèi)外檢查交融的格局下，錯誤地認(rèn)為自身只是配角，難以獨(dú)立發(fā)揮職能作用，因此在內(nèi)部審計(jì)工作上缺乏獨(dú)立性、主動性，缺乏內(nèi)部審計(jì)應(yīng)有的擔(dān)當(dāng)。

（二）內(nèi)部審計(jì)的范圍和業(yè)務(wù)不明確

有些高校內(nèi)部審計(jì)部門認(rèn)為，文件上規(guī)定的內(nèi)部審計(jì)法定職能模糊不清，高校目前開展的財(cái)務(wù)收支檢查在財(cái)務(wù)部門，并且認(rèn)為審計(jì)與財(cái)務(wù)共同在校領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，加上許多審計(jì)部門領(lǐng)導(dǎo)或工作人員就是從財(cái)務(wù)部門變動而來，似乎過不了情面關(guān)；對違紀(jì)違規(guī)行為的檢查在學(xué)校紀(jì)委監(jiān)察部門；近年來高校的基建工程項(xiàng)目較多，而這些基建工程的檢查因內(nèi)部審計(jì)工作缺乏專業(yè)人員，一般委托給第三方即會計(jì)師事務(wù)所；高校領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和離任審計(jì)，則一般由高校抽調(diào)人員組織專班進(jìn)行檢查。另外，審計(jì)就是監(jiān)督檢查，有些人認(rèn)為，工作做多了得罪人，再加上錯誤地認(rèn)為，即使檢查出什么問題，也無權(quán)督辦，這嚴(yán)重影響了審計(jì)質(zhì)量和效果。

（三）高校內(nèi)部審計(jì)意識、力量和力度均有待加強(qiáng)

首先，由于內(nèi)部審計(jì)是對校內(nèi)的業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督檢查，有些內(nèi)審部門考慮到與同事、領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，認(rèn)為審計(jì)范圍和審計(jì)業(yè)務(wù)均是家務(wù)事，沒有嚴(yán)格的要求，審與不審、多審與少審均沒有壓力和強(qiáng)制性要求，這些淡薄的審計(jì)意識和消極的觀念導(dǎo)致高校內(nèi)部審計(jì)的作用難以發(fā)揮，沒有起到應(yīng)有的防火墻作用。其次，一般高校的審計(jì)部門人員很少，人員編制明顯不夠，加上高校被審計(jì)的業(yè)務(wù)很廣，既包含財(cái)務(wù)收支，也包含國有資產(chǎn)、基建工程、圖書教材和實(shí)習(xí)實(shí)踐設(shè)備與場所等，顯然僅有的審計(jì)力量難以滿足這些審計(jì)業(yè)務(wù)的需要。此外，由于缺乏審計(jì)意識，審計(jì)的力度也明顯不夠。

（四）高校內(nèi)部審計(jì)工作制度不健全

與政府審計(jì)和社會審計(jì)相比，高校缺乏一整套內(nèi)部審計(jì)工作制度，表現(xiàn)在內(nèi)部審計(jì)的時效性不夠，審計(jì)不審計(jì)、審計(jì)什么、如何審計(jì)等隨意性較大，從確定審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃、送達(dá)審計(jì)通知書、審計(jì)取證、審計(jì)報(bào)告征求被審單位意見，到審計(jì)評價(jià)、送達(dá)審計(jì)決定等程序不到位，審計(jì)程序不規(guī)范，加大了審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)；內(nèi)審機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)的任免、人員編制及專業(yè)配置無制度性規(guī)定，致使高校內(nèi)審缺乏獨(dú)立性。

二、高校內(nèi)部審計(jì)職能與反腐倡廉的融合

歷年來，中央高度重視反腐倡廉工作，特別是黨的“十八大”以來，正風(fēng)反腐的決心日益加強(qiáng)，反腐敗斗爭壓倒性趨勢正在形成，中央從出臺“八項(xiàng)規(guī)定”，到重拳整治“四風(fēng)”，再到踐行“三嚴(yán)三實(shí)”，以及中央和地方發(fā)布的一系列切實(shí)改進(jìn)工作作風(fēng)、加強(qiáng)廉潔自律的文件精神不斷跟進(jìn)，特別是2015年發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》和《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，分別確立的高標(biāo)準(zhǔn)和劃出紀(jì)律底線，既是對各級組織的有力約束，也是必需的基本遵循。這些中央規(guī)定輻射面橫向到邊，縱向到底，高校實(shí)行的是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，無論哪一類型高校，也無論是高校的哪一層級，堅(jiān)決擁護(hù)中央的精神都責(zé)無旁貸。誠然，執(zhí)行這些文件主要對口的是高校紀(jì)檢監(jiān)察部門，但是作為起免疫作用的內(nèi)部審計(jì)應(yīng)該發(fā)揮其獨(dú)特的預(yù)防性職能，這一職能充分體現(xiàn)了“把紀(jì)律和規(guī)矩挺在法律的前面”的內(nèi)涵需要。

由于內(nèi)部審計(jì)在高校內(nèi)部，對內(nèi)部情況掌握比較透徹，對開展的教學(xué)、科研、學(xué)校發(fā)展和建設(shè)、基建工程等業(yè)務(wù)也比較了解，特別是對所有業(yè)務(wù)從構(gòu)想、論證、開展到完成這一完整的時間流程比較清楚，內(nèi)部審計(jì)基本上對所有業(yè)務(wù)的流程全然皆知。也就是說，無論哪個業(yè)務(wù)，也無論哪個環(huán)節(jié)內(nèi)部審計(jì)均可預(yù)防，這是高校內(nèi)部審計(jì)部門的優(yōu)勢之一。同時，在時間上，內(nèi)部審計(jì)可以隨時隨地進(jìn)行監(jiān)督檢查，特別是因?yàn)樘幱趩挝粌?nèi)部的原因，其對高校所有業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)均比較清楚，有助于提高審計(jì)效率，便于更好、更快、更為準(zhǔn)確地把握風(fēng)險(xiǎn)。因此，加強(qiáng)高校內(nèi)部審計(jì)工作，發(fā)揮預(yù)防性的基礎(chǔ)作用，讓高校所有人養(yǎng)成紀(jì)律自覺，既可以防范或杜絕腐敗，也可有效促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)。

三、高校內(nèi)部審計(jì)職能的實(shí)質(zhì)拓展

我國內(nèi)部審計(jì)自1985年開展以來，逐步完善與發(fā)展，形成了一套制度規(guī)范和體系，其中包含著逐步發(fā)展成熟的內(nèi)部審計(jì)職能。這些職能主要包括發(fā)揮糾錯防弊作用和發(fā)揮權(quán)力制約作用的監(jiān)督職能，發(fā)揮價(jià)值增值使用和規(guī)范管理作用的服務(wù)職能，發(fā)揮決策保障作用和通過審計(jì)整改體現(xiàn)審計(jì)時效的保障職能。比較有代表性的高校內(nèi)部審計(jì)范圍主要包括以下幾個方面。一是預(yù)算管理審計(jì)，提高資金使用效益。要求加強(qiáng)高校預(yù)算編制管理審計(jì)、預(yù)算執(zhí)行過程審計(jì)、預(yù)算執(zhí)行績效審計(jì)。二是內(nèi)部控制審計(jì)，切實(shí)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控。主要包括對教學(xué)管理、科研管理、財(cái)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、采購管理等活動中內(nèi)部控制體系的健全性、有效性進(jìn)行的審查和評價(jià)。主要開展單位層面內(nèi)部控制審計(jì)和業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制審計(jì)。三是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，推動領(lǐng)導(dǎo)人員履職盡責(zé)。強(qiáng)調(diào)要求建立健全經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作聯(lián)席會議機(jī)制、健全和完善經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作制度體系、建立任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度、強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果運(yùn)用。四是決算審計(jì)，是對決算報(bào)表及其資產(chǎn)、負(fù)債、凈資產(chǎn)、收入和支出進(jìn)行的審查和評價(jià)。五是專項(xiàng)重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)徲?jì)，維護(hù)資金資產(chǎn)安全。嚴(yán)格按照中央八項(xiàng)規(guī)定精神加強(qiáng)公務(wù)支出和公款消費(fèi)審計(jì)、科研經(jīng)費(fèi)管理審計(jì)、建設(shè)工程管理審計(jì)和學(xué)校資產(chǎn)管理審計(jì)等。

根據(jù)上述發(fā)展中的高校內(nèi)部審計(jì)職能，在新形勢下，特別是在中央反腐倡廉的背景下，高校內(nèi)部審計(jì)如何發(fā)揮預(yù)防性作用，在職能上必須予以拓展，在工作方式和程序上予以規(guī)范。

（一）高校內(nèi)部審計(jì)應(yīng)與大學(xué)治理結(jié)構(gòu)相適應(yīng)

大學(xué)治理首先是建立頂層設(shè)計(jì)，形成制度框架，如果沒明確內(nèi)部審計(jì)的職能與業(yè)務(wù)范圍，職能就難免錯亂，在工作態(tài)度上就會怠慢，甚至內(nèi)部審計(jì)會形同虛設(shè)，在工作任務(wù)上坐等、依賴紀(jì)委檢查和財(cái)務(wù)等部門。因此，為了順應(yīng)反腐倡廉的形勢，高校內(nèi)部審計(jì)必須在職能上明確定位和分工，特別是與紀(jì)檢監(jiān)察部門密切配合，形成合力，做好日常性監(jiān)督檢查工作，加強(qiáng)高校預(yù)防性建設(shè)，為紀(jì)檢監(jiān)察提供基礎(chǔ)性工作。

（二）加大對負(fù)面清單的內(nèi)部審計(jì)力度

近年來，中央和地方均發(fā)布正風(fēng)反腐的諸多文件，如中央“八項(xiàng)規(guī)定”和一些地方禁令等，這是中央和地方黨委為加強(qiáng)廉政建設(shè)而劃定的紅線，也是底線，尤其是2015年中央頒發(fā)的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，對違反政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、廉潔紀(jì)律、群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律和生活紀(jì)律等方面的規(guī)定進(jìn)行具體化，設(shè)置了六類正風(fēng)反腐的負(fù)面清單。各項(xiàng)規(guī)定既有高標(biāo)準(zhǔn)，又有作為底線或紅線的清單，給高校內(nèi)部審計(jì)部門的審計(jì)提供了依據(jù)，也拓展了高校內(nèi)部審計(jì)的職能范圍。

（三）將“兩個責(zé)任”的要求納入內(nèi)部審計(jì)范疇

一般認(rèn)為，內(nèi)部審計(jì)多涉及經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，與財(cái)務(wù)相關(guān)。但實(shí)質(zhì)上，在新形勢下，按目前中央的反腐倡廉形勢，內(nèi)部審計(jì)的最終目的應(yīng)與反腐的要求相結(jié)合，也就是說，只要是有助于加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)的工作，均應(yīng)在內(nèi)部審計(jì)的工作范圍之內(nèi)，需要注意的是，內(nèi)部審計(jì)的職能與其他黨政部門的分工應(yīng)該明晰。黨的十八屆三中全會《決定》指出，落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，黨委負(fù)主體責(zé)任，紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任。這些責(zé)任是否落實(shí)，落實(shí)效果如何，需要有監(jiān)督檢查部門，目前黨委系統(tǒng)雖然有黨內(nèi)監(jiān)督，但因?yàn)閮?nèi)部審計(jì)部門近水樓臺，又處于工作一線，對高校內(nèi)部所有業(yè)務(wù)事項(xiàng)的程序和進(jìn)展比較了解，盡管內(nèi)部審計(jì)部門作為行政編制不能代替黨委部門行使職責(zé)，但可以借助內(nèi)部審計(jì)的力量發(fā)揮預(yù)防基礎(chǔ)作用。

（四）結(jié)合反腐倡廉工作提高內(nèi)部審計(jì)能力

既然高校內(nèi)部審計(jì)要參與反腐敗斗爭，內(nèi)部審計(jì)人員就應(yīng)該有政治高度，不能再僅僅局限于業(yè)務(wù)能力，比如在審計(jì)工作態(tài)度上，就要學(xué)習(xí)廉潔自律準(zhǔn)則和黨紀(jì)處分條例，實(shí)踐好“四種形態(tài)”，敢于擔(dān)當(dāng)、敢于較真、敢于斗爭，堅(jiān)決維護(hù)黨規(guī)黨紀(jì)的嚴(yán)肅性。在審計(jì)工作方式上，要突破過去財(cái)經(jīng)審計(jì)的工作理念，從信訪受理、線索處置、談話函詢，到執(zhí)紀(jì)審查、調(diào)查談話、審理報(bào)告，都要堅(jiān)持紀(jì)在法前，把監(jiān)督執(zhí)紀(jì)各項(xiàng)工作做深做細(xì)做實(shí)，為紀(jì)檢監(jiān)察工作提供有益的線索。在知識結(jié)構(gòu)上，由于高校面臨著上級紀(jì)檢監(jiān)察、財(cái)政、審計(jì)、教育等外部部門的檢查，因此應(yīng)該熟知相關(guān)單位的具體要求和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，從而提高內(nèi)部審計(jì)工作效率，更好地防范風(fēng)險(xiǎn)，減少高校內(nèi)部腐敗行為的發(fā)生?！?/p>

（作者單位：西北師范大學(xué)商學(xué)院）

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（本欄目責(zé)任編輯：范紅玉）