《政府與社會(huì)資本合作條例》立法研討會(huì)會(huì)議紀(jì)要

《政府與社會(huì)資本合作條例》立法研討會(huì)會(huì)議紀(jì)要

2016年7月29日上午，中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院PPP立法研究課題組在北京召開了以“政府和社會(huì)資本合作條例立法的基本思路”為主題的座談會(huì)，劉尚希院長(zhǎng)主持會(huì)議，國(guó)務(wù)院法制辦、財(cái)政部相關(guān)業(yè)務(wù)司局和財(cái)政部PPP中心的領(lǐng)導(dǎo)以及課題組成員出席會(huì)議并參加討論。

一、關(guān)于政府和社會(huì)資本合作條例立法基本思路的介紹

劉尚希院長(zhǎng)代表課題組著重從三個(gè)方面對(duì)政府與社會(huì)資本合作立法研究成果進(jìn)行闡釋。

（一）《政府與社會(huì)資本合作條例》立法的理論思考

政府和社會(huì)資本合作（簡(jiǎn)稱政社合作）既是一個(gè)發(fā)展問(wèn)題，又是一個(gè)改革問(wèn)題，政社合作是政府與市場(chǎng)關(guān)系在新時(shí)期的重塑，具體到公共服務(wù)領(lǐng)域，就是從過(guò)去注重分工的基礎(chǔ)上，更注重合作。這種新的合作關(guān)系產(chǎn)生了一系列新的“風(fēng)險(xiǎn)—利益”關(guān)系，這就需要新的法律規(guī)范來(lái)明確這些新的關(guān)系，從而保障政社合作的健康發(fā)展。

首先，從宏觀上理解政府和社會(huì)資本合作——既是發(fā)展問(wèn)題又是改革問(wèn)題。政社合作是一個(gè)發(fā)展問(wèn)題，它在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)以及作為新的融資方式和渠道等方面有其優(yōu)勢(shì)：提高了資源配置的效率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級(jí)。政社合作的發(fā)展屬性對(duì)于多方都有意義：對(duì)于地方政府而言，可以解決錢不夠的問(wèn)題；對(duì)于中央政府而言，可以解決“旋轉(zhuǎn)門”、“玻璃門”、“彈簧門”“三門”的問(wèn)題，促進(jìn)民間投資，防止其進(jìn)一步下滑。這些都是從發(fā)展的角度來(lái)考慮的。

然而，政社合作同樣也是一個(gè)政府與市場(chǎng)從分工到合作的改革過(guò)程。因?yàn)檎绾献魇钦c市場(chǎng)關(guān)系在新時(shí)期的一個(gè)重構(gòu)，我們過(guò)去注重政府與市場(chǎng)之間的分工，現(xiàn)階段注重在分工基礎(chǔ)上的合作。這種變化本身就意味著要對(duì)政府與市場(chǎng)關(guān)系進(jìn)行再改革，以前市場(chǎng)化的改革本身就是讓政府與市場(chǎng)分開，讓市場(chǎng)在資源配置中從發(fā)揮更大的作用、基礎(chǔ)性作用、決定性作用，到現(xiàn)在政府與市場(chǎng)在分工的基礎(chǔ)上進(jìn)行合作。從這個(gè)意義上看，政社合作應(yīng)當(dāng)是一個(gè)改革問(wèn)題，它本身就是一個(gè)改革的命題。

政社合作的模式已經(jīng)打破了主流經(jīng)濟(jì)學(xué)和財(cái)政學(xué)的一些基本看法，主流經(jīng)濟(jì)學(xué)特別是新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本看法是：政府與市場(chǎng)是水火不容的，兩者是對(duì)立的。政社合作偏要把理論上認(rèn)為水火不相融的東西捏到一起進(jìn)行合作，這就打破了經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論。PPP實(shí)踐也打破了傳統(tǒng)財(cái)政學(xué)的基本看法，公共服務(wù)領(lǐng)域是市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域，只能由政府來(lái)干，但現(xiàn)在的實(shí)踐是讓社會(huì)資本進(jìn)

來(lái)跟政府合作，提供公共服務(wù)，政社合作已經(jīng)突破了現(xiàn)行的一些理論框框。從國(guó)外的實(shí)踐，再到中國(guó)的實(shí)踐，已經(jīng)都打破了這種框框，說(shuō)明這種實(shí)踐已經(jīng)走在理論的前面。但是在我們的觀念上，可能還是不由自主地受到一些傳統(tǒng)觀念的束縛，這種束縛可能在學(xué)界表現(xiàn)得更為明顯。所以，我們?cè)谘芯空绾献鲿r(shí)應(yīng)當(dāng)要看到傳統(tǒng)理論，需要研究新的“風(fēng)險(xiǎn)—利益”關(guān)系，這就需要新的法律規(guī)范來(lái)明確這些關(guān)系，從而保障政社合作模式的健康發(fā)展。

其次，從微觀的政社合作三要素來(lái)分別理解政社合作的定義——因時(shí)而異，力求共識(shí)。政社合作是舶來(lái)品，但具有三個(gè)基本要素：公共部門、私人部門和伙伴關(guān)系。這三個(gè)要素在各個(gè)國(guó)家和各個(gè)時(shí)期有不同的界定。

1.公共部門——從主體及政策目標(biāo)雙角度定義

從主體角度對(duì)公共部門進(jìn)行定義，也即政府的主體定義。如果把政府當(dāng)作行政主體，那么政社合作關(guān)系將對(duì)應(yīng)行政關(guān)系，也就是現(xiàn)在所說(shuō)的特許經(jīng)營(yíng)關(guān)系；如果當(dāng)作民事主體，政社合作關(guān)系則對(duì)應(yīng)民事關(guān)系。這在不同國(guó)家，同一國(guó)家的不同社會(huì)階段都是不完全相同的。

從政策目標(biāo)角度定義，公共部門（其中主要是政府）則應(yīng)該是為民間投資找到出路的地方。

2.私人部門——從資金來(lái)源和社會(huì)責(zé)任雙角度定義

私人部門在漢語(yǔ)中被譯為社會(huì)資本，它具有資金來(lái)源和社會(huì)責(zé)任兩方面的約束。社會(huì)資本在中國(guó)語(yǔ)境下包括民資和國(guó)資，社會(huì)資本應(yīng)該履行相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任。政社合作是為了提供公共服務(wù)（低風(fēng)險(xiǎn)、低收益），這與某些經(jīng)濟(jì)資本所追求的投機(jī)暴利（高風(fēng)險(xiǎn)、高收益）完全背道而馳。因而，社會(huì)資本應(yīng)該是履行社會(huì)責(zé)任的先進(jìn)資本。

當(dāng)前，有些資本只看重項(xiàng)目前期土建工程這塊盈利較多的部分，而把完工后的運(yùn)營(yíng)維護(hù)丟給政府，使得財(cái)政受到巨大損失。這也暴露了現(xiàn)有法律的缺陷——公共服務(wù)領(lǐng)域并不是普通的平等競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，為老百姓提供公共服務(wù)是對(duì)政社兩方最大的約束。

3.伙伴關(guān)系——既是融資合作又是能力合作

目前，對(duì)于那些打著政社合作名義進(jìn)行融資的項(xiàng)目被人們批評(píng)為假PPP項(xiàng)目，這種批判有失偏頗，因?yàn)?，開辟一種融資渠道應(yīng)當(dāng)是政社合作的一個(gè)內(nèi)涵，不應(yīng)當(dāng)對(duì)此加以批判。

政社合作又不僅限于融資合作。如果僅僅認(rèn)為政社合作是一種融資，那么政社合作也就成為一種權(quán)宜之計(jì)。政社合作也應(yīng)當(dāng)定位于能力合作，實(shí)現(xiàn)政府從全能政府向有限政府的轉(zhuǎn)型，政社合作中要體現(xiàn)政府治理的新理念，即“共治、共建和共享”。

同時(shí)，政社合作是一種新型的復(fù)雜的合作關(guān)系，它跟一般市場(chǎng)領(lǐng)域的合作是不一樣的，前者的特殊性在于雙方合作向第三方（即社會(huì)大眾）提供服務(wù)。為老百姓提供公共服務(wù)，這本身形成了對(duì)政社合作的一個(gè)最大的約束。在這種合作中形成了一種新的“風(fēng)險(xiǎn)—利益”關(guān)系，這種新的“風(fēng)險(xiǎn)—利益”關(guān)系有兩個(gè)層次：一個(gè)層次是涉及到合作雙方的風(fēng)險(xiǎn)利益，比如我們講利益結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)、融資結(jié)構(gòu)，這類問(wèn)題都是講政府和社會(huì)資本雙方之間的風(fēng)險(xiǎn)利益關(guān)系，這種關(guān)系更多的是一種經(jīng)濟(jì)關(guān)系，可以用市場(chǎng)的方式來(lái)界定，把它理清楚；還有一個(gè)更高的層次就是涉及到社會(huì)大眾的風(fēng)險(xiǎn)利益關(guān)系，這層關(guān)系更主要是一種社會(huì)關(guān)系，只能采用公共的方式來(lái)界定。這就使得民法可以調(diào)整的范圍受到了限制，一部新的法律——基于民法原則的同時(shí)高于民法原則——出臺(tái)迫在眉睫。

4.立法的核心和中心思想應(yīng)該是國(guó)家改革的總目標(biāo)在公共領(lǐng)域的體現(xiàn)

立法的核心思想就是共治，如果離開了共治的核心思想，這個(gè)法是缺乏靈魂的，這個(gè)法有可能就變成了一個(gè)操作指南，有可能變成一般的政策規(guī)定。這點(diǎn)又和中國(guó)大的背景聯(lián)系起來(lái)。中國(guó)的改革，社會(huì)階段改革的整體目標(biāo)就是國(guó)家治理的現(xiàn)代化，整個(gè)改革就是整個(gè)國(guó)家治理的重構(gòu)，政社合作實(shí)際上也就是一種新的治理理念。治理是什么意思？治理是多元主體之間的一種平等的、互動(dòng)的關(guān)系。基于治理的這種理念，我們才能推出民法原則，我們才會(huì)在民法原則的基礎(chǔ)上推出民事關(guān)系，這種伙伴關(guān)系是平等的。因而，立法的核心應(yīng)該反映中國(guó)改革的總目標(biāo)，以共同治理為核心，推進(jìn)PPP立法。

基于共治的理念，需要區(qū)分兩對(duì)概念：

政社合作既不同于政府采購(gòu)，也不同于政府購(gòu)買公共服務(wù)。如果按照共治理念加以區(qū)分，便可得知前者與后兩者的區(qū)別。后兩者均不是共治的關(guān)系，而是政府單邊的行動(dòng)，在預(yù)算上政府采購(gòu)、政府購(gòu)買服務(wù)都是體現(xiàn)為購(gòu)買性支出，但是政社合作并不在這個(gè)預(yù)算上體現(xiàn)為一種購(gòu)買性支出，這是明確的。所以，從這點(diǎn)上講它不是一個(gè)相同的概念。政社合作屬于多元主體共治的范疇。

公共產(chǎn)品不等于公共服務(wù)。公共產(chǎn)品是可以由政府單邊買來(lái)的，但公共服務(wù)跟共治邏輯上是內(nèi)在關(guān)聯(lián)的，公共服務(wù)就需要在多方共建共享中才能實(shí)現(xiàn)。公共產(chǎn)品是從產(chǎn)品的功能加以考量，屬于功能的載體，而公共服務(wù)更注重考察功能發(fā)揮之后的結(jié)果?；谑芑萦诿竦目紤]，建議將公共服務(wù)而非公共產(chǎn)品貫穿到立法的過(guò)程中。

5.政府和社會(huì)資本的合作是基于民事原則，但又高于民事原則

從共治理念可以推出民事原則，但是政府與社會(huì)資本合作又高于民事原則，因?yàn)樗菫樯鐣?huì)大眾提供公共服務(wù)，而民事原則主要是規(guī)定雙方的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任，不涉及第三方，政社合作涉及第三方，這是一個(gè)更高層次的問(wèn)題，而這個(gè)問(wèn)題不是完全用市場(chǎng)的方式能解決的，雙方合作向第三方提供公共服務(wù)，實(shí)際到第三方是一種社會(huì)關(guān)系，在這種情況下它要用公共原則來(lái)解決。所以，政社合作又高于民事原則。

（二）指導(dǎo)思想和基本原則

基于上述理論思考，當(dāng)具體轉(zhuǎn)到實(shí)際立法時(shí)，需要回答為什么立法，如何立法和立什么法三個(gè)問(wèn)題。

1.立法的原因是解決三方面不確定性的問(wèn)題

政社合作立法核心的問(wèn)題是解決不確定性的問(wèn)題。這個(gè)不確定性有三個(gè)層次。第一，新的風(fēng)險(xiǎn)利益關(guān)系中的不確定性。第二，降低政社合作政策制定和執(zhí)行中的不確定性，因?yàn)闆](méi)有上位法，各個(gè)部門在制定相關(guān)政策的時(shí)候就沒(méi)有依據(jù)，政策可能就沒(méi)有穩(wěn)定性，也談不上科學(xué)性。第三，減少政府和社會(huì)資本合作改革中的不確定性。前面談到政社合作這種模式本身就是一個(gè)改革。

2.立法要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向

目標(biāo)導(dǎo)向是要通過(guò)立法，著眼于政府治理轉(zhuǎn)型的改革目標(biāo)，因?yàn)檎绾献鞅旧硎且粋€(gè)改革，通過(guò)這個(gè)改革就是要推動(dòng)政府治理的轉(zhuǎn)型，如果沒(méi)有一個(gè)目標(biāo)導(dǎo)向可能就是一個(gè)短期化的東西。這個(gè)短期化的東西就是權(quán)宜之計(jì)的東西，那立法的質(zhì)量也高不了。所以，從這個(gè)角度來(lái)講，目標(biāo)導(dǎo)向和問(wèn)題導(dǎo)向結(jié)合起來(lái)。定位在調(diào)整新型民事關(guān)系，這種新型民事關(guān)系就是前面講的一種新型的“風(fēng)

險(xiǎn)—利益”關(guān)系。程序正義主要是提供一種規(guī)則程序，實(shí)體正義更多地強(qiáng)調(diào)一個(gè)結(jié)果，從法的角度來(lái)講程序正義更加重要，因?yàn)楹献鲝拈_始到結(jié)束都面臨著各種各樣的問(wèn)題，程序正義應(yīng)當(dāng)擺在首位。這個(gè)法應(yīng)當(dāng)是一個(gè)“程序法+實(shí)體法”，其基本定位在調(diào)整新型民事關(guān)系，如果舊的傳統(tǒng)的民事關(guān)系不需要立法，民法就可以覆蓋，正因?yàn)槭且环N新型的民事關(guān)系才需要立法調(diào)整。未來(lái)的立法應(yīng)該不同于之前頒布的實(shí)施細(xì)則和操作指南，應(yīng)該堅(jiān)持“有什么問(wèn)題，解決什么問(wèn)題”的問(wèn)題導(dǎo)向原則并著眼于政府治理的轉(zhuǎn)型這一改革目標(biāo)。

（三）基本框架

在立法的基本框架中，要著眼于宏觀管理和共性核心問(wèn)題進(jìn)行設(shè)計(jì)，不要把類似操作和指南等細(xì)節(jié)問(wèn)題放進(jìn)去。經(jīng)過(guò)對(duì)已有版本的問(wèn)題初步分析，課題組為充分體現(xiàn)公共性原則和貫徹落實(shí)依法治國(guó)的要求，初步設(shè)計(jì)了九章的框架：總則、監(jiān)管體制和監(jiān)管機(jī)構(gòu)、合作項(xiàng)目和合作主體、項(xiàng)目階段與程序整合、預(yù)算管理與資產(chǎn)管理、考核評(píng)價(jià)與信息公開、法律適用與爭(zhēng)端、法律責(zé)任、附則。現(xiàn)在九章的基本框架更多地考慮風(fēng)險(xiǎn)利益關(guān)系的平衡和協(xié)調(diào)。第一個(gè)層次的風(fēng)險(xiǎn)利益關(guān)系，特別強(qiáng)調(diào)體現(xiàn)民法原則。第二個(gè)層次的風(fēng)險(xiǎn)利益關(guān)系強(qiáng)調(diào)的是公共性的原則。既然是公共性的原則，所以在整個(gè)條例的框架里就特別強(qiáng)調(diào)政府財(cái)政對(duì)預(yù)算的管理、資產(chǎn)的管理應(yīng)當(dāng)單獨(dú)考慮，還有考核評(píng)價(jià)和信息公開，因?yàn)檫@類問(wèn)題都涉及到公共性原則，涉及到老百姓的公共利益。這不僅僅是針對(duì)雙方的一個(gè)立法，不是針對(duì)雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系去考慮，也不是一般的項(xiàng)目產(chǎn)生、項(xiàng)目實(shí)施的流程，因?yàn)檎麄€(gè)流程主要考慮的就是一個(gè)雙方的關(guān)系，而沒(méi)有對(duì)公共性原則做充分體現(xiàn)，公共性原則的體現(xiàn)主要是在財(cái)政，財(cái)政就涉及到預(yù)算的問(wèn)題，涉及到資產(chǎn)管理的問(wèn)題，涉及到產(chǎn)權(quán)的問(wèn)題，涉及到績(jī)效評(píng)價(jià)考核的問(wèn)題，涉及到信息公開的問(wèn)題和老百姓有知情權(quán)的問(wèn)題，因?yàn)槔习傩杖绻粷M意，雙方合作得再好也沒(méi)用。

二、關(guān)于政府和社會(huì)資本合作條例立法相關(guān)問(wèn)題的討論

與會(huì)專家對(duì)政社合作的立法思路進(jìn)行了討論，討論議題聚焦以下方面：政社合作與特許經(jīng)營(yíng)的關(guān)系，政社合作中的政府職能定位，PPP立法與現(xiàn)有法律制度之間的關(guān)系，如何在共治中提高合作效率，以及政社合作立法中如何體現(xiàn)中國(guó)特色。

（一）特許經(jīng)營(yíng)與PPP之爭(zhēng)

有專家認(rèn)為，特許經(jīng)營(yíng)的概念已經(jīng)成為過(guò)去時(shí)，在新的立法中不應(yīng)體現(xiàn)。Concession這個(gè)外來(lái)詞被翻譯為特許經(jīng)營(yíng)是不恰當(dāng)?shù)?，特許和經(jīng)營(yíng)兩個(gè)概念本來(lái)就是相互矛盾的。政府明令禁止的行業(yè)可以定負(fù)面清單來(lái)解決，既然被允許進(jìn)入的行業(yè)就可以依法進(jìn)入，不存在特許的問(wèn)題。既然允許社會(huì)資本進(jìn)去就不要猶抱琵琶半遮面進(jìn)行特許，如果實(shí)在要特許才能進(jìn)來(lái)，其依據(jù)何在？另外，由于大陸法系是行政法主導(dǎo)的，政府一家獨(dú)大造成了特許經(jīng)營(yíng)觀念的固化。不可否認(rèn)，在過(guò)去的30多年中，特許經(jīng)營(yíng)的確發(fā)揮了很大的作用，但如果現(xiàn)在把特許的概念去掉，就是給社會(huì)一個(gè)簡(jiǎn)政放權(quán)的信號(hào)，符合大的改革方向。

有專家認(rèn)為，簡(jiǎn)政放權(quán)并不等于放棄所有的許可，而法律的許可領(lǐng)域不存在準(zhǔn)入的問(wèn)題，而是

準(zhǔn)入多少的問(wèn)題。根據(jù)近期召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議精神，公共服務(wù)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目由財(cái)政部負(fù)責(zé)牽頭，傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的PPP由發(fā)改委負(fù)責(zé)牽頭，后者的PPP其實(shí)也就是傳統(tǒng)意義上的特許經(jīng)營(yíng)。無(wú)論是PPP還是特許經(jīng)營(yíng)，這兩個(gè)概念都是翻譯過(guò)來(lái)的，帶有很濃的官方色彩，最好不要囿于概念之爭(zhēng)。許可是一種行之有效的方式，只不過(guò)這一概念在我國(guó)被泛化了。

也有的專家認(rèn)為，在政社合作中，政府和社會(huì)資本是平等的伙伴關(guān)系，立法中應(yīng)用PPP這一概念。目前在國(guó)務(wù)院以及發(fā)改委等文件中，均承認(rèn)特許經(jīng)營(yíng)是PPP的一種方式，并不是完全對(duì)立的。但是為了增強(qiáng)社會(huì)資本的信心，考慮到合作的過(guò)程應(yīng)該是雙方平等的，所以PPP應(yīng)該比特許經(jīng)營(yíng)更容易令人接受。

（二）PPP項(xiàng)目中政府的職能

有專家認(rèn)為，在PPP立法中政府作為管理者和民事主體這雙重身份應(yīng)該有所區(qū)分。政府的兩重身份應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確劃分，政府不能既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，政府既要做到監(jiān)管到位，又要能和社會(huì)資本合作。另外，一些項(xiàng)目并不必然要采取PPP的模式，而適合于由政府單方面推進(jìn)。因此，如何將政府直接推進(jìn)的項(xiàng)目與PPP項(xiàng)目區(qū)分開，也是值得繼續(xù)深入研究的問(wèn)題。

有專家提出了政府的公共服務(wù)職責(zé)。社會(huì)資本在有些項(xiàng)目設(shè)計(jì)中更具創(chuàng)意，可能會(huì)產(chǎn)生正外部性，在項(xiàng)目后期提高了資源配置的效率。但也有專家指出，政府提供公共服務(wù)是自身的責(zé)任，而與政府合作的社會(huì)資本，其本質(zhì)是要盈利的，雙方在合作過(guò)程中，能否實(shí)現(xiàn)共贏，需要認(rèn)真研究。如果在合作過(guò)程中，政府或者社會(huì)資本傷害到了社會(huì)公眾的利益，政府應(yīng)做什么，企業(yè)應(yīng)做什么，這些問(wèn)題也需要探討。

（三）新法與現(xiàn)有法律和制度之間的關(guān)系

有的專家認(rèn)為，立新法應(yīng)立足于中國(guó)既有的法律體制，可以對(duì)現(xiàn)有法律內(nèi)容進(jìn)行微調(diào)，但最好不要將現(xiàn)有的法律法規(guī)和政策等全部推翻。否則，新法難以出臺(tái)和實(shí)施。

有專家指出，應(yīng)該先定一部框架性的法律，不要一下子規(guī)定得太細(xì)，否則便會(huì)失去改革的活力。立法應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，從粗糙起步到慢慢精細(xì)，以保證立法的生命。

也有的專家提出，立法時(shí)要注重解決管理體制問(wèn)題，要把各個(gè)部門規(guī)章之間的沖突納入其中?，F(xiàn)有制度之間存在沖突，各個(gè)部門的制度執(zhí)行存在交叉，導(dǎo)致社會(huì)資本對(duì)合作猶豫不決。

（四）在共治中提升效率

有專家提出要關(guān)注政社合作的效率與共治的關(guān)系。當(dāng)前，PPP立法的一個(gè)前提條件是引進(jìn)社會(huì)資本可以提高效率，這從國(guó)外的一些案例可以看出。中國(guó)在引進(jìn)社會(huì)資本和實(shí)現(xiàn)多元主體共治之后，能否真正提高效率卻需要實(shí)踐的檢驗(yàn)。在政社合作中，如果程序不到位，或者工作不細(xì)，合作未必能夠提高公共服務(wù)的提供效率。例如，在物有所值評(píng)估階段，如果政府沒(méi)有做充分的評(píng)價(jià)，結(jié)果物有所值評(píng)價(jià)流于形式，等到出了問(wèn)題再解決，在時(shí)間上已經(jīng)來(lái)不及了，可能最終還是由政府買單。所以，在政社合作中，要把權(quán)利義務(wù)關(guān)系弄清楚，把各個(gè)環(huán)節(jié)弄仔細(xì)。

（五）結(jié)合中國(guó)實(shí)際立法

與會(huì)專家一致認(rèn)為，PPP立法一定要中國(guó)化。如何立一部中國(guó)式的PPP法，與會(huì)專家提出了各自建議：

一是結(jié)合發(fā)展和改革的背景。PPP立法是在應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行的背景下產(chǎn)生的，立法的根本目的在

于給社會(huì)資本“吃下定心丸”，政府要讓社會(huì)資本知道其不會(huì)賴賬，即使項(xiàng)目失敗，政府也能讓社會(huì)資本的利益得到應(yīng)有的保障。另外，PPP立法是在國(guó)內(nèi)全面深化改革的背景下，如何能夠讓社會(huì)資本在改革中愿意加入PPP項(xiàng)目，也值得深入研究。

二是允許國(guó)有企業(yè)參與。在國(guó)內(nèi)，與政府合作的對(duì)象有許多是國(guó)有企業(yè)，這與西方國(guó)家差別很大。中央明確提出理直氣壯做大做強(qiáng)做優(yōu)國(guó)有經(jīng)濟(jì)，表明政社合作也不會(huì)拋開國(guó)有企業(yè)。

三是科學(xué)定位SPV的組織形式。政社合作中成立SPV的目的就是為了風(fēng)險(xiǎn)隔離，避免社會(huì)資本承擔(dān)無(wú)限責(zé)任。也有專家指出，SPV既然是為了向社會(huì)提供公共服務(wù)，除了采取公司制或合伙制形式之外，還可以考慮采取非營(yíng)利組織的形式。但如果SPV以非盈利組織形式存在的話，也會(huì)產(chǎn)生新的問(wèn)題，即政府也可以通過(guò)撥款的形式而非投資的形式參與社會(huì)資本合作，這樣或許更有助于提高效率。

四是要關(guān)注政府債務(wù)。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，國(guó)務(wù)院對(duì)PPP寄予厚望，但這時(shí)更應(yīng)該小心謹(jǐn)慎，注意未來(lái)的隱患。立法中應(yīng)高度關(guān)注預(yù)算管理和資產(chǎn)管理，強(qiáng)調(diào)或有債務(wù)在中長(zhǎng)期內(nèi)可能轉(zhuǎn)化成實(shí)際債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，正確預(yù)判財(cái)政承受能力。

陳少?gòu)?qiáng) 劉 薇整理

（責(zé)任編輯：董麗娟）