美國國防工業(yè)協(xié)會發(fā)布《2016年頂級問題》

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美國國防工業(yè)協(xié)會發(fā)布《2016年頂級問題》

編譯：中國航天系統(tǒng)科學(xué)與工程研究院 張楠楠

編者按：

美國國防工業(yè)協(xié)會（NDIA）于2016年1月17日發(fā)布了《2016年頂級問題》報告。該報告簡要回顧了NDIA在2015年的主要成就，并分析了2016年美國國防工業(yè)領(lǐng)域面臨的6類問題。其中，預(yù)算問題和更佳購買力問題是NDIA 2016年工作的重中之重。

當(dāng)前，世界主要國家國防預(yù)算持續(xù)縮減，如何在有限的預(yù)算下保持國防實力已成為世界各國廣泛關(guān)注的重要問題。在這一背景下，世界各國紛紛采取措施，通過軍民融合、軍民協(xié)同創(chuàng)新等手段降低武器裝備的研制生產(chǎn)成本，以實現(xiàn)經(jīng)濟、有效的國防。國防采辦改革、軍民融合成為國防工業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵詞。研究NDIA提出的美國國防工業(yè)頂級問題并分析其解決方案，對于我國及其他國家的國防工業(yè)發(fā)展具有重要的參考價值及借鑒意義。

NDIA發(fā)布的《2016年頂級問題》報告共分為4個部分，包括NDIA總裁兼首席執(zhí)行官克雷格?麥金利（Craig R.McKinley）撰寫的序言、2015年NDIA的主要成就、2016年美國國防工業(yè)面臨的頂級問題，以及NDIA的道德標(biāo)準。本文主要對前三部分內(nèi)容進行整理分析，以期對相關(guān)研究提供支撐。

序言：為了美國未來的安全，爭取達成“大協(xié)議”

美國擁有目前世界上最優(yōu)秀的軍隊，因為美國擁有訓(xùn)練有素、裝備精良的軍人。美國強大的軍事實力依賴于國防工業(yè)基礎(chǔ)為其提供的先進技術(shù)，國防工業(yè)基礎(chǔ)在過去14年的戰(zhàn)爭中為戰(zhàn)士們提供了強有力的支持。

美國軍隊在世界上130多個國家駐軍超過20萬名，并在敘利亞、伊拉克、阿富汗等地采取了軍事行動。展望未來，美國面臨著不斷增長的威脅，必須保持對潛在競爭對手的技術(shù)優(yōu)勢。然而，在這個應(yīng)該對未來進行投資的時期，美國國防工業(yè)卻面臨著《2011預(yù)算控制法案》、政治僵局等帶來的不確定的預(yù)算上限和嚴峻的預(yù)算縮減形勢。

過去五年的預(yù)算環(huán)境削弱了美國應(yīng)對短期挑戰(zhàn)的能力，減少了美國對未來的投資。軍隊的官員們紛紛表示，他們所在的軍隊?wèi)?yīng)對威脅的能力比過去削弱了。此外，自2010年以來，美國國防科研和開發(fā)的預(yù)算已減少了25%以上，高級國防領(lǐng)導(dǎo)人正在呼吁進行更大的技術(shù)創(chuàng)新，以應(yīng)對未來的威脅。

基于這些原因，NDIA在2016年的頂級問題是為美國軍隊爭取充足、穩(wěn)定的經(jīng)費支持，確保美國擁有應(yīng)對目前及未來可能發(fā)生的突發(fā)事件的能力。這就要求進行政治協(xié)商和讓步，而不是繼續(xù)進行黨派之爭，因為黨爭已經(jīng)把美國帶到了國家債務(wù)違約和政府關(guān)閉的邊緣。

《2016年頂級問題》報告封面

最近通過的《2015兩黨共同預(yù)算法案》是正確的一步，其確保了未來兩年國防預(yù)算的穩(wěn)定。在此背景下，NDIA提出，為了美國未來的安全，呼吁兩黨建立一個未來協(xié)定框架，爭取達成“大協(xié)議”，努力找到更持久的解決方案。

2015年NDIA取得的主要成就

2015年，NDIA所提出的《2015頂級問題》方面取得了重要進步，下面雖不能囊括NDIA的所有成就，但也展現(xiàn)了NDIA的一些進展。

問題一：采辦改革

NDIA 2014年11月的報告《改革的途徑》受到了美國國會和國防部的好評，其中的許多觀點與建議已被2016年《國防授權(quán)法案》所采納。

例如，NDIA建議簡化國防項目試點權(quán)限，從而大幅減少文件審批工作，代之以權(quán)威、責(zé)任和管理監(jiān)督。盡管國會沒有像NDIA建議的那樣明確實施這個提案，但美國國會最終在2016財年《國防授權(quán)法案》的804、805、806三節(jié)中采用了類似的原則。

NDIA建議提升各軍種司令官在采辦事項中的參與度。2016財年《國防授權(quán)法案》的801節(jié)要求各軍種司令官對其在采辦領(lǐng)域需要的職權(quán)進行了審查和報告；802節(jié)支持各軍種司令官在采辦領(lǐng)域發(fā)揮應(yīng)有的作用；808節(jié)要求各軍種司令官報告其在權(quán)限范圍內(nèi)連接和簡化需求、采辦和預(yù)算流程方面所作出的努力。

NDIA建議建立一個審查和簡化整個采辦法律法規(guī)的專門小組，而2016財年《國防授權(quán)法案》的809節(jié)采納了這條建議。

NDIA建議加強對民用領(lǐng)域采辦工作人員的管理，而2016財年《國防授權(quán)法案》的845節(jié)提出要研究管理方法，1111節(jié)提出提高薪酬以留住重要的高級采辦員工，841節(jié)規(guī)定要分級資助國防采辦隊伍發(fā)展基金。NDIA還建議改善軍方采辦隊伍的管理，而2016財年《國防授權(quán)法案》的842節(jié)就依法批準了雙軌制的運行和采辦職業(yè)規(guī)劃，并要求在高級軍事學(xué)校教授采辦課程，843節(jié)授權(quán)采辦職位的聯(lián)合認證。

NDIA還建議國防部要更好地關(guān)注商業(yè)技術(shù)的發(fā)展，以及國防部自身的研發(fā)投資。在該方面，2016財年《國防授權(quán)法案》的214節(jié)提出了一項“技術(shù)領(lǐng)域認知度”計劃。

此外，NDIA還在本報告之外的領(lǐng)域努力促進采辦改革，包括取消詢價等，而這一工作在眾議院114-102號報告中進行了闡述，這個報告是2016財年《國防授權(quán)法案》眾議院版本的分報告。

美國國防部所在地——五角大樓

問題二：工業(yè)基礎(chǔ)

NDIA在2015年的一項重要倡議是推進所謂“千年工業(yè)基地”概念的發(fā)展。這一概念是由NDIA前高級研究員布雷特?蘭伯特提出來的，其描述了一個比過去更加商業(yè)化、國際化、財政上更加復(fù)雜的國防工業(yè)體系。NDIA提出了幾條建議來支持該目標(biāo)，美國國會也采納了其中一些措施，包括增加商業(yè)化采購的權(quán)重，加強知識產(chǎn)權(quán)管理，成立一個政府工業(yè)小組來拓展政府獲得合作商知識產(chǎn)權(quán)的途徑，創(chuàng)建一個信譽良好合作商的安全港，避免供應(yīng)鏈中出現(xiàn)假冒電子元件，提高國防承包商供應(yīng)鏈的安全水平。

NDIA建議構(gòu)建公開、透明、符合道德規(guī)范的工業(yè)界與政府合作模式。在NDIA提出的《2015年頂級問題》中，NDIA建議放寬政府人員參加會議的限制。目前的會議限制和監(jiān)管耗費的錢比想省下來的錢更多，而且這種限制嚴重影響了市場研究，使得政府采辦、科研和工程人員更難以做好自己的工作。為了解決這一問題，2016財年《國防授權(quán)法案》的887節(jié)要求聯(lián)邦采辦管理委員會制定一條規(guī)則，明確允許和鼓勵政府采辦人員與工業(yè)界進行負責(zé)任的、有成效的交流。

NDIA還建議美國國會了解國防部人力資源負擔(dān)沉重的全壽期成本。NDIA在《2015年頂級問題》中建議開發(fā)能夠評估全體人員真實成本的工具，特別是要升級國防部的人力資源成本比較導(dǎo)則，即國防部7041.04導(dǎo)則，該導(dǎo)則存在明顯不足。該導(dǎo)則未將民用領(lǐng)域的人力成本考慮進去，導(dǎo)致利用該導(dǎo)則進行成本比較時會發(fā)生根本沒有可比性的情況：國防承包商通過其全負擔(dān)成本及生命周期成本進行計算，而民用領(lǐng)域的國防力量的人力成本僅進行了部分成本因素的計算，未考慮直接的勞動成本、設(shè)備成本和通用管理成本。2015年，美國國會發(fā)布了一份指導(dǎo)性的報告，將改進國防部人力資源成本的計算方法，以使民用領(lǐng)域的成本和承包商的成本可以相互比較。

NDIA 2016年面臨的頂級問題

問題一：達成長期預(yù)算協(xié)議

自2011年《預(yù)算控制法案（BCA）》通過以來，國防預(yù)算的不穩(wěn)定性帶來了諸多問題，嚴重影響了為美國政府提供產(chǎn)品和服務(wù)的企業(yè)。該法案所提出的自動減赤規(guī)定不僅威脅國防能力，也威脅美國經(jīng)濟安全。同時，當(dāng)前美國正面臨著主權(quán)債務(wù)、政府停擺、決議過程漫長等諸多挑戰(zhàn)，并且政府和工業(yè)界短期內(nèi)都難以完全解決這些挑戰(zhàn)。政府和國會也不太可能在2016年大選之前在稅收和支出方面達成所謂的“大協(xié)議”，以解決美國的債務(wù)和赤字問題，但是，民主黨和共和黨中的國會領(lǐng)導(dǎo)目前可以為達成“大協(xié)議”打下基礎(chǔ)，使“大協(xié)議”能夠在新政府上臺后盡快獲得通過，而《預(yù)算控制法案（BCA）》設(shè)置的債務(wù)上線也將在2017年3月失效。兩黨聯(lián)合的辛普森-鮑爾斯委員會的工作可以作為一個有用的起點。

建議：為“大協(xié)議”做好前期準備工作

挑戰(zhàn)：盡管在2013年和2015年的財政預(yù)算中已經(jīng)達成了兩次小的協(xié)議，但美國還是應(yīng)該制定長期規(guī)劃，以保持預(yù)算穩(wěn)定。小打小鬧只會耽誤時間。美國國家領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)該解決財政預(yù)算中的問題，使國家能夠在應(yīng)對所面臨的挑戰(zhàn)方面不斷前進，而不是將國會的工作陷入預(yù)算問題的循環(huán)中。

解決方案：國會領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)在應(yīng)該準備好“大協(xié)議”的框架，使下一屆國會盡快通過，使得總統(tǒng)能夠簽發(fā)該協(xié)議。2015年確定的債務(wù)上限將在2017年3月到期失效，屆時新政府上臺不足兩個月，在這一短時間內(nèi)，無法完成“大協(xié)議”從草案制定到實施的過程。雖然選舉獲勝者肯定會在大選后宣布一項命令，最終對于命令的討論將演變成一種政府管理方法的實現(xiàn)問題，因此，兩黨必須合作來通過重要的立法。國會可以在辛普森-鮑爾斯委員會之外，成立一個新的委員會來研究未來10年減少財政赤字的方法，并提出相關(guān)建議。在總統(tǒng)換屆期間，應(yīng)該進行數(shù)次重要的討論，來確定提出的框架如何適應(yīng)后選舉時期的政治形勢。最終，這樣的討論可以讓人更好地認識新國會和新總統(tǒng)怎么達成“小協(xié)議”，并向此后的更大的預(yù)算協(xié)議努力。

問題二：優(yōu)化采辦流程以實現(xiàn)“更佳購買力”

2014年11月，NDIA發(fā)布了關(guān)于采辦改革的報告——《改革的途徑》。該報告中提出的建議在美國政府和國會中廣為流傳，受到了政策制定者的好評，并最終被2016財年《國防授權(quán)法案》采納。

下文提出了美國國會需面對的一系列挑戰(zhàn)，以優(yōu)化國防采辦流程。

建議1：盡量簡化采辦領(lǐng)域的立法與行政要求

挑戰(zhàn)：美國國會和國防部領(lǐng)導(dǎo)最近的聲明中明確認識到了立法和管理需求給工業(yè)帶來的成本，降低這些成本、減輕這方面的負擔(dān)是“更佳購買力3.0”行動的主要內(nèi)容。美國國防部在2015年9月末發(fā)布了一份報告，名為《消除施加在工業(yè)企業(yè)上的得不償失的要求》。2016財年《國防授權(quán)法案》也將減輕負擔(dān)作為一個主要的目標(biāo)。這些進展都具有較高的價值。

然而，盡管國會和國防部反復(fù)聲稱要減輕立法和管理負擔(dān)，但這些目標(biāo)并不總能落實為實際行動。在有些情況下，政府花費多年制定的政策并未與工業(yè)界進行細節(jié)的開放研討，就作為一個暫行規(guī)定發(fā)布了，發(fā)布之后就必須立即執(zhí)行，沒有給工業(yè)界留下足夠的時間和機會思考如何使商業(yè)活動適應(yīng)新的規(guī)定要求。工業(yè)界要求規(guī)定在發(fā)布生效之前獲得完全的支持。這樣，管理規(guī)定的實施才能促進合作而不是產(chǎn)生對抗，才能使企業(yè)自覺遵守，這也是立法和管理的根本目的所在。

在另外一些情況下，工業(yè)界并不認同法律或規(guī)則本身及其帶來的負擔(dān)。工業(yè)界要求國會和國防部繼續(xù)認真審查研究這些新規(guī)定，以確保收益大于成本。對采辦要求和行為的成本效益評估需要開展大量的工作，而這種審計評估又會產(chǎn)生很多新的挑戰(zhàn)。

解決方案：國會和國防部必須繼續(xù)認真地評估工業(yè)領(lǐng)域的行政要求所花費的成本，以及采辦人力資源的行動成本。因為這些成本往往比主觀認為的要高，所以，國會和國防部應(yīng)該制定并實施必要性較高的法律和行政法規(guī)，實施能夠減少人力成本的內(nèi)部政策，而不增加工業(yè)領(lǐng)域的負擔(dān)。

采辦和承包方面的立法和行政規(guī)定制定越來越復(fù)雜，以至于即使是接受過專業(yè)培訓(xùn)、經(jīng)驗豐富的采辦專家也無法完全理解其內(nèi)容，掌握由《聯(lián)邦采購條例》、部門規(guī)定、法律、指南，以及政策備忘錄等規(guī)定的整個采辦流程。這說明美國的采辦和承包的立法和政策制定體系存在著問題。各方應(yīng)竭盡所能簡化該流程，降低由該流程所帶來的負擔(dān)。就像“更佳購買力2.0”提出的，應(yīng)該認真地思考采辦流程，唯一的解決辦法就是簡化流程。

建議2：改進合同形式的選擇并解決“固定總價+激勵費用”（FPIF）濫用問題

挑戰(zhàn)：“更佳購買力3.0”提出，應(yīng)“采用合適的合同類型，同時增加激勵型合同的使用”。這一提法是建立在《2014年國防采辦系統(tǒng)績效》報告的基礎(chǔ)上的。該報告指出，“當(dāng)預(yù)先確定合同的總價及激勵機制之后，供應(yīng)商會作出相應(yīng)的反應(yīng)”，因此，報告推崇使用激勵類型的合同，包括FPIF合同。

理想情況下，“采用合適的合同類型，同時增加激勵型合同的使用”這一描述并不會導(dǎo)致FPIF合同的濫用。但是，對某種特定合同類型的認可可能會使相關(guān)官員偏愛使用這種合同類型，甚至?xí)诓贿m合使用這種合同類型的時候不當(dāng)?shù)厥褂?，或者在研發(fā)和生產(chǎn)階段都偏愛使用這種合同類型。RAND公司的分析表明，在研發(fā)過程中使用FPIF合同并不能減少國防部的開支。例如，國防部曾試圖在美國空軍C-17運輸機項目、V-22“魚鷹”直升機項目和A-12“復(fù)仇者”攻擊機項目等項目中使用FPIF合同來控制成本，但最終失敗了。在生產(chǎn)過程中，F(xiàn)PIF合同可能會成為大額投資的限制因素，而從長期來講，大額投資是可以降低總體成本的。

解決方案：未來的指南應(yīng)該重新強調(diào)使用適當(dāng)?shù)暮贤愋偷闹匾浴！案奄徺I力2.0”的首要目標(biāo)是幫助國防采辦人員去思考，避免“教科書式的答案”，正確地分析具體情況，選擇合適的合同類型。為實現(xiàn)該目標(biāo)，政策制定者應(yīng)該對采辦人員進行培訓(xùn)，使其了解每種合同類型的基本原理和適用范圍，以使采辦人員在遇到不同情況時作出正確的選擇。

建議3：更多地采取基于表現(xiàn)的后勤保障模式

挑戰(zhàn)：基于表現(xiàn)的后勤保障（PBL）模式通常能夠提高產(chǎn)出，降低成本。在2000年到2015年間，15個PBL項目比其它后勤保障方式節(jié)約了5%～70%的成本，同期的21個項目中，20個項目的性能提高了5%～160%。然而，目前國防部僅有79個PBL項目正在實施，只占國防部全部維修、維護和檢修項目的不到5%。國防部委托德勒會計事務(wù)所進行的一項研究表明，如果將PBL項目的比例提高至25%～30%，將會帶來每年100億美元的成本削減，并將提高任務(wù)的成熟度。

解決方案：美國國防部應(yīng)該引導(dǎo)，而國會應(yīng)支持PBL模式的使用。國會中的一些人認為，PBL會導(dǎo)致公有工業(yè)與私有工業(yè)之間的競爭，但事實上，PBL經(jīng)常會促進公私合作，使得納稅人和軍隊人員能夠充分利用兩方面的優(yōu)勢，揚長補短，而不是必須二者選其一。因為在軍隊后勤管理的整個過程中，采辦成本占了很高的比例，所以，未來國防采辦的改進問題應(yīng)獲得足夠的重視。

建議4：適度使用低價、技術(shù)可承受的資源選擇方式

挑戰(zhàn)：《聯(lián)邦采辦條例》建立了一種最佳的資源選擇方式，采辦人員可以公開、公平地對貨物或服務(wù)進行比較。然而，最近幾年，政府將這種資源選擇方式過多地偏向于一個極端，即“低價、技術(shù)可承受”（LPTA）的原則，以節(jié)約成本。但是，LPTA采辦原則使企業(yè)在僅滿足政府最低質(zhì)量要求的情況下，探尋成本最低的產(chǎn)品或服務(wù)提供途徑。

美國空軍的C-17運輸機項目

很多時候，這種最低質(zhì)量要求并不能真正滿足需求，企業(yè)所輸出的價值比其報價更低。而且，這種方法阻礙了產(chǎn)品質(zhì)量的提高，促使服務(wù)商努力去尋找降低產(chǎn)品質(zhì)量的可實現(xiàn)路徑，從而降低生成成本，以獲得供貨合同，贏得利潤。長期來講，過多地采用這種選擇方式，會導(dǎo)致劣質(zhì)工業(yè)的發(fā)展，而未來美國國防的強大所需要的是高技術(shù)工業(yè)，兩者恰恰背道而馳。

解決方案：采辦政策制定者應(yīng)該繼續(xù)重視對適當(dāng)使用LPTA原則的引導(dǎo)。他們應(yīng)該明確說明，這種方法通常適用于日用品，以及日用服務(wù)等產(chǎn)品或服務(wù)的采購，這些產(chǎn)品或服務(wù)的技術(shù)門檻不高，如割草機、2號鉛筆等。在這個很小的范圍之外的采購，質(zhì)量好的東西往往價格也較高，采購中不應(yīng)僅僅在乎花了多少錢，而更應(yīng)該關(guān)注所購產(chǎn)品的質(zhì)量和性能。美國國防部應(yīng)明確就這一點進行說明，以使采辦人員能夠選擇合適的資源選擇方式。

問題三：強化國防工業(yè)供應(yīng)鏈

國防工業(yè)基礎(chǔ)仍是保障美國國家安全的一個重要組成部分，僅次于軍隊本身。如果沒有工業(yè)領(lǐng)域先進的技術(shù)作支持，美國就不可能保持住世界最強大的軍事能力。

在一個健康的預(yù)算環(huán)境中，持續(xù)保障工業(yè)基礎(chǔ)對國防的支撐作用是一項艱巨的任務(wù)。而在一個持續(xù)縮減的預(yù)算環(huán)境中，這幾乎是不可能的。幸運的是，美國軍隊及其工業(yè)支持伙伴都持續(xù)完成了這項幾乎不可能的任務(wù)。工業(yè)領(lǐng)域持續(xù)為美國應(yīng)對各種威脅提供了強有力的支撐。反過來，這些工業(yè)企業(yè)在給軍隊提供合理價格服務(wù)的同時，也應(yīng)該受到合理的對待，獲得合理的項目及經(jīng)費支持，使其能夠應(yīng)對市場風(fēng)險。過去幾十年，美國通過政府、科研機構(gòu)與工業(yè)界之間的合作，在軍事產(chǎn)品和服務(wù)的創(chuàng)新和制造方面獲得了決定性的優(yōu)勢。但這種優(yōu)勢不是與生俱來的，為了保證在未來戰(zhàn)場上繼續(xù)保持優(yōu)勢，必須強化工業(yè)領(lǐng)域的供應(yīng)鏈。

國防工業(yè)基礎(chǔ)包含了各種各樣的企業(yè)，這些企業(yè)直接或間接地向國家安全部門包括軍隊提供產(chǎn)品和服務(wù)。這些企業(yè)遍布全球，形態(tài)各異，規(guī)模不一，有全球最大的公眾公司，也有剛起步的私人新創(chuàng)企業(yè)。有些企業(yè)直接與聯(lián)邦政府進行交易，但更多的是作為主承包商、子承包商、服務(wù)供應(yīng)商處于一個工業(yè)供應(yīng)鏈條中，有的企業(yè)位置偏遠，甚至處于“云端”。所以，任何層次、任意規(guī)模的企業(yè)都可能會為軍隊的關(guān)鍵系統(tǒng)提供產(chǎn)品。

建議1：保持“獨立研發(fā)”工作的獨立性和基于激勵（而非基于義務(wù)）的屬性

挑戰(zhàn)：目前，關(guān)于國防創(chuàng)新中獨立研發(fā)（IRAD）項目的角色存在諸多爭議。2015年初，“更佳購買力3.0”批準了一項將降低IRAD獨立性的國防工業(yè)要求。但是，獨立性是創(chuàng)新的一個核心特征，也是IRAD項目的重要組成，政府不能規(guī)定獲得創(chuàng)新和技術(shù)優(yōu)勢的途徑。

美國國防采辦大學(xué)的教室

工業(yè)界顯然會按照政府用戶希望的方式使用IRAD項目基金。如果政府用戶更關(guān)注節(jié)約成本而非創(chuàng)新，那么，企業(yè)就會被激勵竭盡所能地去降低成本，反之，如果政府更關(guān)注創(chuàng)新，并在資源選擇的過程中有所體現(xiàn)，那么，企業(yè)就會被激勵利用IRAD及其它工具去實現(xiàn)創(chuàng)新。工業(yè)界的行為往往受到激勵性政策的引導(dǎo)。

解決方案：政府應(yīng)該清楚地描述自己的需求，體現(xiàn)出創(chuàng)新會受到獎勵的傾向，而不是去控制IRAD過程。國會和政府已經(jīng)達成了一項兩年預(yù)算方案，將提高某些項目的穩(wěn)定性，幫助工業(yè)界進行投資；而國防部的長期研發(fā)計劃（LRRDP）也指出了政府最想獲得創(chuàng)新突破的領(lǐng)域。將這些改進與對工業(yè)界創(chuàng)新的獎勵聯(lián)合起來，將更快地改善工業(yè)界的行為，而不應(yīng)該將重點放在制定對工業(yè)企業(yè)不合作的懲罰措施等內(nèi)容方面。

建議2：關(guān)注表現(xiàn)及利潤

挑戰(zhàn)：近期發(fā)布的《2015年度國防采辦系統(tǒng)績效報告》中對總包商和分包商的利潤空間進行了統(tǒng)計分析。分析結(jié)果表明，對于研發(fā)合同來講，一級分包商的利潤比總包商的利潤高約2%，而對生產(chǎn)合同來講，這一差距達到7%?！?015年度國防采辦系統(tǒng)績效報告》還指出，這一情況闡釋了國防部過去幾年鼓勵總包商控制分包商價格，以保證利潤與表現(xiàn)成正比的原因。但是，數(shù)據(jù)本身并沒有證明目前的利潤率與表現(xiàn)不成正比，或者說，《2015年度國防采辦系統(tǒng)績效報告》并未證明目前的利潤率與表現(xiàn)不一致。該報告隱含的含義是分包商的利潤空間高得不合理，應(yīng)該被削減。

這一暗示顯現(xiàn)出了政府對利潤的關(guān)注，而不是承包商的表現(xiàn)。雖然過高的利潤確實會破壞承包商收入和表現(xiàn)之間的聯(lián)系，但過低的利潤同樣會導(dǎo)致這樣的問題。因此，政府應(yīng)該更多地把注意力從承包商的利潤轉(zhuǎn)移到承包商的表現(xiàn)上，從而增強政府希望從工業(yè)領(lǐng)域獲得的承包商的表現(xiàn)。

解決方案：美國國防部應(yīng)該通過詳細的指南信息來解釋最近發(fā)布的文件，使工作人員了解如何把收益和承包商的表現(xiàn)更緊密地聯(lián)系起來。私有工業(yè)企業(yè)是受利益驅(qū)動的，因此在不關(guān)心產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量的前提下，一味地削減其利潤，會打消其創(chuàng)造世界一流產(chǎn)品和服務(wù)的積極性。

建議3：通過硅谷及商業(yè)拓展強化工業(yè)基礎(chǔ)

挑戰(zhàn)：如果沒有穩(wěn)定、充足的資金，以及技術(shù)先進的工業(yè)基礎(chǔ)支持美國軍隊，所有關(guān)于更好地利用已有資源滿足目前和未來需求的努力都將白費。

國防部部長阿什?卡特很清楚這一點。因此，他和國防部的其他領(lǐng)導(dǎo)制定實施了多項創(chuàng)新激勵計劃，包括國防創(chuàng)新計劃、第三次補償戰(zhàn)略、國防創(chuàng)新試驗單元（DIUx）等。雖然國防部高層領(lǐng)導(dǎo)很清楚其需求，但是在具體執(zhí)行層面上，低層領(lǐng)導(dǎo)可能會加入混雜的信息。比如，2015年提出的一條原則嚴格限制了合同管理官員可用的數(shù)據(jù)，使其無法確定商業(yè)項目中公平、合理的價格。這些混雜信息會使國防部工作人員和工業(yè)企業(yè)不知所措，也加大了國防部實現(xiàn)將硅谷及其它地區(qū)的高新企業(yè)納入國防供應(yīng)鏈計劃的難度。

解決方案：隨著近年來國防預(yù)算的下滑，美國的國防工業(yè)基礎(chǔ)變得更加國際化、商業(yè)化、復(fù)雜化，并且這一趨勢很可能會延續(xù)下去。國防工業(yè)及其包含的供應(yīng)商正不斷地適應(yīng)國防部的要求、市場環(huán)境的變化，以及政府采辦系統(tǒng)實施的規(guī)則。而國防部也必須使自身適應(yīng)向這些新企業(yè)采購商品和服務(wù)的方式，從而充分利用私人和商業(yè)投資的成果。這種演變意味著國防部必須全力適應(yīng)和接納國會2016財年《國防采辦法案》提出的商業(yè)采購權(quán)限，并減輕那些與政府合作的工業(yè)企業(yè)的負擔(dān)，以此成為這些企業(yè)有吸引力的客戶。這種變化也意味著要對硅谷的創(chuàng)新投入更多的資源，要與所謂的“傳統(tǒng)”國防供應(yīng)商合作，提供一條獲得創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)的渠道，特別是在軟件和數(shù)據(jù)分析方面。

問題四：公開、透明且合乎道德的企業(yè)-政府合作模式

政府與工業(yè)界的合作對于為軍隊提供高質(zhì)量產(chǎn)品，以及降低納稅人成本極為必要。特別是對國防部來說，其每年要采購數(shù)百億美元的裝備，有時在整個產(chǎn)品生命周期中還要花費數(shù)千億美元來對設(shè)備進行維修、維護，因此，其作為買方，與作為賣方的工業(yè)企業(yè)之間的交流就尤為重要。無論什么情況下，政府和工業(yè)企業(yè)之間都需要進行公開、公正的交流。

建議：改善行政機構(gòu)與工業(yè)界的會商政策

挑戰(zhàn)：2012年兩次高級政府會議丑聞導(dǎo)致政府與工業(yè)界之間的合作能力在近些年受到了限制。為了防止浪費，美國政府對政府人員參加和舉辦會議提出了嚴格的限制措施。防止浪費合情合理，但是如果將其用在限制政府采辦人員和科技團體上，這種限制就會抑制市場研究、政府的重要采辦功能，以及技術(shù)合作和進步。雖然目前沒有一條會議監(jiān)管政策明確限制會議的開支，但某些規(guī)定明確傳遞了“要約束政府與企業(yè)的交流”的信息，即使召開會議是最好的交流方式。

解決方案：雖然NDIA同意節(jié)省開支，尤其是在目前預(yù)算緊縮的時期，但是，NDIA認為，限制會議并不能達到該目的。最初濫用會議支出造成浪費的行為已受到懲罰，并且后來沒有再出現(xiàn)明顯的浪費行為。作為一家非營利性教育協(xié)會，NDIA竭力通過讓政府人員免費參會、盡可能地在相關(guān)政府人員所在地辦會等途徑增加政府與工業(yè)界交流的機會。NDIA表示，除非有證據(jù)表明會議限制政策有效減少了浪費，否則，建議政府改善行政機構(gòu)的會商政策，從而提升政府與企業(yè)間合作的公開度和透明度，減少濫用職權(quán)和資金浪費等問題。

問題五：消除美國國防工業(yè)參與國際商業(yè)競爭的障礙

在過去幾年的預(yù)算動蕩中，美國國防工業(yè)為數(shù)不多的亮點之一是國際銷售。雖然由于美國的很多盟國和合作伙伴也在削減國防預(yù)算，海外銷售難以彌補國防經(jīng)費的大幅削減，但是，適時的國際項目卻可以支持這些國防企業(yè)保持運轉(zhuǎn)，維持國防工業(yè)基礎(chǔ)能力，否則，有很多企業(yè)就可能面臨破產(chǎn)。因此，無論是從保持國防工業(yè)基礎(chǔ)的角度還是從經(jīng)濟增長的角度來看，減少對軍貿(mào)的不必要的約束對美國來說是非常重要的。

建議1：繼續(xù)執(zhí)行出口控制改革計劃

挑戰(zhàn)：美國的出口控制系統(tǒng)已經(jīng)過時。對出口控制系統(tǒng)進行改革對于保持美國國防工業(yè)在創(chuàng)新、新技術(shù)開發(fā)、生產(chǎn)能力和總體全球競爭力等方面的領(lǐng)先優(yōu)勢具有重要意義。在國防經(jīng)費持續(xù)縮減的背景下，這種改革計劃對于美國國防工業(yè)在世界市場上保持競爭優(yōu)勢是非常重要的。NDIA建議政府部門和工業(yè)企業(yè)之間進行密切的協(xié)調(diào)和對話，確保這種改革可以保護美國的關(guān)鍵技術(shù)，同時提高美國國防工業(yè)在國際國防和安全市場上的競爭力。

解決方案：包含跨部門協(xié)作、國會、監(jiān)管和工業(yè)輸入等活動在內(nèi)的有序平衡方法可能消除不必要的國際貿(mào)易壁壘。這些活動可以創(chuàng)建一個更精簡、更安全的美國軍貿(mào)清單，以及商務(wù)部根據(jù)《商業(yè)出口控制管理辦法》規(guī)定制定的較長的軍貿(mào)控制項目清單。

建議2：在開發(fā)與應(yīng)用方面開展國際合作

挑戰(zhàn)：國際合作是保證通用性、互操作性和互交換性的關(guān)鍵。《北約標(biāo)準協(xié)議》（STANAGs）和北約工業(yè)咨詢集團（NIAG）在美國與同盟國之間的合作中發(fā)揮了核心作用。然而，最近STANAGs 和NIAG的作用有所減弱。因此，包括美國在內(nèi)的北約同盟國之間應(yīng)該重新共同努力，保持北約的技術(shù)優(yōu)勢和技術(shù)成熟度，并通過合作共享、互通互用實現(xiàn)成本降低。

解決方案：美國國防部應(yīng)審查當(dāng)前系統(tǒng)與STANAGs及其它協(xié)議的一致性，在邀請企業(yè)參加STANAGs的評估及新協(xié)議的制定時，充分交流STANAGs的目的和價值。國防部應(yīng)該鼓勵美國工業(yè)企業(yè)參與NIAG對未來聯(lián)合軍事系統(tǒng)和需求的研究。

建議3：鼓勵美國與盟國，以及合作伙伴之間的國防技術(shù)轉(zhuǎn)移

挑戰(zhàn)：基于通用材料和戰(zhàn)術(shù)，美國與同盟國，以及合作伙伴在軍事領(lǐng)域的合作越來越多。美國軍方也從同盟國和合作伙伴的先進技術(shù)中獲得了利益。這種對先進技術(shù)的分享和獲取要求在可靠合作伙伴和同盟國之間及時進行國防技術(shù)轉(zhuǎn)移。

解決方案：政府部門應(yīng)該繼續(xù)精減《出口管制改革與技術(shù)安全及對外披露方案》，從而使優(yōu)秀的國防技術(shù)可以在同盟國和合作伙伴之間轉(zhuǎn)移。美國國防工業(yè)應(yīng)該密切關(guān)注其所做的工作，并向管理部門提出必要的建議，以確保實現(xiàn)目標(biāo)。

建議4：全力推動美英及美澳之間的國防貿(mào)易合作條約

挑戰(zhàn)：雖然與英國和澳大利亞簽訂的國防貿(mào)易合作條約提出要進行適當(dāng)?shù)募夹g(shù)轉(zhuǎn)移和國防技術(shù)的共同開發(fā)，但是由于受到管理執(zhí)行規(guī)定的限制，到目前為止，被真正應(yīng)用的條約內(nèi)容卻很有限。要想獲得成功，這些條約內(nèi)容的執(zhí)行，要求必須能夠容易地集成入商業(yè)過程中。

解決方案：美國、英國、澳大利亞政府應(yīng)該確保這些條約的執(zhí)行，以形成緊密合作關(guān)系。如果合作成功，則意味著創(chuàng)建了一種可替代傳統(tǒng)國防授權(quán)方式的有吸引力的技術(shù)轉(zhuǎn)移方式，且不會增加美國企業(yè)的負擔(dān)。

建議5：支持安全合作改革計劃

挑戰(zhàn)：在當(dāng)前的預(yù)算緊縮時期，安全合作和對外軍貿(mào)（FMS）是維持美國國防工業(yè)基礎(chǔ)的重要措施。NDIA全力支持美國國防部（特別是其下屬國防安全合作局）實施的安全合作改革計劃。

解決方案：在國防工業(yè)的支持下，國防安全合作局應(yīng)該繼續(xù)改進其安全合作和對外軍貿(mào)業(yè)務(wù)流程，繼續(xù)尋找加速從項目概念設(shè)計到產(chǎn)品或服務(wù)輸出這一過程的方法。

問題六：其它問題

（一）針對賽博威脅的防護措施

美國國會、國防部和國防工業(yè)界非常關(guān)注通過相關(guān)的法律法規(guī)來保護商業(yè)和工程信息系統(tǒng)中的非密技術(shù)信息，監(jiān)控和報告商業(yè)和工程信息系統(tǒng)受到的網(wǎng)絡(luò)攻擊。另外，所有利益相關(guān)方都已經(jīng)采取措施，檢測和避免使用假冒偽劣電子元件。美國國會、國防部和國防工業(yè)界應(yīng)該繼續(xù)合作，保證新的安全措施和制度都是可控的，并達到能夠防御不斷進化的網(wǎng)絡(luò)威脅的安全級別。

（二）為小企業(yè)營造公平競爭環(huán)境

在爭取獲得政府項目支持時，小企業(yè)面臨特殊的挑戰(zhàn)，無論在競爭中僅有小企業(yè)參與，還是也有大型企業(yè)參與。美國國會應(yīng)該明確說明不同的小企業(yè)項目的目標(biāo)，了解小企業(yè)聯(lián)合完成的戰(zhàn)略的組織方式，以及小企業(yè)在各種類型的商業(yè)生態(tài)系統(tǒng)中的最佳角色，從而為小企業(yè)營造公平的競爭環(huán)境。

（三）構(gòu)建面向未來的工作團隊（主要是人才培養(yǎng)方面的工作）

國防工業(yè)需要科學(xué)、技術(shù)、工程、數(shù)學(xué)（STEM）等所有學(xué)科的國家安全人才。因此，與STEM相關(guān)的學(xué)科、技術(shù)和工藝在航空航天和國防人才儲備中是長期以來的重要任務(wù)。然而，現(xiàn)在的美國學(xué)生中參與STEM的人數(shù)遠遠不能滿足國防工業(yè)的需求。學(xué)生需要了解從事STEM相關(guān)工作的利益，政府和工業(yè)界應(yīng)該合作設(shè)立一些項目，用來獎勵在STEM學(xué)科中取得優(yōu)異成績的學(xué)生。

（四）確保在區(qū)域拒止環(huán)境下的介入能力

美國的國家安全目標(biāo)，即貿(mào)易自由、不受約束的經(jīng)濟交換，以及美國對重要戰(zhàn)略區(qū)域的無限制的出入權(quán)利。為了保護美國的利益，支持其同盟國，以及阻止和對抗出現(xiàn)的威脅，軍官必須能夠在國際空域和開放海域部署部隊。為了保持這種能力，美國必須維護其水下權(quán)利，確保聯(lián)合部隊的出入權(quán)，重視下一代無人系統(tǒng)的開發(fā)和應(yīng)用，增強水下特殊行動能力的發(fā)展。

美國需重視下一代無人系統(tǒng)的開發(fā)和應(yīng)用