財(cái)稅改革，重構(gòu)大國(guó)央地關(guān)系

張德禮　劉力寧

摘要：全面改革中，中央與地方的財(cái)稅關(guān)系不明晰一直困擾政府，政府通過(guò)預(yù)算改革、稅收改革、事權(quán)與支出責(zé)任改革三個(gè)突破口，重構(gòu)中央與地方政府的財(cái)稅關(guān)系，這是政府深化制度改革所邁出的堅(jiān)實(shí)一步。

關(guān)鍵詞：財(cái)稅改革；政府；制度

中圖分類號(hào)：F810.42 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2016）003-0000-01

黨的十八屆三中全會(huì)后，中國(guó)開(kāi)啟了一輪新的全面改革。在所有改革中，財(cái)稅改革處于基礎(chǔ)與支配地位，是全面改革的先行軍。根據(jù)十八屆三中全會(huì)后的公報(bào)，新一輪改革的方式是要使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。而市場(chǎng)作用的發(fā)揮，需要通過(guò)完善的財(cái)稅制度真正地約束地方政府的權(quán)利，劃清政府與市場(chǎng)的邊界，減少政府對(duì)產(chǎn)業(yè)的過(guò)分干預(yù)和不合理引導(dǎo)。

一、預(yù)算改革：明明白白所有賬

預(yù)算管理改革是財(cái)稅改革的基礎(chǔ)。預(yù)算法賦予中央和地方政府依法制定預(yù)算，公開(kāi)透明的預(yù)算管理有助于加強(qiáng)對(duì)政府活動(dòng)的監(jiān)督，而科學(xué)的預(yù)算制度將減少政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)。

第一，實(shí)行全口徑預(yù)算管理，所有財(cái)政收支都要明明白白。在舊預(yù)算法框架下，政府性基金收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入、社會(huì)保險(xiǎn)基金收入都作為政府收入，但不作為預(yù)算收入。2014年未納入預(yù)算的政府收入占政府總收入的40.4%。政府收入與預(yù)算收入不一使得上級(jí)財(cái)政難以實(shí)施監(jiān)管，造成了地方政府“小金庫(kù)”等現(xiàn)象。新預(yù)算法規(guī)定將所有政府收支都納入預(yù)算管理，記好財(cái)政每一筆賬，這也有助于“用好增量?！?/p>

第二，推進(jìn)預(yù)決算公開(kāi)接受社會(huì)監(jiān)督。官員有任性空間，除缺少有效獎(jiǎng)懲機(jī)制外，與其決策過(guò)程不透明缺少社會(huì)監(jiān)督不無(wú)相關(guān)。推進(jìn)預(yù)決算公開(kāi)接受監(jiān)督，也是走向陽(yáng)光政府不可或缺的舉措。新預(yù)算法規(guī)定，除涉密信息外，中央和地方所有使用財(cái)政資金的部門都要公開(kāi)本部門預(yù)決算，而且公開(kāi)內(nèi)容要細(xì)化到功能分類的項(xiàng)級(jí)科目。

第三，建立跨年度平衡機(jī)制，地方政府增列赤字，也是預(yù)算改革的亮點(diǎn)之一。各級(jí)政府設(shè)立預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，新預(yù)算法規(guī)定當(dāng)出現(xiàn)超收時(shí)，將超收收入調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金；反之當(dāng)出現(xiàn)短收時(shí)，調(diào)出預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金以彌補(bǔ)資金缺口，預(yù)算調(diào)節(jié)基金不足以彌補(bǔ)缺口的，中央政府可以發(fā)行國(guó)債平衡收支，而地方政府可以增列赤字，突破了原來(lái)地方政府不列赤字的束縛。

二、稅收改革，構(gòu)建公平、簡(jiǎn)潔的稅制

公平、簡(jiǎn)潔的稅制有助于政府職能的發(fā)揮和減少對(duì)資源配置的扭曲。一方面，稅收作為政府最重要的收入來(lái)源，保障稅收穩(wěn)定對(duì)于發(fā)揮政府的職能而言舉足輕重。另一方面，稅收作為企業(yè)、居民向政府的一項(xiàng)重大財(cái)富轉(zhuǎn)移，在保障政府稅收收入充裕、穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，通過(guò)不同稅種、稅率的組合征收以最大限度減少對(duì)資源配置的扭曲和保障稅收公平，也有助于提高全社會(huì)福利水平。

第一，加快稅收法定進(jìn)程。我國(guó)稅收法定進(jìn)程滯后，未來(lái)將加快稅收立法。目前18個(gè)稅種中僅3個(gè)由人大立法制定，其余15個(gè)稅種均根據(jù)1985年全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)國(guó)務(wù)院的授權(quán)由國(guó)務(wù)院制定條例征收。十八屆三中全會(huì)《決定》明確提出要“落實(shí)稅收法定”原則，并且到2020年最重要的改革任務(wù)都要完成。隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的不斷變化與反腐的深入，預(yù)計(jì)稅收法定改革任務(wù)可能要早于2020年完成。

第二，降低間接稅比重，減少稅收扭曲。目前稅收結(jié)構(gòu)中直接稅占比較低，稅收改革將逐步增加直接稅比重。雖然近年來(lái)間接稅占比不斷下降，但仍高于世界平均水平的45.0%。間接稅不由納稅義務(wù)人實(shí)際承擔(dān)，被轉(zhuǎn)嫁至最終消費(fèi)者。在現(xiàn)階段，間接稅比重過(guò)高有兩方面負(fù)面作用：一方面間接稅比重過(guò)大拉開(kāi)了收入分配差距，另一方面在結(jié)構(gòu)性通縮的背景下，以間接稅為主體的稅收制度使稅收收入面臨壓力。

第三，構(gòu)建公平、簡(jiǎn)潔的稅制。構(gòu)建公平、簡(jiǎn)潔的稅收制度也是改革方向，稅制改革涉及到具體的稅種以及稅率的確定。2014年6月30日中共中央政治局審議通過(guò)了《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，明確了下一步稅制改革鎖定的六大稅種：增值稅、消費(fèi)稅、資源稅、環(huán)境保護(hù)稅、房地產(chǎn)稅和個(gè)人所得稅。

第四，未來(lái)稅制將由分類稅制向綜合與分類相結(jié)合的稅制轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)行個(gè)人所得稅制度下，將收入按來(lái)源不同分11類，并按相應(yīng)的扣減額與稅率計(jì)征個(gè)人所得稅?，F(xiàn)行個(gè)人所得稅稅制已越來(lái)越難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展：一是加劇了收入分配差距，二是未考慮貸款、教育、贍養(yǎng)等家庭負(fù)擔(dān)。未來(lái)的稅制將對(duì)部分所得項(xiàng)目實(shí)行綜合計(jì)稅，并將納稅人的按揭貸款、贍養(yǎng)撫養(yǎng)等家庭負(fù)擔(dān)計(jì)入抵扣因素。

三、事權(quán)與支出責(zé)任改革，緩解地方財(cái)政壓力

地方債務(wù)擴(kuò)張與財(cái)權(quán)事權(quán)不對(duì)等直接相關(guān)。緩解地方政府的預(yù)算壓力，除開(kāi)源增加地方政府預(yù)算收入外，還需在支出方面節(jié)流加以配合。

政府事權(quán)是指法律授予的、政府管理社會(huì)公共事務(wù)的權(quán)力。事權(quán)規(guī)定了各級(jí)政府承擔(dān)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的性質(zhì)和范圍，也是進(jìn)行政府間支出責(zé)任劃分、財(cái)權(quán)配置和財(cái)力分配的基本依據(jù)。隨著政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境的變化，中央政府與地方政府之間的關(guān)系處在不斷地調(diào)整和變化之中，但高度集權(quán)仍是其基本特征。

由于受收入水平、稅制結(jié)構(gòu)、改革狀況多種條件制約，1994年分稅制改革在當(dāng)年已包含諸多妥協(xié)因素。政府間事權(quán)及支出劃分缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)和法制界定，中央政府利用行政優(yōu)勢(shì)地位，下放支出責(zé)任，導(dǎo)致了地方政府事權(quán)與支出責(zé)任的不匹配。教育、醫(yī)療衛(wèi)生等事權(quán)應(yīng)適度上移至中央財(cái)政：

教育是地方財(cái)政的第一大支出，與其公共品的屬性嚴(yán)重不匹配。教育涉及面廣，與居民生活密切相關(guān)。義務(wù)教育作為一種公共品，按照外部性原則應(yīng)作為中央事權(quán)。而在高等教育中，學(xué)生跨區(qū)域就讀普遍，且作為高等教育重要支出的科研投資成果也具有外部性與跨區(qū)域擴(kuò)散效應(yīng)。

2013年中央醫(yī)療衛(wèi)生支出占全國(guó)衛(wèi)生支出的11.3%，與加拿大97.3%、美國(guó)64.1%差距甚遠(yuǎn)。但作為共同事權(quán)，按照復(fù)雜性原則，不是所有醫(yī)療衛(wèi)生事權(quán)都應(yīng)上移，普通的衛(wèi)生支出信息處理復(fù)雜應(yīng)繼續(xù)由地方承擔(dān)，而涉及傳染等危害大的疾病預(yù)防與治療易于而且有必要在全國(guó)形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)作為中央事權(quán)，中央財(cái)政承擔(dān)更高比例的支出。

參考文獻(xiàn)：

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[3]王宇.財(cái)稅改革過(guò)程中地方主體稅種的選擇[J].稅務(wù)研究，2015（4）：91-96.

作者簡(jiǎn)介：張德禮（1988-），男，漢族，湖北黃石人，碩士，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)與管理研究院，研究方向：動(dòng)態(tài)宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)。

劉力寧（1988-），男，漢族，山西長(zhǎng)治人，碩士，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)與管理研究院，研究方向：金融工程。