城市化進程中被征地農(nóng)民社會保障體系建設(shè)研究

王俊

摘要：近年來，各級政府不斷加強城市化進程中征地農(nóng)民的社會保障體系建設(shè)，出臺了一系列政策措施，以確保被征地農(nóng)民養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等生存權(quán)益和發(fā)展權(quán)益。但是在發(fā)展過程中，被征地農(nóng)民上訪事件時有發(fā)生，圍繞征地問題還存在著一定的矛盾，所以特對此問題進行了調(diào)查研究，梳理了被征地農(nóng)民社會保障體系建設(shè)的基本情況和存在的問題，并提出對策建議。

關(guān)鍵詞：城市化；被征地農(nóng)民；社會保障

中圖分類號：F321.1 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）003-0000-02

一、被征地農(nóng)民社會保障體系建設(shè)的基本情況

通過調(diào)研了解到，當(dāng)前部分地區(qū)被納入到社會保障體系中的被征地農(nóng)民是指失去耕地份額的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，而其社會保障主要涉及到社會保險中的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險兩部分，其他保險及社會救濟、社會福利和社會互助等沒有專門的政策措施。基本情況如下：

1.補償標準

按照《土地管理法》第四十七條的規(guī)定，征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費，具體費用按實際情況而定。

2.賬戶資金構(gòu)成

部分地區(qū)的情況是，被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障資金賬戶分為個人專戶資金、統(tǒng)籌賬戶資金及調(diào)劑資金三部分管理。三部分資金在征地時一次性足額劃入財政部門指定的社保資金專戶。被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障個人專戶資金，以被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障基本待遇標準所需資金總額為基數(shù)，由集體和個人按照70%的比例，分別從征地補償費和安置補助費中一次性劃撥和抵扣。被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障統(tǒng)籌賬戶資金，以被征地農(nóng)民基本待遇標準所需資金總額為基數(shù)，由財政局按照30%的比例，從土地出讓金凈收益中提取。政府按照不低于被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險待遇標準所需資金總額10%的比例，從土地出讓金凈收益中提取調(diào)劑資金。個人專戶資金和統(tǒng)籌賬戶資金全部用于支付被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險待遇，調(diào)劑資金彌補調(diào)整養(yǎng)老保險待遇標準和超過預(yù)期壽命給付的養(yǎng)老保障金造成的缺口。

3.參保標準

部分地區(qū)在城市化進程中，本著盡量提高被征地農(nóng)民社會保障水平、擴大被征地農(nóng)民參加城鎮(zhèn)職工保險范圍的原則，以男60周歲、女55周歲為節(jié)點設(shè)置參保標準。

男60周歲、女55周歲以上的被征地農(nóng)民參加養(yǎng)老保險，參保時實行差別費率，按規(guī)定可以從養(yǎng)老保險賬戶上直接領(lǐng)取養(yǎng)老金。繳費標準設(shè)五個檔次，如果選擇標準檔，被征地農(nóng)民個人專戶的養(yǎng)老保險資金除了一次性劃撥和抵扣的綜合區(qū)片地價外，個人無需再繳費。如果選擇高于標準檔，增加的繳費部分由被征地農(nóng)民個人負擔(dān)。其醫(yī)療保險方面，農(nóng)業(yè)人口參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險；非農(nóng)業(yè)人口或小城鎮(zhèn)戶口參加城鎮(zhèn)老年居民養(yǎng)老保險，二者的區(qū)別在于：前者的參保費用由被征地農(nóng)民、村、街道和市區(qū)財政共同承擔(dān)，后者的參保費用由被征地農(nóng)民個人自己承擔(dān)或從綜合區(qū)片地價中農(nóng)民參加被征地養(yǎng)老保險后剩余的資金中支出。此外，報銷比例前者小于后者。

男60周歲、女55周歲以下的被征地農(nóng)民參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，實行統(tǒng)一費率，按月繳費，并需要繳滿養(yǎng)老保險15年后才能在退休后每月領(lǐng)取養(yǎng)老金，如果被征地農(nóng)民在被征地時距退休年齡不足15年，可以在退休前一次性將保險費用補繳齊，在達到退休年齡后每月方可領(lǐng)取養(yǎng)老金。養(yǎng)老保險的繳費基數(shù)是按照本地區(qū)上年度社平工資而核定，繳費標準設(shè)五個檔次，按繳費基數(shù)的60%到100%的比例每10個百分點設(shè)置一個檔次。繳費檔次可由參保農(nóng)民自愿選擇。資金從綜合區(qū)片地價中支出。醫(yī)療保險方面，參加城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險，但必須繳滿25年費用。

4.最低生活保障

一般來講，對于殘疾、老弱等生活困難的被征地農(nóng)民，可以根據(jù)最低生活保障制度的申請辦法，申請成為最低生活保障居民，由民政部門負責(zé)每月向其發(fā)放最低生活保障金。

5.其他社會福利

各街道根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的實際情況，有的給被征地農(nóng)民發(fā)放額外的福利或?qū)嵨锏?，有的給被征地農(nóng)民在大病、教育和就業(yè)等方面制定相關(guān)保障政策、優(yōu)惠政策、補助政策和就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持政策等。

二、當(dāng)前被征地農(nóng)民社會保障體系建設(shè)中存在的問題

在調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)當(dāng)前部分地區(qū)被征地農(nóng)民社會保障體系存在的問題和原因比較復(fù)雜，具體如下：

1.政策合理性受質(zhì)疑

相鄰地區(qū)補償標準相差較大，造成被征地農(nóng)民之間相互攀比，進而上訪，引發(fā)社會矛盾，增加了社會不穩(wěn)定因素。

2.社保水平存在差異

一方面，同一個地區(qū)，不同區(qū)域間社保水平有差異。鑒于自身經(jīng)濟發(fā)展狀況，發(fā)展較弱或平平的區(qū)域只是按照上級制定的被征地農(nóng)民保障政策給被征地農(nóng)民進行養(yǎng)老和醫(yī)療保障。而發(fā)展狀況較好的區(qū)域往往由于大企業(yè)多，經(jīng)濟實力強，財力充足，且人少地多，便獨立制定了一些額外的被征地農(nóng)民保障政策。經(jīng)濟發(fā)展的不平衡也使被征地農(nóng)民獲得的保障水平不一致，同一個地區(qū)出現(xiàn)差距過大情況引起被征地農(nóng)民有不滿情緒。

另一方面，同一個區(qū)域，不同年齡的被征地農(nóng)民社保水平有差異。男60周歲以上、女55周歲以上的被征地農(nóng)民參加被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險；男未滿60周歲，女未滿55周歲的被征地農(nóng)民參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險。前者每月領(lǐng)取的保險金少于后者。這種因不同年齡而設(shè)定不同參保標準，進而又直接影響每月領(lǐng)取養(yǎng)老金的數(shù)額也容易引發(fā)被征地農(nóng)民的不滿情緒。

3.繳費資金難以接續(xù)

隨著近幾年城市化進程逐漸加快，政府在不同時期出臺的關(guān)于征地補償?shù)恼咭苍谧兓?，再加上通貨膨脹等?jīng)濟因素的影響，導(dǎo)致部分被征地農(nóng)民存放在村里的個人賬戶資金不足以繳納城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險費，出現(xiàn)難以為繼的情況。

4.征地份額不夠平衡

國土部門根據(jù)征收耕地及其他農(nóng)用地的數(shù)量合理確定參保人數(shù)。具體來講，以村民小組第二輪土地延包時的土地面積為基數(shù)（以村土地臺帳為準），以村民小組為單位，確定人均土地份額，每個家庭中失去一個土地份額就確定為一個失地農(nóng)民，就給一個參保名額。

人均土地份額不等導(dǎo)致保障資金有余有缺。不同的村集體所擁有的土地面積和人數(shù)不同，有的村人多地少，有的村人少地多，出現(xiàn)有的村人均土地份額只有幾分地，而有的村人均土地份額達到幾畝地，這就使各個村失去一個土地份額獲得的補償金是不一樣的，例如，有0.4畝地得到4萬元補償，有2畝地得到20萬元補償，而繳納的保費標準是一樣的，導(dǎo)致有的村保費不足，有的村保費卻有剩余。保費不足的村東挪西借導(dǎo)致村里債臺高筑，有的只好等到村民男滿45周歲，女滿40周歲時才給繳費以湊夠15年繳費期。

被征地份額不等導(dǎo)致不能參保和參保排隊現(xiàn)象。一種情況是失地份額不足一份。如果一個家庭失去的土地份額不足一份，按四舍五入，等于或大于0.5個份額，就確定為一個失地農(nóng)民，就給一個參保名額，如果小于0.5個份額，就不能確定為一個失地農(nóng)民，就沒有參保名額。另一種情況是只有土地份額但沒具體到哪一塊地。有的村集體組織成員只有土地份額并沒有具體到哪一塊地方，而村里一旦部分失地，那只能給一部分人保障，其他人不能參加保障，一般村里就是按年齡排隊，如果村里持續(xù)失地，其他人陸續(xù)可以參保，如果不再失地，其他人無法參保，引發(fā)矛盾和怨言。這種現(xiàn)象多出現(xiàn)在未分包到戶的村子。

5.就業(yè)難以得到保障

用人單位對就業(yè)者一般都有技能、年齡和性別等條件要求，而對于被征地農(nóng)民來講，一部分人年齡偏大，而且平時只會務(wù)農(nóng)，根本不具備其他的勞動技能。尤其是女性，常年以照顧家庭和照料耕地為主，更難具備再就業(yè)的專業(yè)技能，這些因素使部分被征地農(nóng)民找不到合適工作，只能通過打零工來獲得極不穩(wěn)定的經(jīng)濟收入。對于這一現(xiàn)狀，雖然相關(guān)文件也有相應(yīng)的解決措施，比如，建立被征地農(nóng)民免費培訓(xùn)制度，為被征地農(nóng)民提供職業(yè)技能培訓(xùn)，但是效果卻不盡人意，往往參加培訓(xùn)的被征地農(nóng)民少而又少，又由于他們接收新鮮知識的能力不高，導(dǎo)致培訓(xùn)效果不佳；又如，提出為被征地農(nóng)民提供創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，但是被征地農(nóng)民往往缺乏創(chuàng)業(yè)意識，又不具備承擔(dān)創(chuàng)業(yè)失敗風(fēng)險的能力，所以這些都未能對被征地農(nóng)民的再就業(yè)起到較好的保障和促進作用。

6.住房保障沒全到位

有的被征地農(nóng)民失去耕地的同時還面臨房屋拆遷問題。目前的房屋拆遷補償主要有兩種方式，一種是貨幣補償，另一種是房屋實物補償。絕大多數(shù)農(nóng)民選擇第二種補償方式。但是安置房有未按期建好的問題出現(xiàn)，導(dǎo)致部分被征地農(nóng)民長時間租房生活。有的農(nóng)民雖然住進了安置房，但不能享受和市民一樣的國有房屋產(chǎn)權(quán)待遇，房屋不能上市交易，對被征地農(nóng)民房屋增值利益也是一種損害。

7.生活成本大大增加

被征地農(nóng)民離開了土地，有一些從以前的農(nóng)家院搬進了住宅樓，還享受著和城鎮(zhèn)職工一樣的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險，從這些現(xiàn)象來看，被征地農(nóng)民仿佛和農(nóng)村脫離了關(guān)系，成為了“城市人”。但是相比于以前，農(nóng)民現(xiàn)在需要繳納煤氣費和取暖費等費用，糧食蔬菜也不像以前可以通過從自家的土地上種植來自給自足，生活成本大大增加，長期來看，他們的生活壓力較之以往大了許多。

8.永久性占地缺保障

對于被永久性占地而沒有被征地的農(nóng)民來說是沒有保障政策跟進的。一些公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)涉及到永久性占用農(nóng)民耕地問題，比如，國家電網(wǎng)修建高壓電塔，塔基會占用農(nóng)民耕地，高壓線下會影響農(nóng)民耕作，農(nóng)民不能自主使用耕地，名為占地，實則和征地?zé)o差別，但是這些農(nóng)民只能得到塔基部分的貨幣補償，不能享受養(yǎng)老保險待遇和耕地收入受影響造成的損失補償。

三、健全征地農(nóng)民社會保障體系的探索方向

針對上述被征地農(nóng)民社會保障體系存在的問題，提出健全征地農(nóng)民社會保障體系的探索方向。

1.完善被征地農(nóng)民社會保障機制，兼顧公平和效率

部分地區(qū)明確規(guī)定了建立被征地農(nóng)民社會保障制度的原則，其中就包括堅持公平和效率相統(tǒng)一這一條。所謂公平，就是要給予每個符合條件的被征地農(nóng)民應(yīng)有的社會保障，使得人人平等、人人參保、人人受益。比如，對于貨幣補償標準不同的農(nóng)民可以設(shè)定不同的保險繳費標準，避免貨幣補償少的部分農(nóng)民繳費困難；所謂效率，就是既要保證被征地農(nóng)民的基本生活，又要用一些激勵機制來促進他們更好地工作和生活。比如，對于養(yǎng)老保險繳費已經(jīng)滿15年的，未達到退休年齡的被征地農(nóng)民，可以鼓勵其繼續(xù)繳費，其每多繳費一年，就多付一部分養(yǎng)老金，以此激勵獲得貨幣補償多的人多繳費，這樣不僅可以為其自身未來提供更大的保障，而且可以為整個征地農(nóng)民社會保障體系平穩(wěn)運行提供充沛的資金，提高運作效率。

2.多元化運營被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險基金，實現(xiàn)穩(wěn)中求“盈”

對于部分被征地農(nóng)民的養(yǎng)老基金入不敷出的現(xiàn)象，引發(fā)我們對如何管理運營養(yǎng)老基金這一問題進行思考。目前一些地區(qū)的被征地農(nóng)民社會保障個人專戶資金交由街道或者村委會來管理和統(tǒng)籌，下一步，可以試著將資金交由市或者區(qū)統(tǒng)籌，擴大統(tǒng)籌范圍，讓資金集中起來，便于有充裕的資金進行投資行為，使社保資金得到保值增值。

3.調(diào)整地價和相關(guān)政策，縮小區(qū)域間補償差異

解決縮小區(qū)域間土地補償差異問題，可以嘗試從以下兩方面著手：一是通過多種方式，比如，綠化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等提高地價，增加土地補償收益；二是完善政策合理性，通過政策調(diào)整和平衡區(qū)域間的補償標準，減少被征地農(nóng)民的不滿情緒。

4.合理分配土地補償收益，讓收益更多傾向被征地農(nóng)民

土地征收中，被征地農(nóng)民永遠失去土地經(jīng)營權(quán)，失去可靠的生活來源和保障，因此在土地補償中應(yīng)考慮這一特殊性，合理調(diào)整和分配土地補償收益，讓收益更多傾向被征地農(nóng)民。

5.培養(yǎng)被征地農(nóng)民轉(zhuǎn)型意識，促進被征地農(nóng)民向好生活

“農(nóng)民”這一身份在被征地農(nóng)民心里根深蒂固，這使其在被征地后在各個方面很難適應(yīng)。比如在生產(chǎn)生活方面，農(nóng)民視土地如生命，始終認為自己是“農(nóng)民”，認為離開土地便失去了賴以生存的條件，離開農(nóng)村便失去了已經(jīng)構(gòu)筑成了的社會基礎(chǔ)，思維視野的局限影響其就業(yè)發(fā)展等多方面選擇。所以，這就涉及到要培養(yǎng)被征地農(nóng)民的轉(zhuǎn)型意識，讓其認識到隨著社會的進步和發(fā)展，農(nóng)民的定位也在發(fā)生變化。因此，政府更要重視引導(dǎo)被征地農(nóng)民適應(yīng)新生活的文化心理轉(zhuǎn)變?？梢試L試通過加大城市文化宣傳、加強技能培訓(xùn)，充分利用城市的教育、科技和文化資源，提高被征地農(nóng)民的文化素質(zhì)，進而增強被征地農(nóng)民的城市歸屬感和認同感，幫助他們更好更快適應(yīng)新生活。

6.加大就業(yè)扶持力度，保證被征地農(nóng)民生活可持續(xù)

在被征地農(nóng)民就業(yè)方面，政府目前已經(jīng)對于不同年齡階段、文化層次的被征地農(nóng)民實行不同的培訓(xùn)計劃、安排不同的培訓(xùn)內(nèi)容。也在加強人力資源市場的用工需求信息在市場和農(nóng)民之間的對接等工作。在此基礎(chǔ)之上，還可以嘗試建立機制，通過減免稅費等優(yōu)惠政策鼓勵用地單位優(yōu)先吸納安置被征地農(nóng)民。

7.增加村集體經(jīng)濟組織收入，彌補社?；鹑笨?/p>

可以增加集體所有的荒地、灘涂等征用面積，并且從這部分征地收益中按一定比例提取部分資金，補充到人均征地份額較少的村集體經(jīng)濟組織的被征地農(nóng)民社?；鹳~戶中，緩解社保基金的缺口問題。

8.節(jié)約集約用地，著力解決好歷史欠賬

我國政府提出，18億畝耕地是條紅線，決不能因為城市化、及工業(yè)化過程而使耕地大量減少。所以，政府以后對耕地的征用會嚴格控制，被征地農(nóng)民社會保障也許不會再成為一個獨立的問題。目前來講，一方面要對已經(jīng)被征用的耕地進行科學(xué)使用，另一方面應(yīng)該把前期被征地農(nóng)民保障遺留的問題著力解決好，不讓其嚴重和反復(fù)。

作者簡介：王 ?。?986-），女，漢族，遼寧大連人，職務(wù)：中共大連市旅順口區(qū)委黨校教員，職稱：講師，學(xué)歷：碩士研究生。