對(duì)設(shè)區(qū)城市交通管理立法的思考

王克

[摘 要]2015年3月，第十二屆全國(guó)人大第三次會(huì)議決定對(duì)《立法法》作出修改，地方立法權(quán)的城市擴(kuò)充到282個(gè)設(shè)區(qū)的市，文章主要針對(duì)中等城市地方交通立法中涉及幾個(gè)突出問(wèn)題，進(jìn)行分析和論述。第一個(gè)問(wèn)題是隨著城市的發(fā)展，城市機(jī)動(dòng)車(chē)輛爆發(fā)式增長(zhǎng)，市區(qū)原有的停車(chē)位設(shè)置已經(jīng)不再適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，必須對(duì)城市停車(chē)位的建設(shè)、規(guī)劃、管理進(jìn)行慎重而及時(shí)的立法，使之符合城市的發(fā)展需要；第二個(gè)問(wèn)題是城市電動(dòng)車(chē)的立法管理，據(jù)統(tǒng)計(jì)，城市出現(xiàn)的電動(dòng)車(chē)，是造成中心城區(qū)交通擁擠的重要原因，城市交通管理部門(mén)對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)管理嚴(yán)格，但是對(duì)于非機(jī)動(dòng)車(chē)的管理卻并不到位，究其原因，法律法規(guī)未能及時(shí)制定，交通管理部門(mén)無(wú)法可依是重要原因，所以有必要及時(shí)制定出對(duì)非機(jī)動(dòng)車(chē)的管理法律法規(guī)。文章進(jìn)行深入研究，分析數(shù)據(jù)、歸納總結(jié)，提出了一系列立法建議，內(nèi)容切合城市交通管理的實(shí)際，理論聯(lián)系實(shí)際，具有較強(qiáng)的借鑒意義。

[關(guān)鍵詞]城市停車(chē)位；交通管理立法；電動(dòng)車(chē)

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.12.040

截至2015年2月，我國(guó)擁有地方立法權(quán)的行政區(qū)，分別是22個(gè)省、5個(gè)自治區(qū)、4個(gè)直轄市、22個(gè)省會(huì)、5個(gè)自治區(qū)首府、18個(gè)較大的市、4個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市，2015年3月15日，第十二屆全國(guó)人大會(huì)第三次會(huì)議決定對(duì)《立法法》作出修改：地方立法權(quán)擴(kuò)至所有設(shè)區(qū)的市?！吨腥A人民共和國(guó)立法法》第七十二條規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)”，由此地方立法權(quán)擴(kuò)充至282個(gè)設(shè)區(qū)的城市。下一步設(shè)區(qū)的城市如何利用好全國(guó)人大賦予的地方立法權(quán)，關(guān)系到地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展的重要問(wèn)題，本文主要探討的問(wèn)題是設(shè)區(qū)城市交通管理立法問(wèn)題，提出對(duì)于城市交通管理立法的幾點(diǎn)思考。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅猛發(fā)展和城市現(xiàn)代化進(jìn)程的日益加快，城市的發(fā)展規(guī)模、速度、等級(jí)都呈現(xiàn)出前所未有的水平，這給交通管理帶來(lái)了新問(wèn)題和新壓力。由于現(xiàn)行道路交通管理法規(guī)尚不能滿(mǎn)足城市交通管理的實(shí)際需要，在國(guó)家難以及時(shí)制定適用于全國(guó)的有關(guān)法律法規(guī)的情況下，根據(jù)《立法法》及時(shí)制定符合城市實(shí)際的交通管理地方性法規(guī)就顯得十分必要和迫切，充分發(fā)揮法律的導(dǎo)控功能已成為公安交管部門(mén)加強(qiáng)交通管理的一個(gè)重要手段。

1 設(shè)區(qū)城市停車(chē)位建設(shè)管理的立法思考

按照國(guó)家《城市道路交通管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》標(biāo)準(zhǔn)，城市每百輛機(jī)動(dòng)車(chē)停車(chē)位建設(shè)需達(dá)15～20個(gè)。但是實(shí)際上，因?yàn)橥＼?chē)場(chǎng)的建設(shè)管理遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上不少城市發(fā)展的需要。以河南省南陽(yáng)市中心城區(qū)（典型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度中等的城市）為例，南陽(yáng)市城區(qū)汽車(chē)保有量達(dá)15萬(wàn)余臺(tái)，應(yīng)當(dāng)配建停車(chē)位45000個(gè)，但目前市區(qū)基本沒(méi)有規(guī)劃建設(shè)專(zhuān)門(mén)的公共停車(chē)場(chǎng)，現(xiàn)有停車(chē)位（含路內(nèi)臨時(shí)停車(chē)位）容量?jī)H有不足6000個(gè)，停車(chē)位缺口達(dá)3.9萬(wàn)個(gè)以上。由此可知，中心城區(qū)停車(chē)場(chǎng)的匱乏，造成車(chē)輛亂停亂放，是交通擁堵的重要原因，如何大力促進(jìn)中心城區(qū)停車(chē)場(chǎng)建設(shè)，關(guān)鍵是做好設(shè)區(qū)城市停車(chē)場(chǎng)建設(shè)和管理的法律法規(guī)。

地級(jí)市停車(chē)場(chǎng)建設(shè)管理的法律，應(yīng)當(dāng)根據(jù)各個(gè)城市的實(shí)際情況予以立法，具體問(wèn)題具體對(duì)待，但是停車(chē)場(chǎng)管理建設(shè)的立法既具有個(gè)性又具有共性，共性方面，設(shè)區(qū)城市的人大作為立法者應(yīng)當(dāng)關(guān)注以下幾個(gè)重點(diǎn)。

第一，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)劃公安、城市管理等部門(mén)在停車(chē)場(chǎng)規(guī)劃方面的權(quán)限，城市規(guī)劃部門(mén)在設(shè)定公共停車(chē)位規(guī)劃的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)由城市管理部門(mén)、公安交通部門(mén)會(huì)商確定，因?yàn)樽鳛槌鞘薪煌ǖ娜粘９芾聿块T(mén)，公安和城市管理部門(mén)對(duì)本城市的路況以及擁堵情況掌握的最詳細(xì)，讓這兩個(gè)部門(mén)參與停車(chē)場(chǎng)的規(guī)劃決策，有利于切實(shí)解決中心城區(qū)停車(chē)擁堵問(wèn)題。

第二，公共停車(chē)場(chǎng)、配建停車(chē)場(chǎng)和專(zhuān)用停車(chē)場(chǎng)的管理都應(yīng)做出規(guī)定。停車(chē)場(chǎng)按服務(wù)對(duì)象分為公共停車(chē)場(chǎng)、配建停車(chē)場(chǎng)和專(zhuān)用停車(chē)場(chǎng)，未來(lái)的立法，不僅涉及公共場(chǎng)地臨時(shí)停車(chē)場(chǎng)的管理，對(duì)于配建停車(chē)場(chǎng)和專(zhuān)用停車(chē)場(chǎng)的管理也應(yīng)做出詳細(xì)規(guī)定。

第三，停車(chē)場(chǎng)管理權(quán)的確定問(wèn)題。交通管理中交警部門(mén)應(yīng)是交通管理的核心部門(mén)，而停車(chē)場(chǎng)是交通管理必不可少的組成部分，我國(guó)公安部和建設(shè)部頒布的《停車(chē)場(chǎng)建設(shè)和管理暫行規(guī)定》明確指出了公安部門(mén)對(duì)停車(chē)場(chǎng)的管理權(quán)限，所以新的涉及停車(chē)場(chǎng)的法律法規(guī)，應(yīng)當(dāng)明確和強(qiáng)化公安部門(mén)的管理權(quán)利。停車(chē)場(chǎng)（特別是公共停車(chē)場(chǎng)）應(yīng)當(dāng)明確由公安交警部門(mén)享有，由公安部門(mén)掌握停車(chē)場(chǎng)的管理權(quán)限，有利于公安交警部門(mén)時(shí)時(shí)掌握全市的停車(chē)位占用情況，并且和全市交通管理數(shù)據(jù)（車(chē)流量、擁堵路口等）聯(lián)網(wǎng)，更有利于疏導(dǎo)交通擁堵。

第四，應(yīng)鼓勵(lì)社會(huì)力量投資建設(shè)停車(chē)場(chǎng)。作為地方人大等部門(mén)，應(yīng)在立法中明確停車(chē)場(chǎng)建設(shè)招標(biāo)的程序，需要哪些條件、步驟，需要哪些資質(zhì)、哪些程序，應(yīng)當(dāng)公開(kāi)透明，便于操作；要明確鼓勵(lì)社會(huì)力量投資建設(shè)停車(chē)場(chǎng)的優(yōu)惠條件，例如稅收優(yōu)惠、土地出讓金征收優(yōu)惠、停車(chē)場(chǎng)建設(shè)補(bǔ)貼等內(nèi)容，真正吸引社會(huì)投資者投資建設(shè)停車(chē)場(chǎng)，作為停車(chē)場(chǎng)的規(guī)劃部門(mén)，應(yīng)當(dāng)把全市的停車(chē)場(chǎng)規(guī)劃及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)，這樣便于停車(chē)場(chǎng)建設(shè)招標(biāo)，也有利于社會(huì)投資者及時(shí)了解全市停車(chē)場(chǎng)的建設(shè)規(guī)劃，便于有針對(duì)性的投資。同時(shí)，城市停車(chē)場(chǎng)的規(guī)劃并非一成不變，也并非完美，要隨著城市發(fā)展，及時(shí)完善修訂，所以應(yīng)當(dāng)賦予社會(huì)投資者更多的投資權(quán)限，例如，投資者投資建設(shè)的公共停車(chē)場(chǎng)并不在規(guī)劃之中，但是只要不違反國(guó)家法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定就應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)建設(shè)。

第五，機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和賓館、飯店、商場(chǎng)、集貿(mào)市場(chǎng)、醫(yī)院等公共場(chǎng)所新建、改建、擴(kuò)建的，應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)規(guī)定配建專(zhuān)用停車(chē)場(chǎng)或公共停車(chē)場(chǎng)。同時(shí)應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的處罰標(biāo)準(zhǔn)，避免現(xiàn)實(shí)中開(kāi)發(fā)商不建停車(chē)場(chǎng)或者將停車(chē)場(chǎng)改作他用，新的法律法規(guī)，應(yīng)明確處罰依據(jù)，處罰標(biāo)準(zhǔn)，加大處罰力度，如擅自停用停車(chē)場(chǎng)（庫(kù)）或者改變停車(chē)場(chǎng)（庫(kù)）用途的，由政府有關(guān)部門(mén)責(zé)令限期恢復(fù)，逾期不恢復(fù)的，從停用或者改變用途之日起予以罰款，進(jìn)一步細(xì)化明確執(zhí)法主體和處罰標(biāo)準(zhǔn)。避免有法不依的問(wèn)題。

第六，建筑面積超過(guò)2萬(wàn)平方米的辦公建筑、商業(yè)建筑、旅游建筑、科技文化建筑、通信建筑以及交通運(yùn)輸用房等大型建筑應(yīng)當(dāng)配建相應(yīng)規(guī)模的停車(chē)場(chǎng)，進(jìn)行交通影響評(píng)價(jià)。大型建筑必須要承擔(dān)對(duì)周邊道路交通的影響，不能把停車(chē)難問(wèn)題推向社會(huì)。建立交通影響評(píng)價(jià)制度，對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的交通影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，提出預(yù)防或者減輕不良交通影響的交通設(shè)計(jì)、交通管理方案和措施。市政府應(yīng)當(dāng)組織編制綜合交通布局規(guī)劃、交通專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、道路交通安全管理規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃建設(shè)與城市交通協(xié)調(diào)發(fā)展。

2 應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)電動(dòng)車(chē)管理的立法

據(jù)統(tǒng)計(jì)，城市出現(xiàn)的電動(dòng)車(chē)，是造成中心城區(qū)交通擁擠的重要原因，城市交通管理部門(mén)對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)管理嚴(yán)格，但是對(duì)于非機(jī)動(dòng)車(chē)的管理，確屬并不到位，究其原因，法律法規(guī)未能及時(shí)制定，交通管理部門(mén)無(wú)法可依是重要原因，所以有必要及時(shí)制定出對(duì)非機(jī)動(dòng)車(chē)的管理。內(nèi)容包括：一是非機(jī)動(dòng)車(chē)管轄范圍；二是定義、銷(xiāo)售監(jiān)管部門(mén)；三是政府道路建設(shè)規(guī)劃；四是登記管理制度；五是道路行駛管理規(guī)定；六是停放管理規(guī)定；七是法律責(zé)任。

目前對(duì)于非機(jī)動(dòng)車(chē)管理立法的障礙主要在于我國(guó)對(duì)于電動(dòng)車(chē)的管理并未有特別詳盡的上位法，或者說(shuō)立法依據(jù)較薄弱，當(dāng)前對(duì)于電動(dòng)車(chē)的界定的一個(gè)依據(jù)是，從2013年9月1日起，《機(jī)動(dòng)車(chē)運(yùn)行安全技術(shù)條件》新國(guó)標(biāo)正式實(shí)施，新國(guó)標(biāo)進(jìn)行了有針對(duì)性的監(jiān)管修改，規(guī)定：時(shí)速在20千米以上、50千米以下，重量超過(guò)40千克的電動(dòng)車(chē)被作為輕便摩托車(chē)而納入機(jī)動(dòng)車(chē)管理范疇。

地方性立法下步對(duì)于非機(jī)動(dòng)車(chē)的管理，應(yīng)當(dāng)解決以下幾個(gè)問(wèn)題，第一，對(duì)于不符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的大功率或者改裝電動(dòng)車(chē)的管理，政府質(zhì)檢、工商部門(mén)應(yīng)當(dāng)配合交通管理部門(mén)，查出非法電動(dòng)車(chē)的銷(xiāo)售企業(yè)，從源頭堵住來(lái)源；第二，對(duì)于城市存在大量的二輪、三輪、四輪電動(dòng)車(chē)，大部分不在國(guó)家工信部《車(chē)輛生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品公告》的目錄，無(wú)法登記注冊(cè)入戶(hù)，不能納入管理。在不違反國(guó)家強(qiáng)制性法律法規(guī)的前提下，制定此類(lèi)車(chē)輛在生產(chǎn)、銷(xiāo)售、掛牌、上路行駛、日常管理等方面的地方法規(guī)，將之納入有效管理，不能因此而放任不管。同時(shí)，嚴(yán)格限制燃油助力車(chē)、老年代步車(chē)，對(duì)不符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的電動(dòng)自行車(chē)、殘疾人機(jī)動(dòng)輪椅車(chē)等交通工具，公告不得在城市區(qū)道路上行駛，質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、工商行政管理、殘聯(lián)部門(mén)應(yīng)當(dāng)跟進(jìn)日常管理、依法監(jiān)管，依法查處所列車(chē)輛的生產(chǎn)、銷(xiāo)售。明確各部門(mén)電動(dòng)車(chē)管理責(zé)任，市發(fā)改、工商、質(zhì)檢、環(huán)保、保險(xiǎn)等職能部門(mén)在規(guī)范電動(dòng)車(chē)管理工作中各司其職，落實(shí)源頭管理。地方性立法中，對(duì)于電動(dòng)車(chē)的管理，要強(qiáng)調(diào)聯(lián)合協(xié)調(diào)。治理交通，實(shí)際上是一個(gè)涉及多個(gè)政府部門(mén)的行為，違章電動(dòng)車(chē)的處理，也需要公安、公路等部門(mén)的通力協(xié)作。制定針對(duì)性措施，統(tǒng)一協(xié)調(diào)組織安監(jiān)、交通、城管等職能部門(mén)職權(quán)。

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