社區(qū)律師制度的實(shí)踐：困境與出路
——以杭州為例

◎周興文

社區(qū)律師制度的實(shí)踐：困境與出路
——以杭州為例

◎周興文

為了應(yīng)對(duì)社會(huì)管理壓力，提升公民的法律素養(yǎng)，建設(shè)法治中國(guó)，社區(qū)律師制度作為一種行政管理創(chuàng)新的方式在全國(guó)各地廣泛開(kāi)展。社區(qū)律師制度是政府履行行政給付行為的一種社會(huì)福利，具有豐富的法律價(jià)值。本文通過(guò)對(duì)杭州市社區(qū)律師服務(wù)模式的調(diào)查與分析，探討我國(guó)社區(qū)律師制度在實(shí)踐中的困境，并對(duì)健全社區(qū)律師制度提出若干對(duì)策建議。

社區(qū)律師制度 法律價(jià)值 規(guī)制 杭州

一 社區(qū)律師制度的背景、性質(zhì)及價(jià)值

（一）社區(qū)律師制度的背景

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的不斷加快，城市社區(qū)將發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。同時(shí)，越來(lái)越多的基層矛盾發(fā)生在城市社區(qū)之中，城市社區(qū)漸漸成為基層矛盾發(fā)生的策源地和第一現(xiàn)場(chǎng)。因此，社區(qū)治理的難度和復(fù)雜度也進(jìn)一步加大。將一些矛盾糾紛化解在萌芽狀態(tài)，引導(dǎo)公眾運(yùn)用法律知識(shí)和法律方式解決紛爭(zhēng)，是法治社會(huì)和法治國(guó)家建設(shè)中亟待解決的一個(gè)問(wèn)題［1］。建設(shè)“法治中國(guó)”必須從基層開(kāi)始，抓好源頭，下功夫建設(shè)法治社區(qū)。社區(qū)作為最基本的社會(huì)單元，在法治建設(shè)中將起到司法行政機(jī)關(guān)無(wú)法替代的作用。社區(qū)是法律服務(wù)最大的需要者，也是法律資源的“洼地”，因此，必須推進(jìn)法律資源和服務(wù)直接下沉到社區(qū)［2］?！皩⒚芑庠诨鶎印笔谴髣?shì)所趨。由開(kāi)展社區(qū)法律服務(wù)、律師進(jìn)社區(qū)、送法下基層演化而成的社區(qū)律師制度，就是在這一大背景下產(chǎn)生的。

我國(guó)政府購(gòu)買公共法律服務(wù)，開(kāi)展城市社區(qū)法律服務(wù)，最早是從2002年司法部等9個(gè)部門聯(lián)合開(kāi)展的科教、文體、法律、衛(wèi)生“四進(jìn)社區(qū)”活動(dòng)開(kāi)始的［3］。這個(gè)活動(dòng)的開(kāi)展，標(biāo)志著我國(guó)城市社區(qū)律師制度的形成。隨后，各地根據(jù)不同情況，律師進(jìn)社區(qū)、送法下基層以不同的形式展開(kāi)，并逐漸推向全國(guó)各地。

（二）社區(qū)律師制度的性質(zhì)

社區(qū)律師制度是在政府購(gòu)買公共服務(wù)的大背景下產(chǎn)生的配套制度。政府購(gòu)買公共服務(wù)的根源，是政府履行行政給付的國(guó)家義務(wù)。國(guó)家義務(wù)的履行，以保障公民人權(quán)和公平正義的實(shí)現(xiàn)為出發(fā)點(diǎn)。人權(quán)是每個(gè)人自己也不能放棄的，且基于公共福祉的內(nèi)在制約性。國(guó)家對(duì)于國(guó)民負(fù)有一定程度的人權(quán)保障義務(wù)［4］。公平正義是現(xiàn)代法治社會(huì)永恒的主題，是所有社會(huì)事務(wù)或社會(huì)存在的終極價(jià)值取向。為人民服務(wù)是現(xiàn)代政府存在的最高目的，政府的所有行政職能都必須緊緊圍繞這一根本目的來(lái)運(yùn)轉(zhuǎn)。這是最重要和最根本的正義，也是所有行政正義的本源［5］。人權(quán)與公平正義是國(guó)家義務(wù)的兩大價(jià)值目標(biāo)，社區(qū)律師制度同樣基于這兩大價(jià)值目標(biāo)。

杭州市首次出現(xiàn)的政府購(gòu)買法律服務(wù)的規(guī)范性文件，是《杭州市人民政府關(guān)于政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（杭政函〔2010〕256號(hào)）。該意見(jiàn)首次明確提出向社會(huì)法律服務(wù)機(jī)構(gòu)購(gòu)買法律服務(wù)［6］。經(jīng)過(guò)兩年的實(shí)踐，杭州市政府在2012年的采購(gòu)目錄中，明確把法律服務(wù)列為購(gòu)買服務(wù)的內(nèi)容之一。法律服務(wù)，是指法律專業(yè)人士或相關(guān)機(jī)構(gòu)以其法律知識(shí)和技能為法人或自然人維護(hù)其合法權(quán)益、提高經(jīng)濟(jì)效益、排除不法侵害、防范法律風(fēng)險(xiǎn)而提供的專業(yè)活動(dòng)［7］?？傊?，社區(qū)的律師服務(wù)，是政府購(gòu)買服務(wù)的一種方式。而社區(qū)律師制度的性質(zhì)，就是由政府出資購(gòu)買、常駐社區(qū)為社區(qū)居民提供法律服務(wù)，包括相關(guān)配套制度的一系列規(guī)定、規(guī)范。

（三）社區(qū)律師制度的價(jià)值

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，社會(huì)轉(zhuǎn)型步伐逐漸加快，社會(huì)基層矛盾大量出現(xiàn)。進(jìn)入21世紀(jì)后，我國(guó)出現(xiàn)的社會(huì)轉(zhuǎn)型問(wèn)題與西方發(fā)達(dá)國(guó)家有許多相似之處。大勢(shì)所趨，我國(guó)要實(shí)現(xiàn)從“管理型政府”到“服務(wù)型政府”的轉(zhuǎn)變。服務(wù)型政府應(yīng)當(dāng)是為全社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的政府，真正關(guān)注普通百姓的利益、需求和愿望，真正關(guān)心社會(huì)的弱勢(shì)群體，真正維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益，使人民安居樂(lè)業(yè)、生活幸福、有尊嚴(yán)感［8］。

開(kāi)展社區(qū)法律服務(wù)、送法下基層、建立社區(qū)律師制度，目的是集中社會(huì)的優(yōu)秀法律資源進(jìn)入社區(qū)，傳播法律公平正義的福音。社區(qū)律師常駐社區(qū)，社區(qū)居民可以方便、快捷地向社區(qū)律師尋求法律幫助，節(jié)省了社區(qū)居民的時(shí)間和金錢。社區(qū)律師制度的設(shè)計(jì)結(jié)合了社區(qū)服務(wù)的優(yōu)勢(shì)，作為傳統(tǒng)法律援助服務(wù)的補(bǔ)充，能夠?qū)⑸鐣?huì)上的法律資源加以鏈接整合，以社會(huì)政策與合同外包的方式進(jìn)行調(diào)節(jié)，滿足廣大群眾的需要?！奥蓭熯M(jìn)社區(qū)”開(kāi)展社區(qū)法律服務(wù)，不僅直接服務(wù)于廣大社區(qū)居民，而且也服務(wù)于社區(qū)居民委員會(huì)。居民委員會(huì)作為最基層的群眾自治組織，其自身建設(shè)的狀況關(guān)系到社區(qū)的和諧穩(wěn)定和居民的幸福安康。律師進(jìn)駐居民委員會(huì)，對(duì)于居民委員會(huì)的自身建設(shè)是很有幫助的。

二 杭州社區(qū)律師制度的結(jié)構(gòu)與運(yùn)行現(xiàn)狀

近年來(lái)，全國(guó)各地紛紛開(kāi)展“律師進(jìn)社區(qū)”法律服務(wù)活動(dòng)。各地根據(jù)不同情況，開(kāi)展社區(qū)法律服務(wù)的機(jī)制或模式各有特色。早在2002年，按照司法部《關(guān)于加強(qiáng)大中城市社區(qū)法律服務(wù)進(jìn)社區(qū)工作的意見(jiàn)》和北京市司法局《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)法律服務(wù)進(jìn)社區(qū)工作的意見(jiàn)》的精神，北京市司法局率先開(kāi)展社區(qū)律師活動(dòng)［9］。這是我國(guó)社區(qū)律師制度的開(kāi)端。隨后，上海、杭州、武漢、桂林以及廣東等地區(qū)，也紛紛形成各有特色的關(guān)于社區(qū)律師的制度或規(guī)范，服務(wù)于廣大的社區(qū)居民。

各地律師服務(wù)社區(qū)的具體操作模式不同，即便是同一城市的不同城區(qū)，實(shí)施的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)也會(huì)有差異。本文以實(shí)際調(diào)查的杭州市社區(qū)律師的模式為例，分析、探討我國(guó)社區(qū)律師制度的得失和當(dāng)前存在的問(wèn)題。

（一）基本結(jié)構(gòu)

杭州市從2010年開(kāi)始探索建立社區(qū)律師制度，經(jīng)過(guò)近五年的發(fā)展，已初具規(guī)模。2010年杭州市政府《關(guān)于開(kāi)展“律師進(jìn)社區(qū)”工作的實(shí)施意見(jiàn)》的出臺(tái)，標(biāo)志著社區(qū)律師制度在政府的推動(dòng)和規(guī)范下正式啟動(dòng)。

杭州社區(qū)律師制度的基本結(jié)構(gòu)，是政府通過(guò)與律師事務(wù)所簽訂行政合同，購(gòu)買公共法律服務(wù)；社區(qū)居民到簽約服務(wù)商即律師事務(wù)所派遣的常駐律師那里消費(fèi)服務(wù)。這兩個(gè)方面，構(gòu)建起“政府—律師事務(wù)所—社區(qū)居民”的“三元主體”框架（見(jiàn)圖1）。

圖1 杭州社區(qū)律師服務(wù)“三元主體”框架

政府與服務(wù)提供者——律師事務(wù)所簽訂的是為了第三人利益的行政合同。杭州市政府將提供法律服務(wù)的“生產(chǎn)過(guò)程”外包給律師事務(wù)所，實(shí)現(xiàn)了從“服務(wù)生產(chǎn)者”向“服務(wù)購(gòu)買者”的角色變換。政府作為行政合同的主體，負(fù)責(zé)制定政策方針、購(gòu)買服務(wù)方案和評(píng)估監(jiān)管；律師事務(wù)所即服務(wù)提供者，通過(guò)與政府簽訂行政合同，負(fù)責(zé)提供社區(qū)法律服務(wù)的生產(chǎn)、相關(guān)政策的具體執(zhí)行，成為社區(qū)公共法律服務(wù)的提供者；社區(qū)居民則是直接的法律服務(wù)消費(fèi)者。政府通過(guò)購(gòu)買服務(wù)，簽訂行政合同，有利于確定服務(wù)的購(gòu)買者與提供者的權(quán)利和義務(wù)。通過(guò)簽訂協(xié)議，提供公共法律服務(wù)的工作由政府向律師事務(wù)所轉(zhuǎn)移，社會(huì)福利的供給模式發(fā)生轉(zhuǎn)換，形成了政府主導(dǎo)、專業(yè)方參與、社區(qū)居民享受優(yōu)質(zhì)便捷的法律服務(wù)的社會(huì)服務(wù)供給模式。

（二）服務(wù)結(jié)構(gòu)

在政府購(gòu)買社區(qū)法律服務(wù)的過(guò)程中，有關(guān)政府機(jī)關(guān)、律師事務(wù)所、社區(qū)居委會(huì)及社區(qū)居民、市律師協(xié)會(huì)等多方參與，形成“三元主體”的服務(wù)結(jié)構(gòu)。以杭州市西湖區(qū)為例，區(qū)政府為廣大社區(qū)居民提供社區(qū)法律服務(wù)，體現(xiàn)了政府的主導(dǎo)與幫扶作用；區(qū)司法局、各街道（鎮(zhèn)）具體負(fù)責(zé)合作的服務(wù)提供商即律師事務(wù)所的選配、締結(jié)協(xié)議、監(jiān)督檢查和補(bǔ)貼發(fā)放，并組織協(xié)調(diào)社區(qū)居委會(huì)配合社區(qū)律師的工作，承擔(dān)社區(qū)律師服務(wù)中的具體事務(wù)；常駐社區(qū)的律師為享受服務(wù)的居民提供具體的服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)項(xiàng)目。具體模式見(jiàn)圖2。

圖2 杭州社區(qū)律師服務(wù)體系

（三）運(yùn)行流程

杭州市人民政府從2012年開(kāi)始，將“法律服務(wù)”列入政府采購(gòu)目錄。在政府規(guī)范性文件《杭州市政府購(gòu)買律師進(jìn)社區(qū)（村）法律服務(wù)暫行辦法》中，規(guī)定了為社區(qū)居民在提供法律咨詢、獲得法律援助、開(kāi)展法制宣傳、協(xié)助人民調(diào)解、參與社區(qū)建設(shè)、協(xié)助社區(qū)矯正以及其他服務(wù)項(xiàng)目七個(gè)方面進(jìn)行政府購(gòu)買。市律師協(xié)會(huì)在進(jìn)行充分的項(xiàng)目論證的基礎(chǔ)上，向市司法局上報(bào)項(xiàng)目建議書，市司法局初步審核后向財(cái)政部門上報(bào)建議計(jì)劃。經(jīng)市財(cái)政預(yù)算審核確定后，下達(dá)相關(guān)撥款計(jì)劃并實(shí)施。在項(xiàng)目實(shí)施中，需進(jìn)行律師事務(wù)所和律師的選拔。筆者在實(shí)際調(diào)查時(shí)了解到，在這種模式的運(yùn)行中，杭州市和西湖區(qū)司法局對(duì)如何選擇社區(qū)法律服務(wù)的提供者即律師事務(wù)所，未做明確規(guī)定。在《杭州市政府購(gòu)買律師進(jìn)社區(qū)（村）法律服務(wù)暫行辦法》中，對(duì)于選擇律師事務(wù)所只有原則上的規(guī)定，即“市律師協(xié)會(huì)根據(jù)轄區(qū)對(duì)應(yīng)、統(tǒng)一推薦、雙向選擇、適當(dāng)調(diào)劑的原則，統(tǒng)一調(diào)度安排律師事務(wù)所與社區(qū)（村）結(jié)對(duì)。結(jié)對(duì)的律師事務(wù)所與社區(qū)（村）簽訂統(tǒng)一的服務(wù)協(xié)議書”。對(duì)于社區(qū)律師的選派要求和條件的規(guī)定，也比較簡(jiǎn)單，具備律師執(zhí)業(yè)條件即可。對(duì)于如何保障優(yōu)質(zhì)法律服務(wù)資源進(jìn)駐社區(qū)，筆者認(rèn)為是一個(gè)值得重視的問(wèn)題。

三 社區(qū)律師制度運(yùn)行中存在的主要問(wèn)題

（一）缺失行政契約規(guī)制

社區(qū)法律服務(wù)是由政府出資購(gòu)買的公共法律服務(wù)，社區(qū)律師是由政府財(cái)政補(bǔ)貼支持的。這種服務(wù)合約，是由服務(wù)的購(gòu)買者政府與服務(wù)的提供者律師事務(wù)所在簽訂協(xié)議的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的。這種協(xié)議，在我國(guó)臺(tái)灣的行政法上被稱為行政契約，在大陸地區(qū)被稱為行政合同，是一種法律行為。周佑勇教授對(duì)它的定義是：“行政主體為了達(dá)到行政管理目的，與其他行政機(jī)關(guān)或公民、法人和其他組織之間，經(jīng)雙方意思表達(dá)一致所達(dá)成的設(shè)立、變更或者終止某種權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議。”［10］筆者認(rèn)為，這個(gè)定義還是比較確切的。以杭州市為例，區(qū)司法局等相關(guān)部門通過(guò)合同與律師事務(wù)所建立公私合作伙伴關(guān)系，雙方簽訂一個(gè)有益于第三人的行政合同。該行政合同的法律主體是政府與律師事務(wù)所，受益的第三人是社區(qū)居民。由此可見(jiàn)，社區(qū)法律服務(wù)的開(kāi)展和具體實(shí)施，只有在行政合同的規(guī)范和約束下才能實(shí)現(xiàn)，它是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)目標(biāo)和任務(wù)的前提條件。

在《杭州市“律師進(jìn)社區(qū)（村）”工作服務(wù)協(xié)議書》中，只有短短8個(gè)條款，對(duì)于雙方當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單與抽象，這不利于政府行政決策，也不利于履行政府職能。具體而言，一方面，該協(xié)議只規(guī)定了甲方即服務(wù)提供者律師事務(wù)所服務(wù)的對(duì)象、時(shí)間、內(nèi)容等，對(duì)于服務(wù)的限制、質(zhì)量沒(méi)有相關(guān)的規(guī)定和要求。另一方面，該協(xié)議還缺少針對(duì)乙方即服務(wù)購(gòu)買者社區(qū)居委會(huì)等相關(guān)組織或部門的約束性規(guī)定。此外，對(duì)于政府的政策如不到位或因財(cái)政撥款得不到保證而不能及時(shí)結(jié)算的情況，未規(guī)定違約責(zé)任。對(duì)于社區(qū)律師違法失職造成社區(qū)居民受到損害的賠償責(zé)任，以及政府監(jiān)管失責(zé)造成損害的賠償責(zé)任等，也都沒(méi)有做出規(guī)定。同時(shí)，該協(xié)議也沒(méi)有約定糾紛解決機(jī)制，缺少必要且有效的救濟(jì)途徑。

（二）缺乏專門的立法

目前，社區(qū)律師制度是在各地的辦法、條例、指導(dǎo)意見(jiàn)、實(shí)施方案等規(guī)范性文件的基礎(chǔ)上運(yùn)作的，缺乏必要的法律、法規(guī)加以規(guī)制。政府出資購(gòu)買社區(qū)律師服務(wù)，屬于政府采購(gòu)的一種。目前雖然有《政府采購(gòu)法》對(duì)其進(jìn)行規(guī)制，但是還缺少必要的操作規(guī)范，因此有必要對(duì)其進(jìn)行專門的立法。《政府采購(gòu)法》僅僅解決了律師進(jìn)社區(qū)中“進(jìn)”的程序與條件，但沒(méi)有規(guī)制其監(jiān)管等問(wèn)題。如果沒(méi)有形成明確的關(guān)于管理主體的法律規(guī)范，律師就無(wú)法充分發(fā)揮其作用，從而無(wú)法形成維護(hù)群眾利益的保護(hù)機(jī)制。包括采購(gòu)主體、采購(gòu)方式、采購(gòu)流程、監(jiān)督考核等具體內(nèi)容，在各地出臺(tái)的關(guān)于律師進(jìn)社區(qū)的相關(guān)規(guī)范性文件中均不是十分明確。在實(shí)踐中，缺乏統(tǒng)一、公開(kāi)、透明的標(biāo)準(zhǔn)和要求，或因購(gòu)買的程序過(guò)于簡(jiǎn)單、購(gòu)買的過(guò)程透明度不高，致使聘請(qǐng)的法律人士的專業(yè)能力、服務(wù)水平參差不齊，有的甚至無(wú)法勝任提供法律服務(wù)的職責(zé)，難以真正實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買公共法律服務(wù)的初衷和效果［11］。

總之，在我國(guó)現(xiàn)行的法律框架中，社區(qū)律師制度尚處于“無(wú)法可依”的狀態(tài)。在這種情況下，規(guī)范社區(qū)律師制度更多地依賴中央政策和地方規(guī)范性文件。這給社區(qū)律師制度的發(fā)展和完善帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)。

（三）政府的投入不足

律師進(jìn)社區(qū)，為社區(qū)居民提供法律服務(wù)，律師事務(wù)所及其派遣的律師承擔(dān)了較多的社會(huì)職責(zé)。如果財(cái)政資源保障不充分，將會(huì)直接影響社區(qū)律師服務(wù)的有效性。

筆者了解到，杭州市目前社區(qū)律師財(cái)政補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)是，主城區(qū)駐社區(qū)的律師補(bǔ)貼，按照每社區(qū)每年8000元的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放，全年共計(jì)近480萬(wàn)元［12］。一名社區(qū)律師服務(wù)于一個(gè)社區(qū)，一年的補(bǔ)貼收入是8000元（不包括其所在街道或社區(qū)可能的獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼），每月的收入不到700元。因政府的投入不足，社區(qū)律師領(lǐng)取的補(bǔ)貼僅僅為車費(fèi)和誤餐補(bǔ)貼。部分社區(qū)處于偏遠(yuǎn)郊區(qū)，交通成本較高，有限的補(bǔ)貼連基本的車費(fèi)也未必能彌補(bǔ)［13］。如果要維持社區(qū)律師制度，有必要落實(shí)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，提高社區(qū)律師的待遇，以穩(wěn)定社區(qū)律師隊(duì)伍。筆者認(rèn)為，對(duì)于社區(qū)律師每年補(bǔ)貼8000元這種“一刀切”的做法，既不科學(xué)，也不合理。首先，有的社區(qū)規(guī)模較大，有幾萬(wàn)人，有的社區(qū)規(guī)模較小，只有幾千人，對(duì)于律師服務(wù)的需求以及律師的工作量顯然是不一樣的，因而“一刀切”的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是不合理的。其次，經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有與服務(wù)質(zhì)量和數(shù)量掛鉤，而只是與時(shí)間掛鉤，也過(guò)于簡(jiǎn)單化。對(duì)社區(qū)法律服務(wù)的投入不足，以及法律服務(wù)資源供給與社區(qū)居民的需求之間不相匹配，將直接影響社區(qū)法律服務(wù)的質(zhì)量，部分律師也不會(huì)熱心于服務(wù)社區(qū)。

（四）律師資源配置不合理

通過(guò)調(diào)查了解到，杭州市的社區(qū)律師資源配置不合理，服務(wù)制度存在一些漏洞，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。第一，社區(qū)律師的結(jié)構(gòu)不合理。在社區(qū)常駐律師中，大部分是年輕律師。選派年輕律師到基層，是考慮到年輕律師有闖勁，精力旺盛，富有激情，同時(shí)可以讓他們?cè)诨鶎拥玫藉憻?。但是社區(qū)的情況比較復(fù)雜，事務(wù)十分煩瑣，剛剛?cè)胄械哪贻p律師，往往辦案經(jīng)驗(yàn)不足，分析問(wèn)題、解決問(wèn)題的能力不夠，面對(duì)社區(qū)大量的法律問(wèn)題和法律咨詢，會(huì)感到很吃力。因此，社區(qū)居民對(duì)年輕律師不放心，容易產(chǎn)生不信任感。第二，社區(qū)律師人員的配置不合理。根據(jù)杭州市有關(guān)規(guī)定，每個(gè)社區(qū)只派駐一名律師，沒(méi)有考慮到社區(qū)的規(guī)模、人數(shù)、治安狀況及糾紛復(fù)雜程度不同，而是“一刀切”地采取一名社區(qū)派駐一名律師的硬性配置。在一些較大的社區(qū)，一名律師往往不能滿足社區(qū)需求。社區(qū)律師除了到社區(qū)值班，還忙于自身業(yè)務(wù)，在時(shí)間和精力上一個(gè)人無(wú)法滿足大社區(qū)的需求。而大社區(qū)人數(shù)多，矛盾糾紛也較多，一名社區(qū)律師往往心有余而力不足。這樣會(huì)導(dǎo)致大社區(qū)的服務(wù)面窄，服務(wù)的總量不足。而人數(shù)的短板，使得服務(wù)質(zhì)量也無(wú)法提升。

四 對(duì)完善社區(qū)律師制度的思考

（一）合理規(guī)制運(yùn)行流程

政府購(gòu)買社區(qū)律師服務(wù)，應(yīng)以提高社區(qū)法律服務(wù)質(zhì)量、解決社區(qū)居民矛盾糾紛、促進(jìn)社區(qū)和諧發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)和最終目的。因此，政府有必要對(duì)制度運(yùn)行流程進(jìn)行全面梳理和合理規(guī)制。根據(jù)對(duì)杭州社區(qū)律師制度運(yùn)行機(jī)制的剖析，筆者對(duì)涉及的行政行為進(jìn)行了羅列區(qū)分（見(jiàn)表1）。

表1 杭州社區(qū)律師制度涉及的行政行為

由表1可知，社區(qū)律師制度的運(yùn)行，是一個(gè)分階段、多過(guò)程、“三元主體”共同參與的“合作行政”組合［14］。合作行政的興起，意味著行政合同、行政指導(dǎo)、行政協(xié)調(diào)等行政行為大量出現(xiàn)［15］。這在社區(qū)律師制度中得到較為完整的體現(xiàn)，主要以行政合同、行政給付、行政指導(dǎo)、行政調(diào)查為載體。如果再將開(kāi)展律師進(jìn)社區(qū)活動(dòng)之前的規(guī)劃、決策等行政行為包括其中，就為現(xiàn)代行政法描繪出了一幅嚴(yán)整的藍(lán)圖。正如日本學(xué)者鹽野宏所指出的那樣：“在現(xiàn)實(shí)行政中，還存在裁量基準(zhǔn)、行政指導(dǎo)、行政計(jì)劃、行政調(diào)查等各種行政和制度。沒(méi)有關(guān)于這些行政和制度的分析，就不能論及現(xiàn)代的行政現(xiàn)象?！保?6］但是在現(xiàn)行法律制度框架內(nèi)，難以找到合法規(guī)制非強(qiáng)制性行政行為的有效途徑。對(duì)社區(qū)律師制度中所蘊(yùn)含的行政行為進(jìn)行思考，筆者認(rèn)為非強(qiáng)制性行政行為是政府規(guī)制的重點(diǎn)。

前文指出，對(duì)于服務(wù)提供者的監(jiān)管是目前規(guī)制方面的一大漏洞。行政機(jī)關(guān)需要樹(shù)立契約管理思維，用契約精神規(guī)制社區(qū)律師的服務(wù)協(xié)議。在行政契約中，對(duì)雙方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)做出明確約定，在一定程度上能夠有效地防止以后在契約執(zhí)行上的紛爭(zhēng)。退一步說(shuō)，即使發(fā)生紛爭(zhēng)，也能比較容易地判斷是非曲直［17］。筆者認(rèn)為，一定要用契約式思維和方法健全社區(qū)律師制度。

（二）建立社區(qū)律師準(zhǔn)入和監(jiān)管制度

面對(duì)服務(wù)質(zhì)量參差不齊的服務(wù)提供者，遴選優(yōu)質(zhì)的律師事務(wù)所和律師，是保障社區(qū)法律服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。如何擇優(yōu)？擇優(yōu)的標(biāo)準(zhǔn)是什么？從調(diào)查中了解到，按照現(xiàn)行的行政規(guī)范，律師事務(wù)所和社區(qū)律師的遴選程序與結(jié)果的公正合理難以評(píng)判。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)采取公開(kāi)透明的程序進(jìn)行招標(biāo)，防止暗箱操作。

筆者了解到，杭州市政府對(duì)于律師進(jìn)社區(qū)并沒(méi)有公開(kāi)招標(biāo)，而是采用單一來(lái)源采購(gòu)、邀請(qǐng)招標(biāo)等。例如，《杭州市“律師進(jìn)社區(qū)”工作管理辦法（試行）》第二十二條規(guī)定，“律師事務(wù)所與社區(qū)結(jié)對(duì)，堅(jiān)持轄區(qū)對(duì)應(yīng)、統(tǒng)一推薦、雙向選擇、適當(dāng)調(diào)劑的原則”，“區(qū)屬所原則上與本區(qū)域內(nèi)社區(qū)結(jié)對(duì)，具體由市律協(xié)各區(qū)聯(lián)絡(luò)處統(tǒng)一調(diào)配”。以上規(guī)定，未見(jiàn)到公開(kāi)招標(biāo)的影子。這兩種方式均具有特殊性，只能在有限范圍內(nèi)選擇，不利于社區(qū)居民獲得優(yōu)質(zhì)的律師服務(wù)。社區(qū)法律服務(wù)的提供者都是律師事務(wù)所，天然地存在競(jìng)爭(zhēng)。實(shí)行公開(kāi)招標(biāo)，有利于開(kāi)展真正意義上的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，使社區(qū)居民能獲得最優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù)，并且能體現(xiàn)法治政府的公開(kāi)、公正、公平。筆者認(rèn)為，對(duì)于律師事務(wù)所的選擇和社區(qū)律師的遴選，應(yīng)以公開(kāi)招標(biāo)為主；對(duì)于法律資源相對(duì)不足的街道（鎮(zhèn)），可以采用其他采購(gòu)方式。

（三）出臺(tái)配套的法律規(guī)范

在時(shí)代的大背景和國(guó)家的大環(huán)境下，有必要總結(jié)各地律師進(jìn)社區(qū)的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，開(kāi)展相關(guān)的立法活動(dòng)，出臺(tái)配套法律法規(guī)，使社區(qū)律師制度規(guī)范化、制度化、法治化，使社區(qū)律師制度真正“有法可依”。

目前，各地都是依靠本地的政策或規(guī)范性文件開(kāi)展社區(qū)法律服務(wù)活動(dòng)的，缺乏法律基礎(chǔ)的問(wèn)題越來(lái)越突出。為了從源頭上規(guī)制社區(qū)律師制度，迫切需要進(jìn)行相關(guān)的立法。筆者建議，可以出臺(tái)《社區(qū)律師服務(wù)法》，明確將社區(qū)律師服務(wù)納入國(guó)家的法制軌道，加以明確化、規(guī)范化。當(dāng)然，這是一個(gè)宏觀的遠(yuǎn)景，目前還缺乏現(xiàn)實(shí)性。但是在條件較好的地方，可以出臺(tái)配套的地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章，取代原來(lái)的政策和規(guī)范性文件。規(guī)制社區(qū)律師制度的法律位階越高，就越能突出其重要性。以杭州為例，可以出臺(tái)關(guān)于社區(qū)律師制度的地方政府規(guī)章，取代原來(lái)發(fā)布的規(guī)范性文件；細(xì)化社區(qū)律師制度的運(yùn)行模式，確定政府購(gòu)買社區(qū)律師服務(wù)的采購(gòu)主體、采購(gòu)方式、采購(gòu)流程、購(gòu)買內(nèi)容、監(jiān)督考核等具體內(nèi)容?？傊⒄麄€(gè)社區(qū)律師制度納入法治化的框架內(nèi)。

（四）加大政府財(cái)政投入

通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，政府的投入相對(duì)不足，已經(jīng)造成社區(qū)律師服務(wù)質(zhì)量不佳的問(wèn)題。以杭州市為例，每人每年8000元的補(bǔ)貼，對(duì)于一個(gè)社區(qū)律師來(lái)說(shuō)是太低了。財(cái)政補(bǔ)貼過(guò)少，不利于提高社區(qū)律師的積極性。根據(jù)2014年杭州市律師協(xié)會(huì)的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，杭州市律師一年的平均收入大約是45萬(wàn)元［18］。相比而言，目前社區(qū)律師的財(cái)政補(bǔ)貼，無(wú)法吸引廣大律師，長(zhǎng)此以往，會(huì)造成社區(qū)律師資源的流失。

筆者認(rèn)為，應(yīng)根據(jù)社區(qū)的規(guī)模和社區(qū)律師的工作量，量體裁衣地投入財(cái)政資源。一是要增加投入總量，吸引廣大律師尤其是年輕律師加入，為社區(qū)律師帶來(lái)新鮮“血液”。二是應(yīng)根據(jù)社區(qū)的規(guī)模和服務(wù)人數(shù)的不同發(fā)放財(cái)政補(bǔ)貼?？梢栽谠瓉?lái)補(bǔ)貼數(shù)額的基礎(chǔ)上，適度增加。如果是超大社區(qū)，可以采取每月2000元的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)貼。三是要加大監(jiān)督考核力度。應(yīng)在標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上加入績(jī)效補(bǔ)貼，以行政獎(jiǎng)勵(lì)的方式發(fā)放。根據(jù)每年的考核評(píng)比結(jié)果，對(duì)于考核優(yōu)秀的律師事務(wù)所或社區(qū)律師，可以發(fā)放6個(gè)月的財(cái)政補(bǔ)貼作為獎(jiǎng)勵(lì)，以提高社區(qū)律師的工作積極性。四是要鼓勵(lì)街道、社區(qū)進(jìn)行補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)于社區(qū)律師的財(cái)政撥款，市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政各承擔(dān)50%。應(yīng)鼓勵(lì)街道、社區(qū)在市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政的補(bǔ)貼之外，再適當(dāng)增加補(bǔ)貼，或年終進(jìn)行考核獎(jiǎng)勵(lì)，以激勵(lì)社區(qū)律師更加樂(lè)于奉獻(xiàn)自己的才智。加大政府對(duì)推行社區(qū)律師制度的投入，可以直接有效地保障社區(qū)律師制度的穩(wěn)定性與長(zhǎng)效性。

（五）合理配置社區(qū)律師資源

為了解決社區(qū)律師資源配置不盡合理的問(wèn)題，應(yīng)充分發(fā)揮律師協(xié)會(huì)和司法局的溝通協(xié)調(diào)作用和監(jiān)管作用。律師協(xié)會(huì)作為律師的行業(yè)自律性組織，可以通過(guò)推薦和考核的方式，在社區(qū)律師的遴選中發(fā)揮重要的補(bǔ)充作用。通過(guò)推薦，將年富力強(qiáng)而又具有豐富執(zhí)業(yè)經(jīng)驗(yàn)的律師推薦給社區(qū)。在年度考核中，應(yīng)將工作表現(xiàn)和績(jī)效作為對(duì)律師事務(wù)所及律師考核的一項(xiàng)重要指標(biāo)，以間接改善社區(qū)律師人員結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)狀。司法局應(yīng)通過(guò)合理引導(dǎo)，將經(jīng)驗(yàn)豐富、服務(wù)優(yōu)秀的律師吸引到社區(qū)律師隊(duì)伍中。每年度應(yīng)組織專題培訓(xùn)，對(duì)社區(qū)服務(wù)中常遇到的法律問(wèn)題進(jìn)行集中討論，通過(guò)大家的力量，尋找最佳解決方案［19］，提高社區(qū)律師應(yīng)對(duì)咨詢和處理問(wèn)題的能力。社區(qū)律師的常駐人數(shù)不應(yīng)“一刀切”，而應(yīng)根據(jù)社區(qū)居民的法律服務(wù)需求及社區(qū)的治安條件、規(guī)模狀況做綜合考慮。律師協(xié)會(huì)和司法局首先要進(jìn)行摸底調(diào)查，召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)或座談會(huì)，聽(tīng)取不同社區(qū)的要求。應(yīng)根據(jù)各地的律師資源，因地制宜，對(duì)社區(qū)律師進(jìn)行合理配置。原則上，一個(gè)社區(qū)至少要有一名律師；對(duì)于規(guī)模大或法律服務(wù)需求大的社區(qū)，可以放寬限制?？傊?，目的是滿足不同社區(qū)群眾的法律需求。

在建設(shè)法治中國(guó)的今天，律師將成為社區(qū)法治化建設(shè)的主力軍。通過(guò)有效的途徑和方式，在良好制度的運(yùn)行下，律師將自己的聰明才智貢獻(xiàn)給社區(qū)居民，是新時(shí)期社會(huì)管理的一大創(chuàng)新。本文主要以行政法的視角考察社區(qū)律師制度，對(duì)核心問(wèn)題的解決方案，也是在行政法的構(gòu)架之內(nèi)思考形成的。當(dāng)然，僅僅依靠法律是不夠的，還需要政策的支持和公共管理服務(wù)水平的提高。作為一項(xiàng)社會(huì)福利制度，只有政府、社區(qū)律師與居民三方面積極配合，互相協(xié)調(diào)，才能使這項(xiàng)制度健康發(fā)展，發(fā)揮越來(lái)越大的積極作用。

注釋

［1］朱寧：《杭州市政府購(gòu)買公共法律服務(wù)研究》，廈門大學(xué)碩士學(xué)位論文，2014，第32頁(yè)。

［2］章再彬：《推進(jìn)城市社區(qū)治理法治化的對(duì)策建議》，《中共南昌市委黨校學(xué)報(bào)》2014年第6期。

［3］陳佳寧：《我國(guó)城市社區(qū)法律服務(wù)問(wèn)題研究——以遼寧省鐵嶺市匯工園社區(qū)為研究對(duì)象》，吉林大學(xué)碩士學(xué)位論文，2011，第11頁(yè)。

［4］楊建順：《比較行政法——給付行政的法原理及實(shí)證性研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2009，第53頁(yè)。

［5］柳硯濤：《行政給付研究》，山東人民出版社，2006，第45頁(yè)。

［6］《杭州市人民政府關(guān)于政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（杭政函〔2010〕256號(hào)）確定的購(gòu)買法律服務(wù)內(nèi)容為：向社會(huì)法律服務(wù)機(jī)構(gòu)購(gòu)買法律服務(wù)，委托其向居民宣傳法律知識(shí)，提供法律援助，參與人民調(diào)解、社區(qū)矯正和安置幫教工作，參與基層民主管理，實(shí)現(xiàn)社會(huì)長(zhǎng)治久安。

［7］浙江省杭州市司法局課題組：《政府購(gòu)買公共法律服務(wù)的理論與實(shí)踐——以杭州市為例》，《中國(guó)司法》2014年第12期。

［8］章文潔：《行政法視野下的居家養(yǎng)老服務(wù)券制度》，浙江工商大學(xué)碩士學(xué)位論文，2013，第5頁(yè)。

［9］《北京市舉行律師法律服務(wù)進(jìn)社區(qū)簽約儀式》，《中國(guó)司法》2002年第12期。

［10］周佑勇：《行政法原論》（第二版），中國(guó)方正出版社，2005，第324頁(yè)。

［11］陳佳：《政府購(gòu)買公共法律服務(wù)研究以杭州市“律師進(jìn)社區(qū)”為例》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院碩士學(xué)位論文，2012，第33頁(yè)。

［12］孫云等：《杭州市城鄉(xiāng)法律服務(wù)統(tǒng)籌發(fā)展的調(diào)查與思考——關(guān)于深化“律師進(jìn)社區(qū)（村）”的調(diào)研報(bào)告》，杭州人大網(wǎng)站，2015年8月6日，http：／／www.hzrd.gov.cn／rdgz／dcyj／201303／t20130326_373756.html。

［13］杭州民盟調(diào)研處：《關(guān)于建立“律師進(jìn)社區(qū)”長(zhǎng)效活動(dòng)機(jī)制的建議》，杭州民盟網(wǎng)，2015年8月16日，http：／／www.hzmm.org.cn／canzhengyizheng／tianyian／042QB62012.html。

［14］江必新、邵長(zhǎng)茂：《社會(huì)治理新模式與行政法的新形態(tài)》，《法學(xué)研究》2010年第6期。

［15］徐繼敏：《國(guó)家治理體系現(xiàn)代化與行政法的回應(yīng)》，《法學(xué)論壇》2014年第2期。

［16］〔日〕鹽野宏：《行政法》，楊建順譯，法律出版社，1999，第4頁(yè)。

［17］余凌云：《行政契約論》（第二版），中國(guó)人民大學(xué)出版社，2006，第48頁(yè)。

［18］陳洋根：《杭州律師今年平均收入將超45萬(wàn)元》，《今日早報(bào)》2014年11月25日。

［19］王曉華：《發(fā)揮律師正能量 助力政府依法行政》，《中國(guó)律師》2015年第4期。

（責(zé)任編輯 王立嘉）

作者周興文，浙江工商大學(xué)法學(xué)院碩士研究生（郵政編碼 310018）。