重慶農(nóng)村地區(qū)精準扶貧過程中的政府行為優(yōu)化路徑研究

張飛霞

重慶農(nóng)村地區(qū)精準扶貧過程中的政府行為優(yōu)化路徑研究

張飛霞

我國實行的是以政府為主導的扶貧開發(fā)模式，政府行為在精準扶貧過程中發(fā)揮著重要作用。通過對扶貧過程中的政府行為研究，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)階段精準扶貧中的政府行為具有階段性、差異性、考核性、效果性等特性，同時存在精準度、參與度、針對性、自利性、監(jiān)督性等政府行為難點。需要在轉變職能、精細管理、創(chuàng)新模式等方面進一步優(yōu)化當前精準扶貧過程中的政府行為。

重慶；精準扶貧；政府行為；農(nóng)村經(jīng)濟

當前我國各個地區(qū)推進精準扶貧開發(fā)既是一項重大的政治任務和社會任務，也是一項重大的經(jīng)濟任務和民生任務。建國以來，我國政府先后實施了“輸血式”、制度式、開發(fā)式、產(chǎn)業(yè)式、精準式等多種扶貧開發(fā)措施。在貧困線不斷提升的基礎上，貧困人口由1987年的2.5億人下降到2015年的7 017萬人，體現(xiàn)了我國以政府為主導的扶貧開發(fā)模式具有不可替代的優(yōu)勢。新時期，習近平總書記指出全面建成小康社會最艱巨的任務在于貧困地區(qū)，在距全面建成小康社會的第1個100年奮斗目標只有5年時間的關鍵時刻，2015年6月，習總書記在貴州主持召開部分省市扶貧攻堅座談會，提出“四個切實”和“六個精準”的要求，指明了我國扶貧開發(fā)進入以“精準扶貧”為導向的新階段，各地區(qū)紛紛開展一系列扶貧攻堅的政府行為。2015年重慶市委市政府確立了“14+4個重點貧困區(qū)縣要在2017年底基本完成農(nóng)村脫貧攻堅任務，2018年打掃戰(zhàn)場完成掃尾工作，15個非重點貧困區(qū)要在2015年底前完成脫貧”的扶貧攻堅目標。為不斷加強政府在精準扶貧中的制度創(chuàng)新，規(guī)避前期政府主導的扶貧開發(fā)中的弊端，優(yōu)化政府扶貧開發(fā)中的資源配置，筆者以重慶市為研究對象開展精準扶貧過程中的地方政府行為研究。

一、重慶農(nóng)村貧困基本態(tài)勢

農(nóng)村貧困標準的確定是衡量一個國家或地區(qū)貧困人口總量的重要依據(jù)。2009年重慶在執(zhí)行2 300元國家扶貧標準的同時，依照國家鼓勵各省市區(qū)建立省級扶貧標準，在全國率先使用相對扶貧線，將占重慶農(nóng)村總人口的6%～10%的低收入人口確定為貧困對象，共計144～240萬人。同時，重慶選擇了貧困較為集中的豐都、銅梁、武隆等區(qū)縣作為試點地區(qū)。2010年，重慶市按照農(nóng)民人均純收入的30%來確定相對扶貧標準。為有效發(fā)揮低保在扶貧中的兜底作用，2015年重慶市將扶貧線與低保線“兩線合一”，農(nóng)村低保標準統(tǒng)一調整到每人230元/月，低保補助為每年2 760元/人，比2 736元/人（以2013年為不變價格）的扶貧標準線略高。2015年初重慶市貧困人口總數(shù)為145萬人，占重慶市總人口的4.8%（按2015年常住人口3 016.55萬人計算），有貧困村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)個數(shù)為671個，貧困村的總個數(shù)為2 540個，有14個國家級貧困縣和4個市級貧困區(qū)縣。具體來看，重慶市50%以上的貧困人口主要集中于渝東北和渝東南的邊遠高寒地區(qū)。其中，渝東北地區(qū)處于三峽庫區(qū)、秦巴山連片特困地區(qū)，是集大庫區(qū)、大山區(qū)、大農(nóng)村于一身的重慶欠發(fā)達地區(qū)；渝東南處于武陵山特困連片地區(qū)，是少數(shù)民族集聚區(qū)。因此，重慶市綜合體現(xiàn)了西部地區(qū)高山、高寒、連片特困、民族地區(qū)等扶貧開發(fā)地緣特征的系列特點，對其展開研究具有一定的典型示范意義。

二、精準扶貧過程中的政府行為特性與難點

（一）政府行為特性

在當前精準扶貧過程中政府行為具有一定的特殊性，其特性主要表現(xiàn)為以下幾個方面。一是階段性。主要體現(xiàn)在政府根據(jù)當?shù)刎毨е笜舜_定的扶貧政策、方式和目標的制定和執(zhí)行等層面，例如扶貧貸款貼息、產(chǎn)業(yè)基金、基建等在某一階段較為集中。一旦實現(xiàn)扶貧目標，某些政策可能會被取消。二是差異性。政府在制定扶貧政策時，依據(jù)貧困地區(qū)的基礎、環(huán)境、地域、文化等因素的不同，采取具有地區(qū)差異性的扶貧主導產(chǎn)業(yè)和配套政策，尤其是在高山高寒地區(qū)和民族地區(qū)的政策制定上更具差異性。三是考核性。各級政府將扶貧作為“頭號民生工程”，并制定了詳細的扶貧考核標準和脫貧期限，各級政府將嚴格按照標準和期限完成扶貧任務。四是效果性。扶貧過程的主要受益者是貧困戶，也是驗收扶貧效果的主要對象，扶貧中的政府行為目的主要集中體現(xiàn)在經(jīng)濟效益上，尤其是將貧困戶的家庭人均收入是否越過貧困線，是否有穩(wěn)定的增收來源等指標作為衡量標準。

（二）政府行為難點

1.扶貧對象精準度有待提高

扶貧對象的精準程度是開展精準扶貧工作的前提和基礎，在扶貧對象的精準識別上主要存在以下3個問題。一是規(guī)模排斥。貧困人口的基數(shù)確定以指標分配為主，一個地區(qū)貧困人口的總量主要是依據(jù)省一級的扶貧部門測算后確定貧困總規(guī)模［1］，然后將貧困指標逐步落實到縣、鄉(xiāng)、村，導致一個地區(qū)的實際貧困村和貧困人口數(shù)量與獲得的貧困指標之間存在一定差異。二是對象排斥。調查發(fā)現(xiàn)基層對貧困戶的建檔立卡存在一定認識誤區(qū)，從而為貧困指標的不規(guī)范使用和挪用埋下隱患。主要表現(xiàn)在2個方面。其一是村居干部對貧困戶的建檔認識不到位。為了照顧村中有正在讀書的學生，方便為之出具家庭貧困證明，領取國家貧困學生助學金等原因，基層干部將貧困指標更多地分配到該類家庭中。調研中發(fā)現(xiàn)，一個村中因學致貧占比達81.8%，而因病和因殘致貧占較少數(shù)。其二是農(nóng)戶對“貧困標簽”存在傳統(tǒng)的認識誤區(qū)。貧困戶受到家丑不可外揚等觀念影響，在最初的貧困申請過程中認為貼上貧困戶的標簽不光彩，主動申請率較低。因此，村級扶貧指標更多是分配到有學齡兒童的家庭中（不一定是貧困家庭）。三是年份排斥。當前貧困戶的認定（建檔立卡）多是在2012年及其以前的年份，占比達90.9%，個別地區(qū)缺乏有效的貧困動態(tài)進出機制，后期因病和因殘致貧的農(nóng)戶由于指標等原因很難再被認定為貧困戶，只能被認定為低保戶或五保戶。

2.扶貧多元參與格局尚未建立

我國實行以政府為主導的扶貧開發(fā)模式，在取得諸多積極成果的基礎上，仍存在一些工作短板和盲區(qū)。一是政府扶貧主導性較強。貧困地區(qū)建立了一系列的對口幫扶干部工作機制，但個別地區(qū)存在簡單下派幫扶任務，駐村干部到基層一線但未能真正深入基層，存在進村不進戶、入戶不幫扶等現(xiàn)象。同時，政府存在以產(chǎn)業(yè)扶貧為主，扶貧工作不到位等問題，對貧困戶的能力開發(fā)和持續(xù)增收等“造血”功能挖掘不夠，部分地區(qū)仍依靠“送錢物”“送溫暖”等傳統(tǒng)的“輸血”形式。二是社會主體參與扶貧的動力不足。社會主體認為扶貧是政府的應盡職責，普遍存在“政府熱、社會弱、企業(yè)冷”的扶貧現(xiàn)象，僅有少數(shù)社會力量參與扶貧過程，參與扶貧的內生潛力和動力未能充分調動，尚未形成企業(yè)、社會組織、群眾等參與扶貧的濃厚氛圍。三是扶貧對象內生脫貧動力不足。個別貧困戶的“等靠要”思想依然嚴重，擔心脫貧后就享受不到幫扶措施和扶貧政策，缺乏主動脫貧意識。同時在調查中發(fā)現(xiàn)，貧困戶中主要勞動力多半在外打工，對家鄉(xiāng)扶貧工作的開展情況了解不深，參與扶貧的多是留守老人，觀念和思想較為保守，導致參與產(chǎn)業(yè)扶貧的積極性較低。與此同時，在脫貧的過程中政府需要對貧困戶與非貧困戶兩大群體兼顧統(tǒng)籌，避免造成2者間的矛盾激化，在一定程度上導致扶貧措施異化。

3.扶貧措施針對性和監(jiān)督機制弱化

一是扶貧措施針對性有待提升。在扶貧的過程中普遍確立了扶貧成效與干部績效、選拔任用、地區(qū)考核相掛鉤的工作考核機制，這也導致了基層片面追求扶貧效果的短期行為發(fā)生，為部分基層干部過分追求政績，做表面文章、形象工程、大水漫灌、“數(shù)字脫貧”、虛假脫貧等埋下隱患。二是扶貧資金的使用監(jiān)督力度有待加強。中央和地方各級政府將投入大量資金用于基層扶貧，這為基層政府和干部的自利性行為的發(fā)生埋下隱患。政府自利性行為是指政府行為違背了公共利益代表者和守護者的角色，過分追求自身利益，甚至把自身利益凌駕于公共利益之上的行為或狀態(tài)，主要包括政府組織自利性和政府官員個體自利性［2］。在扶貧過程中具體表現(xiàn)為在扶貧項目申報、資金撥付和使用過程中，扶貧項目資金被基層組織和官員個體套取、挪用和侵占，導致扶貧資金使用的錯位與失效。

三、精準扶貧過程中政府行為的優(yōu)化路徑

（一）轉變職能，奠定精準扶貧的制度保障

在扶貧攻堅中政府行為的重點和難點是進一步轉變基層政府職能，重點推進貧困地區(qū)以服務型、公平型、高效型為核心的“三型”現(xiàn)代政府建設。一是強化服務型政府扶貧意識。政府需要以解決貧困地區(qū)群眾“八難”為契機，重點保障貧困地區(qū)的基礎公共服務支出在財政總支出中的占比，有序推進交通、水利、電力、危房等基礎設施建設，進一步夯實貧困地區(qū)的硬件基礎。推進服務型政府建設要求扶貧主體不僅是公務人員，企業(yè)、公民等主體也是重要的參與力量。激發(fā)各類主體的參與能動性是政府扶貧的一項任務和挑戰(zhàn)，需要政府構建與公民、企業(yè)、貧困農(nóng)戶的扶貧合作伙伴關系和互動平臺，積極打通農(nóng)村扶貧的資金、技術、管理、人才、市場等資源和渠道。二是推進公平性政府制度建設，政府在國民收入分配過程中對效率與公平關系問題的認識在解決與改善民生問題時發(fā)揮著重要作用。當前效率與公平并重，讓經(jīng)濟發(fā)展成果全民共享成為解決民生問題的關鍵。因此，進一步完善貧困地區(qū)的分配制度，完善推進公共服務均衡發(fā)展的公共資源投入機制，加大對貧困地區(qū)教育、醫(yī)療、社保、就業(yè)等民生投入成為重要的制度保障。三是推進高效型政府隊伍建設?？冃Ч芾頇C制是推進高效政府建設的重要方式，需要政府強化以基層政府執(zhí)行力為核心的扶貧隊伍建設，建立多元化、差異化、規(guī)范化、社會化的基層政府扶貧效果績效評估激勵機制和考核辦法。

（二）精準管理，做實精準扶貧組織保障

精準監(jiān)測、識別、統(tǒng)計、優(yōu)化、退出、監(jiān)控等扶貧管理過程是開展扶貧工作的前提和基礎。因此，要加強精準扶貧過程中基層扶貧統(tǒng)計監(jiān)測管理工作。一是要加強市縣村三級貧困監(jiān)測和統(tǒng)計工作，加強基層貧困調查員的業(yè)務能力、溝通能力等培訓，對貧困數(shù)據(jù)進行嚴格把關和調查公示，避免扶貧時“優(yōu)親厚友”情況的發(fā)生，保證基層扶貧數(shù)據(jù)的有效性、可靠性、可信性和政策參考性。二是建立地區(qū)貧困動態(tài)管理數(shù)據(jù)庫。建議以年度為單位開展農(nóng)村貧困居民基本生產(chǎn)生活情況的全面核查，建立貧困人口的進入和退出浮動管理機制；同時針對貧困人口致貧原因進行分類管理、分類施策，防治扶貧政策大水漫灌，貧困戶陷入“返貧”怪圈。三是扶貧過程注意各類群體統(tǒng)籌兼顧。對建卡的貧困戶、相對困難戶和普通村民，有針對性地落實精準扶貧措施，防止扶貧過程中“顧此失彼”和“矛盾激化”。四是強化扶貧監(jiān)督保障，重點開展扶貧領域的違紀專項督查，防治扶貧資金的虛報冒領、截留私分、揮霍浪費、貪污挪用等問題，逐步優(yōu)化和提高扶貧資金的使用效率。

（三）創(chuàng)新模式，建立扶貧效果長效機制

建立因地制宜的扶貧開發(fā)長效機制，是避免貧困地區(qū)陷入脫貧與返貧怪圈的有效途徑。一是發(fā)揮產(chǎn)業(yè)扶貧的主導作用。貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展是脫貧的主要途徑，推動貧困地區(qū)差異化、現(xiàn)代化、網(wǎng)絡化扶貧產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，能夠帶動技術、資金、貧困戶、市場等多項資源的整合，發(fā)揮有限扶貧資源的最大價值。二是探索試點扶貧資金股權化改革。由扶貧資金直接分發(fā)到戶，轉變?yōu)榉鲐氋Y金+合作社（種植基地）+股份+分紅+貧困戶為一體的股權化扶貧資金長效增收機制，是促使被動式、輸血式、粗放式向主動式、造血式、精細式扶貧方式轉變的重要途徑，是推進政府、貧困戶、企業(yè)（專業(yè)合作社、種植基地）交流融合的重要載體，有利于建立健全收益分配和監(jiān)管機制，實現(xiàn)貧困戶資產(chǎn)收益的長效增長。同時，探索多元化籌集扶貧資金的渠道，提高政府扶貧專項資金，創(chuàng)業(yè)激勵資金、生產(chǎn)周轉資金、返貧救助資金的使用效率。三是探索資產(chǎn)收益扶貧。穩(wěn)步推進農(nóng)村集體資產(chǎn)量化確權工作，折股比例向貧困戶，尤其是喪失勞動能力的貧困戶傾斜，讓農(nóng)村貧困戶分享更多改革紅利。四是發(fā)揮文化與教育扶貧的引導作用。注重文化思想引領作用，積極鼓勵成立扶貧攻堅義務宣傳隊，動員精準扶貧思想宣傳與達成貧困戶扶貧共識；重視教育扶貧保障作用，強化貧困地區(qū)人力資源開發(fā)力度，實現(xiàn)扶貧與扶智相結合，阻斷貧困代際傳遞紐帶。

［1］登維杰.精準扶貧的難點、對策與路徑選擇［J］.農(nóng)村經(jīng)濟，2014（6）.

［2］李春暉.提高我國政府執(zhí)行力的策略研究［D］.青島：中國海洋大學，2009.

（編輯：唐龍）

F062.6

A

1673-1999（2016）10-0054-03

張飛霞（1989-），女，碩士，中共重慶市巴南區(qū)委黨校（重慶400054）講師，研究方向為農(nóng)村經(jīng)濟與政府治理。

2016-09-02

中共重慶市委黨校課題“重慶農(nóng)村地區(qū)精準扶貧過程中的政府行為研究”（CQDX2015B-058）。