海寧要素改革：去產(chǎn)能的制度供給

安蔚

海寧要素配置改革完成了一次高明的、巧妙的制度供給，這座小城堪稱(chēng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的“先試者”。

“海寧不產(chǎn)牛，卻是皮革之城，因此即使我們的資源稟賦不豐富，也要發(fā)揮人的創(chuàng)造力，進(jìn)行要素市場(chǎng)化配置綜合配套改革?！闭憬『幨邪l(fā)展和改革局副局長(zhǎng)許明華十分堅(jiān)定的告訴《決策》。在海寧，許明華被稱(chēng)為要素市場(chǎng)化配置改革的“設(shè)計(jì)師”，他口中的這場(chǎng)改革，正在引發(fā)層層漣漪。

要素配置改革被稱(chēng)為“經(jīng)濟(jì)源頭改革”，自2013年9月浙江省政府正式批復(fù)海寧市開(kāi)展要素改革試點(diǎn)以來(lái)，兩年多時(shí)間里，帶來(lái)諸多紅利，得到浙江決策層的充分肯定，目前已在浙江近30個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)縣市全面推廣。一時(shí)之間，各地前往海寧“取經(jīng)”的隊(duì)伍絡(luò)繹不絕。

眾所周知，中國(guó)的產(chǎn)能過(guò)剩背后是被扭曲的要素配置，因此不得不說(shuō)，海寧的要素配置改革完成了一次高明的、巧妙的制度供給，而這座小城也堪稱(chēng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的“先試者”。海寧正在做的，恰恰是將來(lái)其他地區(qū)將要做的。

難以為繼的倒逼

海寧，作為浙江北部的一個(gè)江南小城，面積約700平方公里，土地成為發(fā)展的制約因素?！?012年，海寧市的土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度已經(jīng)達(dá)到28%，而發(fā)達(dá)國(guó)家還不到20%”，許明華在談到海寧的發(fā)展時(shí)說(shuō)，“我們土地資源太緊張了”。

與土地資源缺乏相對(duì)應(yīng)的是能源的利用。據(jù)海寧市發(fā)改局統(tǒng)計(jì)，海寧近十年GDP增長(zhǎng)了一倍左右，然而用能、排污等也增加了近一倍，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度與環(huán)境、能源的耗費(fèi)相近，這對(duì)海寧市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式提出了疑問(wèn)。

“海寧市整個(gè)經(jīng)濟(jì)總量在嘉興一直是第一，總量很大，但是單位產(chǎn)出又處在中游，土地、能源、環(huán)境資源等利用十分粗放?！痹S明華告訴《決策》。

土地以及各種要素資源大部分都集中在傳統(tǒng)企業(yè)，在初次分配時(shí)，一些企業(yè)拿到了大量的土地、排污權(quán)等，然而由于經(jīng)營(yíng)不善等各種原因，企業(yè)拿到資源之后，卻未能有效使用，有的甚至通過(guò)土地轉(zhuǎn)租、收取租金的方式獲取利益，有的企業(yè)干脆將土地閑置，成為一個(gè)個(gè)僵尸企業(yè)?！斑@是資源和要素的嚴(yán)重浪費(fèi)，”許明華認(rèn)為前期發(fā)展時(shí)，由于各類(lèi)要素成本低廉，從而導(dǎo)致資源的低效使用。

從發(fā)展時(shí)機(jī)來(lái)看，海寧目前的發(fā)展對(duì)要素資源的需求激增，土地、資金、能源、環(huán)境容量和水電等要素資源的制約也越來(lái)越突出。由于僵尸企業(yè)和產(chǎn)能落后企業(yè)占據(jù)大量要素資源，如何將要素資源從低效利用中“擠”出來(lái)，如何通過(guò)制度設(shè)計(jì)倒逼企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，開(kāi)始提上海寧決策層的議事日程。

“這就像我們剛開(kāi)始讀書(shū)的時(shí)候，只要認(rèn)字就可以了，但發(fā)展到一定階段，光認(rèn)字已經(jīng)不行了，需要更高層次的發(fā)展，要讀大學(xué)，做一個(gè)對(duì)社會(huì)真正有貢獻(xiàn)的人，這就要更多的學(xué)習(xí)資源”，許明華打了一個(gè)形象的比喻說(shuō)，“這倒逼著我們要進(jìn)行改革”。

2011年，海寧市提出十大倒逼機(jī)制，以“畝產(chǎn)論英雄”為理念，著力解決資源的低效使用，促使企業(yè)主體充分使用好擁有的資源，新進(jìn)的市場(chǎng)主體和新建項(xiàng)目要承諾一定的投資強(qiáng)度和預(yù)計(jì)產(chǎn)出，通過(guò)倒逼激勵(lì)的方式，提高資源要素的利用效率。

“十大倒逼機(jī)制實(shí)際上是一種行政權(quán)力的發(fā)揮和使用，現(xiàn)在看來(lái)，太小兒科了”，許明華談?wù)撈鸶母镏械奶剿?，他認(rèn)為這個(gè)機(jī)制并沒(méi)有從根本上建立有效的機(jī)制去倒逼和激勵(lì)企業(yè)，“雖然這個(gè)機(jī)制產(chǎn)生了一定成效，但總的來(lái)說(shuō)，卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足需求，因?yàn)樽鳛橐粋€(gè)縣級(jí)市，很多權(quán)限根本不在自己手里?！?/p>

結(jié)果雖然差強(qiáng)人意，但是十大倒逼機(jī)制卻為后來(lái)要素市場(chǎng)化配置綜合配套改革積累了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。針對(duì)改革的方向、著力點(diǎn)，以及如何高效使用資源，對(duì)改革中可能會(huì)碰到的各個(gè)方面的困難和問(wèn)題，海寧做了大量調(diào)研，僅僅對(duì)需要解決的問(wèn)題，就羅列了30多個(gè)，并在探索中找到解決的辦法。

為爭(zhēng)取到全省試點(diǎn)，許明華和同事們熬了很多個(gè)夜。有個(gè)夜晚讓許明華記憶猶新，在向《決策》回憶時(shí)，他言語(yǔ)間頗為激動(dòng)。“第二天就要向省領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，但還有幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題沒(méi)理清，于是我們加班到深夜進(jìn)行頭腦風(fēng)暴，突然間就來(lái)了靈感，思路就理清了。”就這樣，要素改革的政策框架在許明華手寫(xiě)的半頁(yè)紙中形成了雛形。2013年11月，隨著全市1659家工業(yè)企業(yè)陸續(xù)收到一份“畝產(chǎn)效益”綜合評(píng)價(jià)結(jié)果和下一步努力方向、整改意見(jiàn)的通知，海寧要素市場(chǎng)化配置綜合配套改革拉開(kāi)了序幕。

企業(yè)“被奔跑”的背后

2015年11月，與往年一樣，海利得新材料股份有限公司與其他幾家公司一起，收到了海寧經(jīng)濟(jì)和信息化局寄送來(lái)的“成績(jī)單”。海利得的分?jǐn)?shù)排進(jìn)了海寧所有工業(yè)企業(yè)的前20%，被納入A+級(jí)，屬于重點(diǎn)扶持類(lèi)企業(yè)。

海寧對(duì)存量企業(yè)建立了一個(gè)系統(tǒng)性的畝產(chǎn)效益評(píng)價(jià)體系，其中A類(lèi)企業(yè)占80%，B類(lèi)占15%，C類(lèi)占5%，這個(gè)體系被稱(chēng)為“倒三角形”，評(píng)價(jià)的最后落腳點(diǎn)是六大差別化資源配置，每種資源的價(jià)格都一樣，A類(lèi)給予優(yōu)惠，C類(lèi)則進(jìn)行加價(jià)，而A類(lèi)當(dāng)中最好的20%會(huì)享受減征土地使用稅80%以及減征房產(chǎn)稅20%的優(yōu)惠。

“企業(yè)越優(yōu)秀，越節(jié)能高產(chǎn)，我們提供的發(fā)展環(huán)境就越好?！痹S明華告訴《決策》。

而C類(lèi)企業(yè)使用資源要素時(shí)，將支付懲罰性?xún)r(jià)格。在首輪評(píng)價(jià)中，海寧瑞星皮革有限公司被列入了C類(lèi)。瑞星2004年創(chuàng)辦時(shí)，一口氣在海寧拿下了206畝土地，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)企業(yè)生產(chǎn)所需，廠(chǎng)區(qū)內(nèi)出現(xiàn)了好幾塊荒地。實(shí)施要素市場(chǎng)化配置改革后，土地撂荒要支付更加昂貴的費(fèi)用。瑞星皮革董事長(zhǎng)算了算帳，一算“嚇一大跳”，收到文件以后，非常震驚，幾天幾夜睡不著覺(jué)。C類(lèi)企業(yè)消耗要素時(shí)成本大幅增加，而優(yōu)質(zhì)企業(yè)獲得優(yōu)待，此消彼長(zhǎng)，C類(lèi)企業(yè)痛感明顯。

2015年已經(jīng)是海寧開(kāi)展要素改革的第三個(gè)年頭，在2029個(gè)工業(yè)企業(yè)中，有994家A類(lèi)重點(diǎn)扶持和鼓勵(lì)提升類(lèi)，651家B類(lèi)整治提升類(lèi)，121家C類(lèi)落后淘汰類(lèi)。與其說(shuō)這是企業(yè)發(fā)展的一份“成績(jī)單”，不如說(shuō)這更是一份實(shí)事求是的“體檢單”，作為這次要素改革的轉(zhuǎn)型主體，每一家企業(yè)在改革中所處的位置將由此相對(duì)鎖定。所有企業(yè)都是參與者，也是成果的享受者，必須以“奔跑”的姿態(tài)，深刻剖析自身發(fā)展?fàn)顟B(tài)，加快淘汰落后產(chǎn)能，主動(dòng)適應(yīng)市場(chǎng)，全力轉(zhuǎn)型創(chuàng)新。

如果說(shuō)企業(yè)是這場(chǎng)改革的主角，那么政府無(wú)疑是當(dāng)之無(wú)愧的幕后指導(dǎo)，是這場(chǎng)改革游戲的規(guī)則制定者和實(shí)施者，同時(shí)也在改革的推動(dòng)下，完成自我的職能轉(zhuǎn)變。

作為規(guī)則制定者，政府為企業(yè)制定了一把鋼尺，用一套統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)企業(yè)進(jìn)行評(píng)價(jià)，并按照紡織、皮革、機(jī)械電子制造和其他等4大行業(yè)分類(lèi)排序，使評(píng)價(jià)體系既有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，又體現(xiàn)出不同行業(yè)間的現(xiàn)實(shí)差異，使其更加科學(xué)合理。

每到4、5月份，海寧市政府大樓的三四層到晚上常常都是燈火通明。辦公桌上攤著大量從企業(yè)、相關(guān)部門(mén)調(diào)研、搜集的數(shù)據(jù)，工作人員一項(xiàng)項(xiàng)衡量、判定，制作企業(yè)的成績(jī)單。數(shù)據(jù)繁多，卻絲毫不能馬虎，畢竟，這直接關(guān)系企業(yè)下一步的發(fā)展。也恰是這一次判卷，政府對(duì)企業(yè)的真實(shí)狀況、發(fā)展境遇有了更全面的掌握。

作為改革主體，政府這雙“有形之手”在改革中也慢慢淡出舞臺(tái)，開(kāi)始轉(zhuǎn)變?yōu)槟缓蟮谋O(jiān)管者與服務(wù)者，其中一個(gè)明顯變化就是審批制度的改革。“原來(lái)至少需要半年才能跑下來(lái)的項(xiàng)目審批流程，如今不到一個(gè)月就能辦完，各類(lèi)費(fèi)用也能減少好幾萬(wàn)元?！闭憬茁娞萦邢薰窘?jīng)辦人馮江牡深刻感受到這種變化。

隨著要素市場(chǎng)化改革的逐步深入，海寧敦促各部門(mén)回歸職能本位，清理中介服務(wù)，“管辦分離”，通過(guò)“放、管、服”推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，打破“條強(qiáng)塊弱”造成的政府服務(wù)碎片化，簡(jiǎn)化審批流程，強(qiáng)化行政審批事中事后監(jiān)管。“如果說(shuō)要素市場(chǎng)化改革是改市場(chǎng)，那么審批制度改革就是改政府，這是要素改革的一個(gè)保障和支撐?！焙幨行姓?wù)中心、公共資源交易管理委員會(huì)辦公室副主任胡福生告訴《決策》。

要素流向的矯正

2015年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議召開(kāi)，去產(chǎn)能成為2016年五大任務(wù)之首。而對(duì)那些沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)力和盈利能力，低效占用資源的僵尸企業(yè)進(jìn)行清理，則被看做是去產(chǎn)能的“牛鼻子”。

“我們的改革理念和中央不謀而合”，海寧市發(fā)改局綜合改革科科長(zhǎng)唐宇明說(shuō)起要素改革時(shí)十分自豪，“盡可能多兼并重組、少破產(chǎn)清算，對(duì)破產(chǎn)企業(yè)盡量實(shí)行‘安樂(lè)死’，這是中央處理僵尸企業(yè)的理念，海寧對(duì)那些低效率企業(yè)，采取的就是兼并重組的方式”。

截至2015年9月，海寧共騰退低效項(xiàng)目41個(gè)，退出落后產(chǎn)值7.8億元，完成整改提升企業(yè)（作坊）171家，淘汰落后設(shè)備2623家，節(jié)約能耗2.84萬(wàn)噸標(biāo)煤，減少COD排放119.3噸，盤(pán)活存量土地1199畝。

浙江多元紡織科技有限公司就是通過(guò)兼并重組進(jìn)駐海寧的一家企業(yè)。由于一家同類(lèi)臺(tái)資企業(yè)幾年來(lái)都處于停產(chǎn)狀態(tài)，土地荒草叢生，屬于典型的僵尸企業(yè)。要素改革后，被列入C類(lèi)，騰出了150畝土地和廠(chǎng)房，海寧經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)通過(guò)招商引資，將多元紡織引進(jìn)，完成了對(duì)該企業(yè)的兼并重組。

“當(dāng)時(shí)買(mǎi)這塊地時(shí)，心里很擔(dān)憂(yōu)”，浙江多元紡織科技有限公司董事長(zhǎng)李柏青回憶說(shuō)，“就像一個(gè)要考試的學(xué)生，不考試的話(huà)可以隨便忽悠，但這次是拿分?jǐn)?shù)說(shuō)話(huà)的”。從決定進(jìn)入海寧開(kāi)始，李柏青心中“轉(zhuǎn)型升級(jí)”這根弦就沒(méi)有松懈過(guò)，“之前我一年賺幾千萬(wàn)很知足也很輕松，但是到了這里，政策逼著我要發(fā)展，不能滿(mǎn)足于現(xiàn)狀，現(xiàn)在每天七點(diǎn)鐘起床，晚上十二點(diǎn)睡覺(jué)，沒(méi)有‘享?！臅r(shí)候，企業(yè)以后怎么生存如何發(fā)展，都要有思路。”

對(duì)于那些難以存活的企業(yè)，海寧鼓勵(lì)其主動(dòng)退出，以實(shí)現(xiàn)資源的重新配置，并通過(guò)市場(chǎng)和政府雙重作用，使其平穩(wěn)落幕。

2014年，浙江江南要素交易有限公司成立，作為一個(gè)要素交易平臺(tái)，集信息發(fā)布、掛牌交易、咨詢(xún)服務(wù)為一體，政府授權(quán)其開(kāi)展涉及土地、排污權(quán)、能源、產(chǎn)權(quán)等稀缺要素的交易流通，實(shí)行統(tǒng)一管理?！芭盼蹤?quán)交易最高拍到了30萬(wàn)，最大的那次拍了103回，”許明華看到了這種活躍背后的意義，“它折射出來(lái)的是一種市場(chǎng)需求，其意義在于誰(shuí)有能力去拿這個(gè)要素資源。有能力拿的，肯定是各方面都優(yōu)秀的，就像考卷出的難，才能分出好壞，依然可以考100分的，才是真正的優(yōu)秀者?！?/p>

為讓C類(lèi)企業(yè)平穩(wěn)退場(chǎng)，海寧市金融辦更是采取幫扶政策，理清企業(yè)互保鏈、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，以便其有序退出。

“以往的政策只是鼓勵(lì)先進(jìn)企業(yè)，現(xiàn)在則是對(duì)末位企業(yè)進(jìn)行淘汰。雖說(shuō)板子打在僅占5%的C類(lèi)企業(yè)上，但疼在所有企業(yè)身上。這對(duì)所有企業(yè)都是一種倒逼壓力，也更能激發(fā)整個(gè)市場(chǎng)的活力?！痹S明華總結(jié)道。

海寧的改革，是一場(chǎng)“春江水暖鴨先知”的樣本試驗(yàn)，而物競(jìng)天擇，適者生存的法則卻是不變的真理。無(wú)論是市場(chǎng)無(wú)形之手的優(yōu)勝劣汰，還是政府有形之手的服務(wù)監(jiān)管，海寧的要素改革矯正了以往被扭曲的要素配置，激發(fā)出企業(yè)的自身活力，而這也是改革的真正意義所在。