內(nèi)在契合與耦合共進(jìn)
——智庫與公共治理的內(nèi)生關(guān)系

文/張欣 王飛躍

內(nèi)在契合與耦合共進(jìn)
——智庫與公共治理的內(nèi)生關(guān)系

文/張欣 王飛躍

中國特色新型智庫是國家治理體系的重要組成部分，在國家治理現(xiàn)代化過程中發(fā)揮著不可替代的智力支持作用。智庫在公共治理中的多元功能產(chǎn)生于智庫與公共治理天然特質(zhì)的內(nèi)在契合，發(fā)展于在公共治理實踐中通過動態(tài)耦合實現(xiàn)的協(xié)同發(fā)展。內(nèi)在契合與耦合共進(jìn)共同構(gòu)成了智庫與公共治理的內(nèi)生關(guān)系。

智庫與公共治理的內(nèi)在契合

智庫作為思想工廠，匯聚大量信息、知識和人才，不斷淘漉和吸納著各類信息，監(jiān)控和預(yù)測著各類問題，創(chuàng)造和傳播著各類知識和思想，這一特質(zhì)正契合了當(dāng)代公共治理的智慧要求。我們可將這一內(nèi)在契合過程歸納為：以專業(yè)化知識契合精準(zhǔn)化治理、以多維度視角契合系統(tǒng)化治理、以創(chuàng)新思想契合動態(tài)化治理。

（一）專業(yè)化知識契合精準(zhǔn)化治理

在公共治理實踐中我們往往面對著一個龐大的問題域，問題域中存在著大量各領(lǐng)域、各層級的真?zhèn)螁栴}，且各種問題不斷相互作用，相互酶化，難以分清因果，呈現(xiàn)出一種混沌狀態(tài)。如何在混沌的問題域中識別真?zhèn)螁栴}，如何透過問題情景發(fā)現(xiàn)元問題及其致因和后果，這都需要專業(yè)化的知識和持續(xù)深入的研究作為前提和基礎(chǔ)。智庫是公共政策的研究和咨詢機構(gòu)，長期關(guān)注并深入研究各類社會問題，能夠在公共治理中有效過濾問題、回溯問題和預(yù)見問題，進(jìn)而鎖定問題癥結(jié)實現(xiàn)精準(zhǔn)治理。過濾問題主要表現(xiàn)在智庫能夠利用其專業(yè)知識在問題域中淘漉出有用的真信息從而過濾掉偽問題，鎖定需要解決的真問題。回溯問題主要表現(xiàn)為智庫能夠透過問題情景發(fā)現(xiàn)實質(zhì)問題，并根據(jù)實質(zhì)問題找到導(dǎo)致問題出現(xiàn)的多種原因及其相互關(guān)系。預(yù)見問題主要指智庫能夠根據(jù)某一問題預(yù)見該問題可能會誘發(fā)的衍生問題或敏銳地根據(jù)某一社會現(xiàn)象及其與其他事務(wù)的關(guān)聯(lián)，預(yù)見其未來可能會誘發(fā)的危機。

以貧困為例，在精準(zhǔn)扶貧中，智庫專家不僅能夠利用專業(yè)知識有效分析各貧困地區(qū)情況，找到如經(jīng)濟收入、教育、地理位置、思想觀念等導(dǎo)致貧困發(fā)生的多維因子及其不同權(quán)重，還能夠通過貧困現(xiàn)狀的分析發(fā)現(xiàn)和預(yù)測貧困將引發(fā)的如營養(yǎng)、疾病、犯罪等衍生問題。不難發(fā)現(xiàn)，通過智庫的專業(yè)知識和獨特視角，不僅能有效鎖定治理問題，還能夠以治理問題為中心實現(xiàn)后向回溯和前向預(yù)測，從而真正實現(xiàn)了治理的精準(zhǔn)化。

（二）多維度視角契合系統(tǒng)化治理

復(fù)雜性世界正如厄里所描述是一個液體的世界：“在正常情況下，液體傾向于流動，而且在流動中很難保持自身的‘清白’；在一個流動的空間里，液體不可能維持自身的同一性，換言之，其身份具有不確定性：其他液體隨時都有可能混進(jìn)來?！睆亩粋€“液體的世界是一個混合物的世界”。在混合世界中一個問題情景的出現(xiàn)往往源于多個誘因的相互作用、相互酶化，這使得以單一視角應(yīng)對復(fù)雜性問題往往會出現(xiàn)認(rèn)知困境，最終導(dǎo)致治理失敗。復(fù)雜性問題要求對問題的理解基于復(fù)雜性范式，從多維度進(jìn)行分析，找到問題的多元化致因及其權(quán)重，進(jìn)而提出系統(tǒng)化治理方案。如前所述，在貧困治理中，一個地區(qū)的貧困可能源于多種原因，資金的短缺、勞動力的外流、基礎(chǔ)設(shè)施的缺乏、基礎(chǔ)教育的滯后、文化習(xí)俗以及觀念的落后等都是致貧的原因，這些原因在不同地區(qū)對貧困產(chǎn)生著不同的影響。因此，要實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧就必須從不同維度對貧困現(xiàn)象進(jìn)行系統(tǒng)分析，而這是以不同專業(yè)知識為前提和基礎(chǔ)的。換句話說，不同的專業(yè)知識決定不同的分析維度。與傳統(tǒng)智囊不同，智庫作為思想之庫，擁有大量不同領(lǐng)域、不同學(xué)科的卓越人才，內(nèi)在復(fù)合化的基因決定了智庫從一開始就具有多維度的視角。另外，在思想市場中存在著大量不同形態(tài)、各有側(cè)重的各類智庫，它們相互作用、相互融合，共同構(gòu)成了更具綜合特性和契合優(yōu)勢的“智網(wǎng)”。智庫在知識、信息、思想和人才等方面的綜合性優(yōu)勢決定了智庫的多維度視角，進(jìn)而決定了智庫在公共治理中不僅能夠從不同維度對治理問題進(jìn)行專業(yè)化、深入化和系統(tǒng)化的分析，而且能夠針對問題產(chǎn)生的不同致因提出有針對性的系統(tǒng)方案，從而真正支持了系統(tǒng)化治理的實現(xiàn)。

（三）創(chuàng)新思想契合動態(tài)化治理

“在不確定和變化的環(huán)境中，當(dāng)前成就無法確保未來生存。即便當(dāng)初的既定原則、政策和實踐是正確的，靜態(tài)效率和治理最終也會導(dǎo)致停滯和衰退?！睆?fù)雜性時代治理問題的動態(tài)化特質(zhì)使傳統(tǒng)相對剛性和靜態(tài)的治理理念和方式面臨巨大挑戰(zhàn)。彼得斯發(fā)現(xiàn)，“一些政策制定者對特定的政策工具情有獨鐘，使用相同的政策工具去處理幾乎所有的政策問題”，而這種思維和行為慣性在不確定治理環(huán)境下往往會引發(fā)治理功能失調(diào)。在動態(tài)化環(huán)境中，復(fù)雜性問題不斷涌現(xiàn)，原有問題在新條件下持續(xù)異變，進(jìn)而導(dǎo)致固有解決方法失效。如何以持續(xù)監(jiān)控和深入分析來追蹤問題演化，如何實現(xiàn)對問題在特定時間、特定環(huán)境下的因地制宜，如何以新理念、新方法、新技術(shù)回應(yīng)新問題、新情況、新矛盾，這就對動態(tài)化治理、創(chuàng)新化治理提出了迫切要求。作為思想之庫和人才之庫，智庫匯聚了大量在專業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行持續(xù)研究的各類人才。他們是各類治理問題的監(jiān)控者和預(yù)警器，是專業(yè)前沿領(lǐng)域的探索家和瞭望者。理論和實踐的優(yōu)勢使其成為治理過程中不可替代的創(chuàng)新來源。需要注意的是，這里的創(chuàng)新不僅指從無到有的創(chuàng)新，更包括既有工具在特定時間和地點的創(chuàng)新運用。正如習(xí)近平指出領(lǐng)導(dǎo)者要有“治大國如烹小鮮”的態(tài)度，治理是一門藝術(shù)，能夠針對治理問題特點，在特定的時間地點，運用特定的策略和方法，往往能夠帶來治理奇效。與行政官僚不同，智庫在理解治理問題時，不受傳統(tǒng)治理慣性思維影響，客觀的分析和獨特的視角將有利于特定問題創(chuàng)新思想的產(chǎn)生。與其他治理主體不同，智庫及其專家往往能夠憑借其對治理問題的持續(xù)監(jiān)控實現(xiàn)對治理問題的動態(tài)追蹤，能夠以前沿理論和最新信息為基礎(chǔ)，創(chuàng)新治理思想、方法及其運用。

智庫與公共治理的內(nèi)在契合決定了智庫在國家治理中必然扮演關(guān)鍵角色，發(fā)揮著不可替代的作用。然而，智庫與公共治理的關(guān)系并不僅僅局限于各自特質(zhì)的靜態(tài)契合，而是以此為基礎(chǔ)發(fā)展為相互影響、相互作用、協(xié)同共進(jìn)的動態(tài)耦合關(guān)系。這一關(guān)系一方面表現(xiàn)為，智庫憑借其特質(zhì)在公共治理中日益表現(xiàn)出以“智”啟“治”，以“智”咨“治”，以“智”輔“治”，以“智”治“治”的知識場能量釋放；另一方面也表現(xiàn)為，公共治理實踐為智庫理論和實踐的發(fā)展提供了課題、機遇和空間，引領(lǐng)、檢驗、豐富著智庫理論和實踐的能量反饋。

智庫對公共治理的能量釋放

智庫對公共治理的能量釋放主要表現(xiàn)為以“智”啟“治”，以“智”咨“治”，以“智”輔“治”，以“智”治“治”四個方面，其共同構(gòu)成了智庫在公共治理中的系統(tǒng)功能，也反映出智庫在公共治理實踐中的功能演進(jìn)過程。

（一）以“智”啟“治”

以“智”啟“治”強調(diào)智庫作為專業(yè)領(lǐng)域的前沿者和社會問題的瞭望者，能夠通過對相關(guān)理論的深入研究以及對社會問題的細(xì)微觀察，實現(xiàn)“滴水見世界”，如同“煤礦中的金絲雀”及時發(fā)現(xiàn)公共治理中的隱性問題，并迅速發(fā)出預(yù)警，從而使公共治理問題被解決在萌芽狀態(tài)，避免其可能帶來的損失。這種啟“智”主要表現(xiàn)為智庫支持下實現(xiàn)的預(yù)見性治理。另一方面，智庫還能夠?qū)崿F(xiàn)對原有問題再思考和方法的再創(chuàng)造。公共治理場域中存在著大量“過時”問題，這些問題往往因為不再新穎或難以解決而被人們遺忘，約翰·W.金登曾發(fā)出這樣的疑問：問題為什么消失了？作為特點問題的持續(xù)研究者和追蹤者，智庫往往能夠通過對特定問題的回溯分析，使“過時問題”再次“時尚化”，并能夠在新的環(huán)境和條件下提出解決某問題的新思路、新資源和新方法。近年來，對醫(yī)療改革的再思考，對腐敗問題的再思考，對計劃生育的再思考，對貧困治理的再思考都體現(xiàn)了智庫以“智”啟“治”的重要功能。

（二）以“智”咨“治”

以“智”咨“治”是智庫在公共治理中的核心功能。作為政策咨詢機構(gòu)，智庫應(yīng)在知識、信息和思想等方面適時向決策者提供智力支持，并能夠持續(xù)向決策者提供政策建議，以實現(xiàn)其決策咨詢的基本功能。尤其是在復(fù)雜性時代，有效的理論知識、信息和創(chuàng)新思想支撐已成為決策科學(xué)化、高效化和動態(tài)化的重要保障。公共治理的復(fù)雜化和不確定性將導(dǎo)致決策者在面臨龐大而混沌的公共治理問題集時無所適從，疲于應(yīng)對各類突發(fā)問題的行政官僚已無暇再進(jìn)行信息收集、專業(yè)知識學(xué)習(xí)和方法研究，這使得公共政策的決策和執(zhí)行風(fēng)險加大。作為特定領(lǐng)域、特定問題的長期研究者，智庫往往具有其他組織所不具有的信息、知識和創(chuàng)新優(yōu)勢，智庫的深入化、系統(tǒng)化和動態(tài)化也使其從眾多的信息機構(gòu)、咨詢機構(gòu)和研究機構(gòu)中脫穎而出，成為不可替代的決策咨詢主體?，F(xiàn)已出臺的“官邸制”“‘383’改革方案”“醫(yī)療體制改革”等重大決策均源自智庫向決策層提交的研究報告。

（三）以“智”輔“治”

以“智”輔“治”強調(diào)智庫能夠在公共治理過程中通過自身能量的釋放有效改善治理環(huán)境、增加治理資源、提高治理能力。智庫能夠通過其對黨和國家政策方針的解讀和分析，使各層級組織和公民充分理解政策方針的深刻內(nèi)涵，使其實現(xiàn)從認(rèn)知到認(rèn)同再到積極參與的有效轉(zhuǎn)變。這不僅實現(xiàn)了政治合法性的增進(jìn)，更有效改善了治理環(huán)境，有利于治理活動的有效推進(jìn)。在增進(jìn)國家及其政策認(rèn)同的同時，智庫還能夠通過知識和思想的傳播增進(jìn)公民的個人身份認(rèn)同、對公共利益的認(rèn)同、對誠信互利的價值認(rèn)同，從而催生大量優(yōu)良社會資本，其對于以多中心、網(wǎng)絡(luò)化和合作化為核心的公共治理尤為關(guān)鍵。最后，智庫將通過知識、方法和技能的傳播，培育增進(jìn)公民的政治素質(zhì)和治理能力。公民的現(xiàn)代化使其參與意識和愿望日益增強，然而這也是其參與能力的滯后集中凸顯。當(dāng)前我國公民不恰當(dāng)?shù)膼蹏绞奖闶沁@一矛盾的典型體現(xiàn)，這使得智庫通過知識和技能的傳播，對公民政治素養(yǎng)和治理技能的培育顯得尤為重要。

（四）以“智”治“治”

以“智”治“治”是智庫在公共治理過程中發(fā)揮的元治理功能。治理強調(diào)多元合作，這使其從一開始就面臨多重困境：合作的環(huán)境、合作的共識、合作的實現(xiàn)。首先，治理不能脫離環(huán)境而對其產(chǎn)生“塑造性影響”，這使得智庫對特定環(huán)境與治理實現(xiàn)形式的研究顯得尤為重要。我國的國家治理是“國家”與“治理”的有機結(jié)合，正是我國在吸收西方治理理論內(nèi)核的基礎(chǔ)上與中國國情相結(jié)合的創(chuàng)新，類似這樣的中國特色化理解和改造還有很多，這就需要智庫實現(xiàn)理論知識和中國國情的有機結(jié)合。其次，合作治理有賴于共識的形成，智庫能夠通過知識、信息和思想的傳播為合作治理樹立遠(yuǎn)景，為多元主體建立共識，從而成為合作治理中的“黏合劑”。最后，治理的多元性往往誘發(fā)多元沖突，政府在發(fā)揮元治理的過程中也會出現(xiàn)對社會需要的偏離。智庫在公共治理中往往監(jiān)督和評估政府績效，并通過公開評論、文章著作和研究報告等多種形式，實現(xiàn)對政府行為的監(jiān)控和糾偏。智庫也能夠以“政策企業(yè)家”的角色激勵誘導(dǎo)多元主體合作的形成，以“利益代言人”的角色為邊緣群體代言發(fā)聲，從而在公共治理中發(fā)揮著“平衡器”作用。

公共治理對智庫的能量反饋

公共治理也對智庫的完善和發(fā)展進(jìn)行著積極的能量反饋，這一過程主要表現(xiàn)為公共治理為智庫理論和實踐的發(fā)展提供著發(fā)展機遇、發(fā)展空間和發(fā)展導(dǎo)向。

（一）發(fā)展機遇

復(fù)雜性時代的到來使智庫的智慧能量獲得了釋放的契機，正是在社會分工日益多元和深刻的時代背景下，智庫的理論資源和智力資本才成為了炙手可熱的稀缺資源，被廣泛關(guān)注和利用。具體到我國，黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出，當(dāng)前我國全面建成小康社會進(jìn)入決定性階段，改革進(jìn)入攻堅期和深水區(qū)，國際形勢復(fù)雜多變，我們黨面對的改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)之重前所未有，矛盾風(fēng)險挑戰(zhàn)之多前所未有。在改革和發(fā)展的新階段，公共治理的復(fù)雜性轉(zhuǎn)向，使其內(nèi)生對知識、信息和創(chuàng)新思想的迫切需求，智慧因素將逐漸成為公共治理的中軸，使公共治理向科學(xué)之治、理性之治、智慧之治轉(zhuǎn)變，進(jìn)而最終實現(xiàn)善治。為此，十八屆三中全會提出建設(shè)中國特色新型智庫，建立健全決策咨詢制度，并出臺了《關(guān)于加強中國特色新型智庫建設(shè)的意見》，其表明智庫已成為國家治理體系和能力現(xiàn)代化的重要組成部分，智庫的發(fā)展和功能實現(xiàn)獲得了前所未有的時代機遇。正如學(xué)者王榮華所說：“需求是智庫發(fā)展的最大機遇。中國智庫發(fā)展進(jìn)入了春天，從中央到地方，都把建設(shè)高水平、合格、一流的智庫放在一個非常重要的位置上。我們大家有了一個共識：是不是擁有一個好的智庫，是國家、城市、地區(qū)軟實力的重要體現(xiàn)?！?/p>

（二）發(fā)展空間

公共治理實踐的展開為智庫理論和思想的運用、檢驗和發(fā)展提供了廣闊空間。正如習(xí)近平強調(diào)，我們進(jìn)行治國理政，必須善于集中各方面智慧、凝聚最廣泛力量；重點建設(shè)一批具有國際影響力的高端智庫，重視專業(yè)化智庫建設(shè)。這既為中國智庫的發(fā)展提出了挑戰(zhàn)，也為各類智庫發(fā)揮作用提供了廣闊的空間。隨著知識成為社會發(fā)展的主要動能，知識、信息和創(chuàng)新思想多元而大量的需要正促使傳統(tǒng)經(jīng)驗治理向智慧治理轉(zhuǎn)變，這使智庫及其智慧資源不再被束之高閣，而能被廣泛重視和運用，從而轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實績效。另外，按照實踐是檢驗真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)的基本邏輯，在公共治理的實踐中，智庫將獲得深入公共治理實踐的寶貴機會，智庫的固有理論和思想將被放在不同的環(huán)境和條件下檢驗，這十分有利于智庫相關(guān)知識、信息的積累，為智庫的發(fā)展提供了優(yōu)質(zhì)材料供給。正如?？滤f：“……我驚訝地發(fā)現(xiàn)，在人文科學(xué)里，所有門類的知識的發(fā)展都與權(quán)力的實施密不可分。人文科學(xué)是各種權(quán)力機制實踐的產(chǎn)物，權(quán)力機制在各種記錄、調(diào)查、報告、分析的程序過程中，建立起龐大的檔案館，在這一基礎(chǔ)上人文科學(xué)得以形成反過來，人文科學(xué)又為權(quán)力的更好運行提供了工具和解釋?！弊詈?，公共治理的實踐還將為智庫提供新知和靈感，從而為智庫提供更多研究路徑和空間。這一過程正如培根所認(rèn)為的，知識的唯一合法目標(biāo)不是為知識而追求知識，而是運用與實踐，并通過實踐“把新的發(fā)現(xiàn)和新的力量惠贈給人類生活”。

（三）發(fā)展導(dǎo)向

推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，根本方向是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，根本目的是堅持和發(fā)展中國特色社會主義。推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要發(fā)揮黨和政府的主導(dǎo)和引領(lǐng)作用。國家治理現(xiàn)代化的豐富內(nèi)涵為智庫的建設(shè)和發(fā)展指明了方向：建設(shè)有中國特色新型智庫，就是要發(fā)揮智庫在國家治理中的決策咨詢、教育啟智、協(xié)調(diào)平衡等作用，使其成為黨和政府的重要外腦，堅持以科學(xué)咨詢支撐科學(xué)決策，以科學(xué)決策引領(lǐng)科學(xué)發(fā)展，使智庫成為社會問題的預(yù)警器、矛盾沖突的平衡器、主流價值觀的傳播器，成為答疑解惑的“全社會大學(xué)”和“公共教授”。國家治理現(xiàn)代化建設(shè)為智庫發(fā)展指明方向，中國特色新型智庫應(yīng)立足于中國語境、中國元素、中國特色，堅持道路自信、理論自信、制度自信、文化自信，建立中國的知識體系，發(fā)出“中國聲音”，提出“中國倡議”，提供“中國方案”，從而為社會主義制度的完善和發(fā)展，為黨和政府領(lǐng)導(dǎo)下的國家治理現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)，為公共利益和人民福祉的實現(xiàn)而努力奮斗。

（張欣系貴州財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，王飛躍系貴州財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院教授；摘自《中國行政管理》2017年第4期）