PPP項目中民營資本困境與破解思路

林娜

(集美大學(xué) 誠毅學(xué)院，福建 廈門361005)

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PPP項目中民營資本困境與破解思路

林娜

(集美大學(xué) 誠毅學(xué)院，福建 廈門361005)

PPP(公共私營合作制)模式作為政府和社會資本一種新型的合作模式，成為推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要方式之一。民營資本作為社會資本的重要組成部分，在市場準(zhǔn)入條件、資源要素配置以及政府管理服務(wù)等方面，仍然難以享受和國有企業(yè)同等的“國民待遇”。為更有效地激發(fā)民間投資活力，需要對民營資本”一視同仁”,厘清PPP部門職責(zé)，完善監(jiān)管機制，發(fā)揮商業(yè)銀行的規(guī)范和促進作用，放寬市場準(zhǔn)入條件等吸引民資。

PPP ；民營資本；機制創(chuàng)新

在財政部要求地方政府控制舉債規(guī)模，善于利用社會資本力量的背景下，中國大地掀起了新一輪PPP熱潮。PPP 模式作為政府和社會資本一種新型的合作模式，能為推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革發(fā)揮重要作用。但是，從前期的實際運作來看，PPP模式僅僅被一些地方政府視為引進外資、化解債務(wù)的一種手段。注重其融資規(guī)模而輕視其運作管理；注重其建成速度而輕視其實際效率，社會資本尤其是民營資本往往暴露在各種風(fēng)險之中，嚴(yán)重挫傷民營資本參與的積極性。PPP模式中的資本，一方往往由央企、國企和大型金融機構(gòu)占據(jù)，而民營資本多持謹(jǐn)慎觀望態(tài)度。通過PPP模式，將民營資本與公共建設(shè)領(lǐng)域?qū)樱菍崿F(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)商業(yè)化的大勢所趨。該模式強調(diào)利益共享、風(fēng)險共擔(dān)。對任何一方的偏倚都違背了契約精神，從而直接影響PPP項目的正常開展。

一、 PPP模式內(nèi)涵與本質(zhì)

PPP模式，又可稱為“公私合作”的融資模式，就是公共部門與私人資本(民營企業(yè))以合作伙伴身份共同投資、建設(shè)并運營管理公共基礎(chǔ)設(shè)施及公用事業(yè)項目，在合作中參與各方實現(xiàn)自身經(jīng)濟利益及社會公眾利益“多贏”的目標(biāo)。PPP模式興起于21世紀(jì)初，是主要用于公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)項目建設(shè)的一種融資方式。

PPP的本質(zhì)是政府向社會購買公共產(chǎn)品或者服務(wù)，一般包括服務(wù)外包、特許經(jīng)營、私有化三種類型，但并不是說所有PPP項目都必須經(jīng)過政府授權(quán)。在我國，PPP模式主要運用于水務(wù)、燃?xì)?、收費道路、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。

二、民營資本參與PPP項目的困難所在

PPP項目是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其成功的基礎(chǔ)來自于各方在項目中的權(quán)利和義務(wù)的妥善安排，合理分擔(dān)項目的風(fēng)險并完善項目結(jié)構(gòu)。PPP是一場政府與私營部門關(guān)系的革命，改變了以往二者從屬甚至對立的關(guān)系，讓二者以全新的合作姿態(tài)，發(fā)揮各自天然的優(yōu)勢，進行兼顧公平和效率的互補性合作。然而在參與PPP項目中，民營資本作為私營資本中極其重要的一環(huán)，因其主觀因素及客觀環(huán)境影響，依然存在諸多困難。

(一) 設(shè)置壁壘，隱形阻擊民營資本進入PPP項目

首先，盡管當(dāng)前PPP項目儲備豐富，但是其落地卻十分困難。究其原因，PPP對項目參與各方有較高的期待。而以民企為代表的民營資本在社會上似乎有一個普遍的共識，即在生產(chǎn)管理水平或者其他生產(chǎn)要素的調(diào)配都有先天的不足，各地優(yōu)質(zhì)的PPP項目基本上都成為國企的囊中之物，民企要投入PPP的項目尤其是具有良好發(fā)展前景的項目難度很大。項目往往刻意回避民營資本的介入，以直接或變相的方式制定規(guī)則，設(shè)置隱形門檻。直接拒絕或阻攔民營資本進入PPP項目。

其次，在政府立法方面，由于立法缺位，許多部門盡管都出臺了政策措施，但統(tǒng)籌不夠，實際執(zhí)行中部門間的政策難以適應(yīng)，個別地方反映政府部門信用度較差，民企擔(dān)心參與PPP后政府違約。

(二) 民企融資成本居高不下，不利于競爭

目前PPP項目的融資方式仍然較為單一，加之我國直接融資市場并不完善，導(dǎo)致項目對銀行貸款的依賴程度較高。2014～2015年的兩年之間，央行多次降息，意欲降低企業(yè)融資成本，滿足企業(yè)進一步投資需求；同期民間借貸利率也有所下降。然而民營企業(yè)由于其生產(chǎn)規(guī)模、抗風(fēng)險能力及市場占有率等因素信用評級較低、銀行貸款融資并不具優(yōu)勢，融資難且成本居高不下。同時，受到整體宏觀經(jīng)濟不景氣等因素影響，很多民企的經(jīng)濟效益明顯下滑，甚至出現(xiàn)部分倒閉，金融機構(gòu)天晴送傘，下雨收傘，加之眾多民企對民間借貸心有余悸，因民企經(jīng)營成本高導(dǎo)致投資不足。

(三) PPP項目中的民營資本亂象叢生

第一，避實就虛，利用政府短板跑馬圈地。政府與社會資本之間的信息、能力不對稱。政府部門存在短板，籌措建設(shè)資金、經(jīng)營城市資源，缺乏能力。對未來社會資本的投資要求不具體，對投資責(zé)任和風(fēng)險的防范不到位。沒有明確的投資期限要求和強度要求，給不少社會資本跑馬圈地提供機會。

第二，無序競爭，惡意低價中標(biāo)搞亂市場。低價優(yōu)質(zhì)是所有項目的共同追求，但低價是否應(yīng)該考慮現(xiàn)實參考標(biāo)準(zhǔn)？以垃圾焚燒項目為例，從2015年6月江蘇某地垃圾焚燒發(fā)電項目48元/噸；時隔兩月，安徽某地生活垃圾焚燒發(fā)電項目26.8元/噸；年底安徽某地市城區(qū)污水收集處理廠網(wǎng)一體化PPP項目居然報出0.39元/噸，如此報價明顯低于同行的2.6元/噸，且遠(yuǎn)低于當(dāng)前污水處理的成本價格。這樣不計后果，是否存在拖延工期、降低工程質(zhì)量、惡意偷排的風(fēng)險，是否已經(jīng)嚴(yán)重?fù)p害了環(huán)保行業(yè)的整體利益，擾亂了PPP發(fā)展的社會環(huán)境？值得深思。

(四) 民企稅負(fù)減輕獲得感不強

民企負(fù)擔(dān)較重是制約民間投資的重要因素，其中稅費負(fù)擔(dān)又是反映比較集中的問題之一。一些民企在稅費負(fù)擔(dān)減輕方面的獲得感不強，有一些企業(yè)反映負(fù)擔(dān)比較重。主要原因是當(dāng)前稅費規(guī)則體系比較復(fù)雜，行政性收費需要進一步清理。營改增改革對整個國家、對企業(yè)的管理水平要求比較高，特別是2016年5月1日全面推開以來，有些民企的管理跟不上，抵扣鏈條不完整，間接增加了企業(yè)財務(wù)審核工作難度和企業(yè)納稅風(fēng)險，故而憂心忡忡。

三、解決PPP項目中民營資本困境的

思路

(一)充分發(fā)揮市場機制的決定作用，平衡不同利益主體關(guān)系

第一，要充分發(fā)揮市場機制在推進PPP中的決定作用。各級政府要結(jié)合政府行政管理體制改革和職能轉(zhuǎn)變的要求，進一步研究和解決好發(fā)揮市場機制在推動PPP模式中的核心作用。PPP項目的參與各方，要結(jié)合PPP項目的實施，重新定位政府、社會資本、相關(guān)機構(gòu)等，在PPP模式中的角色和作用，解決好“職能缺位”、“職能越位”和“責(zé)任不到位”的問題。避免以創(chuàng)新為借口，鉆政策空子、盲目鋪攤子的行為。審慎決策和使用財政資金，重新認(rèn)識政府對PPP項目獎補、設(shè)立政府性PPP引導(dǎo)基金、變通財政資金投入方式等投入PPP項目。發(fā)揮好政策性資金和財政資金在優(yōu)化社會投資結(jié)構(gòu)中的主體作用，重視吸引民營資本和國外資金，參與到PPP項目，避免一哄而上，堅持把地方政府的債務(wù)規(guī)?？刂圃诘胤秸斦芰沙惺芊秶鷥?nèi)，不突破紅線，守住底線，用好用活社會資本。

第二，平衡好不同利益主體關(guān)系。建設(shè)良好的PPP發(fā)展社會環(huán)境，離不開政策、法律、金融和信用體系建設(shè)對它的影響，也離不開政府部門、國企民企、金融投資及其它服務(wù)機構(gòu)等相關(guān)利益主體的支持。上述主體和相關(guān)因素的緊密聯(lián)系、相互作用，直接或間接地影響著我國PPP實施的方向、動力和實效，同時它們之間也在相互促進、相互作用和相互轉(zhuǎn)化。因此，要維護PPP發(fā)展的生態(tài)平衡，促使相關(guān)利益主體、各種影響因素處于一個相對均衡的狀態(tài)，是維持PPP發(fā)展良好社會環(huán)境最重要的調(diào)控策略。

從全局的角度來看，當(dāng)前要盡快消除民營資本進入政府項目投資領(lǐng)域的障礙，必須通過PPP立法，引導(dǎo)PPP發(fā)展的市場秩序和契約意識的建設(shè)。通過金融體制的改革和金融產(chǎn)品創(chuàng)新，解決好PPP項目的持續(xù)性融資和融資不靈、資金不暢的問題。冷靜對待快與慢、優(yōu)與劣、破與立的關(guān)系，辯證看待在PPP發(fā)展過程中的創(chuàng)新問題。統(tǒng)籌兼顧各利益相關(guān)者的關(guān)系，只要有利于PPP長期健康發(fā)展的政策、舉措，都需要給予肯定和支持。對不利于促進PPP長期健康發(fā)展的行為和舉動，都要給予及時糾正和消除。要積極和慎重地汲取國外在PPP運作方面的經(jīng)驗和教訓(xùn)，避免一知半解的吸收，更不可照搬照抄。循序漸進、精耕細(xì)作、逐步推進PPP的發(fā)展，使PPP真正成為推進政府投融資體制改革和機制創(chuàng)新的發(fā)動機和加速器。

(二)商業(yè)銀行不僅為PPP項目服務(wù)商，更應(yīng)為規(guī)范者和促進者

第一，商業(yè)銀行應(yīng)進一步增加企業(yè)貸款抵押的能力，進一步拓展抵押的品種。相對于大型企業(yè)，民營中小企業(yè)面臨的困難更多。針對民營中小企業(yè)面臨的問題，政府可以提供融資擔(dān)保服務(wù)，民營中小企業(yè)差在信用不高，通過擔(dān)保來增信，可以使金融機構(gòu)較放心地提供金融服務(wù)。

第二，服務(wù)上商業(yè)銀行應(yīng)開發(fā)適合中小企業(yè)創(chuàng)新的金融產(chǎn)品，如探索開展中小企業(yè)應(yīng)收賬款質(zhì)押融資，支持中小企業(yè)通過應(yīng)收賬款質(zhì)押獲得貸款。建立健全PPP專項風(fēng)險管理體系，努力實現(xiàn)對PPP項目的全周期動態(tài)管理，降低融資階段的風(fēng)險管理成本。借此服務(wù)過程，對金融監(jiān)管機構(gòu)和政府立法部門適時提出合理化建議，以此推動相關(guān)法律制度的健全，促進PPP模式的規(guī)范發(fā)展。

第三，商業(yè)銀行除了傳統(tǒng)的融資業(yè)務(wù)，還要在發(fā)債、供應(yīng)鏈金融等金融工具方面進行不斷創(chuàng)新，探索PPP融資的資產(chǎn)證券化途徑，利用“投行+商行”和非貸款類金融工具滿足PPP客戶結(jié)構(gòu)化融資需求，更多地給企業(yè)提供直接融資的渠道，如上市和發(fā)行企業(yè)債券等。

(三)充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)及推進作用，讓PPP項目物有所值

第一，民營資本要正確認(rèn)識和處理好機會與風(fēng)險、發(fā)展與穩(wěn)定、能力與不足之間的關(guān)系。要摒棄不計后果、盲目跑馬圈地，超大范圍、超出承受能力，批量承攬PPP項目的現(xiàn)象。嚴(yán)禁故意鉆政策空子，利用方案漏洞，以不正當(dāng)手段和惡性競爭方式中標(biāo)PPP項目，爭搶投資機會的現(xiàn)象。民營資本需要客觀評價自身認(rèn)知和發(fā)展能力，從一些簡單項目、投資規(guī)模小的項目做起，把PPP項目的流程和政府之間的相互關(guān)系，熟悉起來，真正做到長遠(yuǎn)合作，把PPP項目的債務(wù)風(fēng)險納入企業(yè)風(fēng)險管控的范疇，避免以投機心態(tài)，造成PPP項目的風(fēng)險過度，最終影響投資回收，影響金融市場穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展全局。

第二，各級政府部門，要把降低政府項目的投資成本、提高項目投資和運營效率，作為推進和利用PPP模式的出發(fā)點和落腳點。要把PPP項目是否真正的物有所值，放在決策的突出位置，進行判別和決策。差別化、針對性做好PPP項目的識別和準(zhǔn)備工作，避免急功近利、因做而做，變相增加政府投資項目的綜合成本和政府債務(wù)壓力。

第三，需要制定相應(yīng)政策促進各級政府機關(guān)建立聯(lián)合互動機制。政府可以考慮成立跨部門的協(xié)調(diào)推動小組，由各相關(guān)部委的涉及城市基礎(chǔ)設(shè)施項目審批與執(zhí)行部門聯(lián)合參與。省各級部門成立相應(yīng)小組進行項目推進，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的政策制定、項目及前期相關(guān)研究及監(jiān)管。

第四，相關(guān)部門需要研究制定通用的PPP項目實施規(guī)范。我國城市基礎(chǔ)設(shè)施屬性因地域不同，相應(yīng)的PPP項目實施各有千秋。但如能著眼于項目共性，制定行業(yè)通用的PPP項目實施規(guī)范和專用標(biāo)準(zhǔn)，不僅有利于政府部門的參與、協(xié)調(diào)和相應(yīng)監(jiān)管，而且有利于吸引民營資本的參與。

第五，繼續(xù)增加示范項目，嚴(yán)格績效考核，督促項目加快落地，建立行業(yè)標(biāo)桿和準(zhǔn)則，嚴(yán)格保證項目質(zhì)量。政府應(yīng)集中統(tǒng)籌規(guī)劃布局，加強組織協(xié)調(diào)，優(yōu)化和簡化示范項目的核準(zhǔn)程序，協(xié)調(diào)解決項目實施過程中的問題，確保示范項目建設(shè)進度、質(zhì)量和示范效果。強化政府對示范項目的事中事后監(jiān)督，針對規(guī)劃編制和實施、項目核準(zhǔn)、價格財稅扶持政策，推動示范工程的有效實施。

(四)優(yōu)化稅費規(guī)則體系，進一步清理行政事業(yè)性收費

第一，采取措施扶持民營企業(yè)的發(fā)展。這其中包括對符合規(guī)定民營企業(yè)納稅人實行稅收優(yōu)惠，對小微民營企業(yè)行政事業(yè)性的收費，對金融機構(gòu)為小型、微型企業(yè)提供融資服務(wù)進行稅收政策支持等；鼓勵科技創(chuàng)新投資，包括固定資產(chǎn)加速折舊等；清理和規(guī)范行政事業(yè)性收費，減少和簡化不必要的審批，國家降低企業(yè)稅負(fù)負(fù)擔(dān)的政策是實實在在的真金白銀，要確實讓民企感受稅收減輕的獲得感。

第二，政府提供民營資本進入PPP項目的激勵措施。相關(guān)法律法規(guī)的進一步完善對保護和促進PPP項目的落地和實施是一劑強心劑。因此，政府在實際操作PPP項目時，可根據(jù)項目的特點采取投資贊助、協(xié)助融資、政府擔(dān)保、稅收優(yōu)惠等具體的激勵措施吸引私營企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的投資。

四、結(jié)論

政府和社會資本合作的PPP模式對推進結(jié)構(gòu)性改革尤其是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，增加有效供給，實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略具有深遠(yuǎn)意義。但是，2016年以來的民營企業(yè)投資增速下降引發(fā)廣泛關(guān)注，在PPP項目中，要真正把民營資本引進來，必須強化契約精神，規(guī)范履約行為，通過一系列的規(guī)范和扶持政策讓民營資本切實地在制度上、財產(chǎn)保護上放心；同時，政府要舍得把一些含金量高的PPP項目放給民營企業(yè)，只有這樣才能讓民營資本放心并愿意投資。

[1]衛(wèi)志民，孫揚.民營企業(yè)參與“PPP項目”的制約因素分析[J].江蘇行政學(xué)院學(xué)報,2016(3).

[2]崔志娟，韓菲.政府與社會資本合作(PPP)模式操作的有效路徑研究——基于一項問卷調(diào)查分析[J].會計之友,2016(14).

[3]屈志.PPP模式在養(yǎng)老項目建設(shè)中的應(yīng)用探討——以長春市為例[J].吉林工商學(xué)院學(xué)報，2015(6).

[4]王暉.PPP模式在云南省養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)中的應(yīng)用探索[J].科技視界，2014(36).

責(zé)任編輯 胡號寰E-mail:huhaohuan2@126.com

2016-04-07

2015年福建省中青年教師教育科研項目(JAS150858)

林娜(1979-)，女，福建廈門人，館員，碩士，主要從事企業(yè)經(jīng)營管理研究。

F290

A

1673-1395 (2016)08-0052-04