關(guān)于霧霾問題的考察

韓曉武

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關(guān)于霧霾問題的考察

韓曉武

霧霾已成為當(dāng)前我國大氣污染的一個突出問題。抓緊找出霧霾的成因，并采取切實有效的措施解決霧霾問題，已成為今后一個時期我國環(huán)境保護甚至可以說是經(jīng)濟社會發(fā)展的一項十分緊迫的任務(wù)。

一、霧霾已成為我國環(huán)境污染的突出問題

改革開放以來，我國經(jīng)濟長期高速發(fā)展，舉世矚目。但隨之而來的生態(tài)環(huán)境也受到較大破壞。特別是近些年來，我國從東到西，從北到南，除個別地區(qū)外，可以說普遍出現(xiàn)了霧霾天氣，其中許多地區(qū)出現(xiàn)了大規(guī)模嚴(yán)重霧霾天氣，持續(xù)時間之長、覆蓋范圍之廣、污染程度之重前所未有。據(jù)國家環(huán)保部《全國空氣質(zhì)量月報》顯示，自2013年對全國74個重點城市實施PM2.5監(jiān)測以來，平均超標(biāo)天數(shù)比例達(dá)47.7%，而且重度污染比例很大。根據(jù)有關(guān)部門監(jiān)測數(shù)據(jù)，細(xì)顆粒物（PM2.5）嚴(yán)重超標(biāo)，覆蓋了從京津冀到長三角再到珠三角的廣闊區(qū)域，甚至還波及到海南、香港等地，覆蓋范圍達(dá)270多萬平方公里，受影響人口6億以上。監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，部分地區(qū)PM2.5的測試值甚至超過1000ug/m3，北京、石家莊等城市前兩年甚至曾達(dá)到過900ug/m3。持續(xù)大面積霧霾帶來的經(jīng)濟社會風(fēng)險和重大損失，無疑已成為關(guān)系我國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展甚至社會和諧穩(wěn)定的重大問題。

二、霧霾的成因錯綜復(fù)雜尚在探索中

日益嚴(yán)重的霧霾引起各界高度關(guān)注，也引發(fā)各界對其成因的激烈討論。綜合起來主要有以下幾種觀點：

一是“碳排放說”，即霧霾主要來自于燃煤和汽油等化石燃料。例如，綠色和平組織和英國利茲大學(xué)研究團隊前一段發(fā)布了一項研究報告，指出中國京津冀地區(qū)PM2.5污染，煤炭燃燒排放出的大氣污染物是最大根源。其中，煤炭燃燒排放出的污染物，對一次PM2.5顆粒物排放貢獻(xiàn)為25%，而對二氧化碳和氮氧化物的貢獻(xiàn)則分別達(dá)到了82%和47%。北京大學(xué)環(huán)境模擬與污染控制國家重點實驗室的一份研究報告也指出，49%的PM2.5來自于燃煤。這些研究報告雖然在研究結(jié)論的具體數(shù)據(jù)上有一定出入，但共同點是將霧霾的成因指向燃煤和汽油等化石燃料。目前“碳排放說”在數(shù)量上占有一定優(yōu)勢。

二是“多來源說”，即霧霾形成的原因有多種因素，而且不同地區(qū)也有所差異。國家環(huán)保部曾發(fā)布《2011年中國機動車污染防治年報》，指出機動車排放的氮氧化物、揮發(fā)性有機物約占北京市污染物排放總量的58%和40%，機動車排放形成的細(xì)微顆粒物約占PM2.5來源的22%。2013年中科院大氣物理研究所課題組也指出北京地區(qū)PM2.5有六個重要來源，其平均貢獻(xiàn)率分別是土壤塵15%、燃煤18%、生物質(zhì)燃燒12%、汽車尾氣與垃圾焚燒4%、工業(yè)污染25%、二次無機氣溶膠26%?？梢钥闯?，這項研究結(jié)論與環(huán)保部的研究結(jié)論相差很大。復(fù)旦大學(xué)大氣化學(xué)研究中心主任莊國順領(lǐng)導(dǎo)的課題組對2000—2012年上海兩個監(jiān)測點實施的監(jiān)測結(jié)果顯示，上海機動車尾氣造成大氣中PM2.5污染貢獻(xiàn)已經(jīng)超過50%。這方面的研究報告也還有許多。從這些報告也可以明確看到，盡管各方研究的具體結(jié)論不一，但有一點是相同的，即霧霾是多種因素造成的。

三是“氣候成因說”，即霧霾是由多種氣候因素相互作用的結(jié)果。以國家氣候中心氣候監(jiān)測室首席氣候?qū)＜抑鼙鵀榇碇赋?，全球氣候變暖帶來的暖冬使得冷空氣活動減弱，導(dǎo)致“靜穩(wěn)天氣”和“輻射逆溫”提升了霧霾發(fā)生頻率和霧霾的濃度。一些研究認(rèn)為，逆溫層好比一個鍋蓋覆蓋在城市上空，這種高空的氣溫比低空氣溫更高的逆溫現(xiàn)象，使得大氣層低空的空氣垂直運動受到限制，空氣中懸浮微粒難以向高空飄散而被阻滯在低空和近地面。近些年城市里大樓越建越高，阻擋和摩擦作用使風(fēng)流經(jīng)城區(qū)時明顯減弱。靜風(fēng)現(xiàn)象增多，不利于大氣中懸浮微粒的擴散稀釋，容易在城區(qū)和郊區(qū)周邊積累形成霧霾。這派觀點還認(rèn)為在大氣中經(jīng)過物理化學(xué)反應(yīng)產(chǎn)生二次生成細(xì)顆粒物——硝酸鹽、硫酸鹽、銨鹽和有機氣溶膠，這些也可能導(dǎo)致霧霾形成，而且比碳排放等直接排放還要多。

四是“建筑排放說”，即建筑工程使用的建筑材料以及建筑物的耗能是霧霾形成的重要原因。這種觀點認(rèn)為建筑能耗每年占到全球總能耗的40%，我國95%以上的建筑物都是高耗能建筑，加上建筑過程中大量消耗鋼材、板材等所產(chǎn)生的碳排放，對大氣污染物形成的影響不可小覷。這個說法以中國房地產(chǎn)研究會為代表，該研究會曾專門發(fā)表過一篇研究報告，持有這種觀點的人數(shù)量并不太多。

五是其他觀點，甚至歪理邪說。隨著關(guān)于霧霾成因論爭的不斷升溫，一些異端甚至邪說也開始出現(xiàn)。比如美國人馬克安在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)表過一篇《中國煤炭工業(yè)的崩潰和核霧染災(zāi)難》的博文，認(rèn)為華北霧霾主要是來自內(nèi)蒙古自治區(qū)大營地區(qū)煤礦的放射性鈾，因而他提出了“核霧染災(zāi)難說”。再比如有人提出了“氣候武器說”，認(rèn)為霧霾與美國高頻主動極光研究計劃項目（HAARP）有關(guān)，認(rèn)為美國人利用高頻電磁波束控制高層大氣，最終達(dá)到改變上層大氣風(fēng)向、控制氣象效果的目的，霧霾的產(chǎn)生與此有關(guān)。

關(guān)于霧霾的成因之所以眾說紛紜甚至各派觀點南轅北轍，除了霧霾的形成確實復(fù)雜，主要還是我們對霧霾的形成和構(gòu)成還缺乏綜合性、系統(tǒng)性監(jiān)測研究，各研究機構(gòu)還處于“各自為政、自說自話”的狀態(tài)?？疾煊嘘P(guān)的研究報告，可以發(fā)現(xiàn)其中絕大多數(shù)研究結(jié)論是基于有限的范圍，監(jiān)測力量零散，難以全面反映大氣污染整體狀況。特別是對PM2.5成因及傳輸機理的研究，還缺乏科學(xué)有效的論證，研究層次與深度不夠。實際上，霧霾是全人類共同面對的一個問題。很多西方發(fā)達(dá)國家在經(jīng)濟快速發(fā)展階段都曾出現(xiàn)過遮天蔽日的嚴(yán)重“霧霾”天氣。英國首都倫敦就曾因霧霾嚴(yán)重而被稱為“霧都”。相比之下，我國是世界上工業(yè)化發(fā)展最快的新興經(jīng)濟體國家，高耗能、高污染產(chǎn)業(yè)比重較大，傳統(tǒng)的煤煙型污染問題尚未完全解決，又向工業(yè)排放、燃煤取暖、機動車尾氣、建筑和道路交通揚塵、居民燃燒排放以及沙塵暴等多種大氣污染共存的復(fù)合型污染演變，由此所引發(fā)的較大區(qū)域綜合性大氣污染問題與霧霾天氣頻發(fā)也必然具有發(fā)展的階段性特征。因此，從前一段人大調(diào)研和執(zhí)法檢查的情況看，霧霾的形成并且日益嚴(yán)重的原因雖然很復(fù)雜，但從深層次分析，應(yīng)該說是經(jīng)濟因素、非經(jīng)濟因素長期積累和共同作用的結(jié)果。以下一些因素，可以說得到了較為普遍共識：

第一，盲目追求增長速度，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，重化工業(yè)發(fā)展過度。前面簡單介紹了圍繞霧霾成因的各派觀點，盡管眾說紛紜，但有一點是共同的，即工業(yè)污染是主要霾源之一（歪理邪說除外）。多年來一些地方過于追求發(fā)展速度，重化工產(chǎn)能快速擴張，鋼鐵、火電、水泥、電解鋁等高污染、高耗能的重化工業(yè)，投資規(guī)模過大、增長速度過快。過度投資不僅導(dǎo)致產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，而且嚴(yán)重污染環(huán)境。以鋼鐵工業(yè)為例，碳排放總量1995年4.5億噸，到2009年猛增至11.9億噸，而目前鋼鐵等重化工業(yè)產(chǎn)能利用率不到75%。許多污染企業(yè)就分布在城市周邊，嚴(yán)重影響城市空氣質(zhì)量。一項研究報告指出，過去8年全球碳排放量增加了1/3，其中2/3來自我國，我們已經(jīng)成為全球碳排放增速的第一大國。

第二，地方保護主義嚴(yán)重，環(huán)保法規(guī)執(zhí)行不力。改革開放以來，我國出臺了包括大氣環(huán)境保護方面的大量環(huán)保法律法規(guī)，雖然不能說已十分健全完善，但應(yīng)該說已經(jīng)是有法可依了?？墒?，由于種種原因，這些法律法規(guī)并未得到認(rèn)真執(zhí)行，有的可以說形同虛設(shè)。再加上一些相關(guān)立法比較原則，執(zhí)法的“自由裁量權(quán)”較大，一些地方“上有政策、下有對策”。有些地方政府受“發(fā)展是硬道理”的影響，把“發(fā)展”放在優(yōu)先位置，環(huán)保執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究，甚至不讓環(huán)保人員進入企業(yè)檢查治污情況，導(dǎo)致一些污染項目長期受到保護，違法排污成本很低，污染行為始終得不到有效遏止。而且，由于傳統(tǒng)的粗放式管理，城市道路以及建設(shè)建筑工地的揚塵不按規(guī)定處理、農(nóng)田秸桿隨意焚燒等違法行為也沒有得到有效控制，這些對霧霾的形成也起到推波助瀾的作用。

第三，主管部門之間職責(zé)不清甚至相互掣肘，相關(guān)政策有的不統(tǒng)一。從管理職能來說，目前環(huán)境保護職能分散、相互扯皮等問題在一定程度上存在。大氣污染防治法規(guī)定的52項管理職能中，有20項沒有明確管理部門，而有的管理職能又存在交叉情況。比如，機動車管理職能涉及環(huán)保、公安、交通、質(zhì)檢等13個部門，部門間未能有效協(xié)調(diào)聯(lián)動。同時，國家有關(guān)部門出臺了大量環(huán)保政策文件，涉及財政、稅收、科技等多方面，然而，不同部門出臺的不同領(lǐng)域環(huán)保政策，有的存在矛盾甚至沖突，使得基層和企業(yè)無所適從，導(dǎo)致監(jiān)管、追責(zé)、懲罰等環(huán)節(jié)滋生許多障礙，降低了政策效果。

第四，治霾投入不足，渠道單一，有的浪費嚴(yán)重。目前，治理污染主要依靠國家財政投入，資金不足、效率較低，是制約環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一個重要瓶頸。治霾不僅投入低，而且有的地方有的單位的投入還存在尋租腐敗。近年來，中央財政加大環(huán)保領(lǐng)域投入，一些單位和個人便不擇手段套取、騙取環(huán)保資金。據(jù)國家審計署去年對《10個省1139個節(jié)能減排項目審計結(jié)果》顯示，有的企業(yè)和單位違規(guī)申請并獲得專項資金1.41億元。另據(jù)《關(guān)于環(huán)保領(lǐng)域34個利用國外貸款項目績效情況的審計結(jié)果》發(fā)現(xiàn)，環(huán)保項目在建設(shè)和運營管理中被套取、挪用資金1.28億元。這些也在一定程度上影響了霧霾治理的成效。

三、要下大力氣采取切實措施進行霧霾治理

霧霾的形成是自然與人為因素共同作用的結(jié)果。因此，霧霾治理應(yīng)該是一項系統(tǒng)工程，應(yīng)以深化改革為突破口，有針對性地采取切實有效的措施，逐步解決霧霾問題。

一是要采取切實措施堅決治理工業(yè)霾源。這方面工作的主要方向，應(yīng)該是轉(zhuǎn)變盲目發(fā)展重化工業(yè)的思路，堅決遏制重化工業(yè)的盲目投資發(fā)展。我國經(jīng)歷的經(jīng)濟快速發(fā)展階段與經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌階段高度重合。不合理的經(jīng)濟體制是經(jīng)濟粗放發(fā)展、能源粗放利用的重要原因。所以，為了消除大氣霧霾，必須先解決“體制霧霾”。要從工業(yè)污染源頭來控制，遵循自然生態(tài)系統(tǒng)運行規(guī)律，通過清潔工藝技術(shù)、產(chǎn)品生態(tài)設(shè)計、生態(tài)工業(yè)園區(qū)建設(shè)等，加快建設(shè)生態(tài)工業(yè)體系，特別是嚴(yán)格控制PM2.5，從根本上防霾。要推動企業(yè)清潔生產(chǎn)，鼓勵開發(fā)清潔工藝與技術(shù)，加強新產(chǎn)品開發(fā)，促進與治理霧霾相關(guān)的節(jié)能、節(jié)水、資源節(jié)約、生態(tài)友好以及替代產(chǎn)品形成市場，促進經(jīng)濟、社會、生態(tài)價值相統(tǒng)一。加快發(fā)展清潔能源，加強區(qū)域分布式能源體系建設(shè)，加強能源需求側(cè)管理，根據(jù)能源供給確定需求，規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展。做好城市固廢、垃圾等量大面廣和污染嚴(yán)重的廢物處理，加快研發(fā)控制廢物資源化全過程污染的關(guān)鍵技術(shù)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟。

二是要大力振興環(huán)保產(chǎn)業(yè)。我國正面臨向綠色經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的重大挑戰(zhàn)和機遇。發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)，將為霧霾治理提供最直接和強有力的產(chǎn)業(yè)支撐。要大力推進基礎(chǔ)設(shè)施綠色化，加速垃圾焚燒設(shè)施等的減排，優(yōu)化交通網(wǎng)線，發(fā)展綠色交通，加速推廣樓宇節(jié)能技術(shù)，普及綠色建筑。要加快開發(fā)環(huán)保設(shè)備、技術(shù)和產(chǎn)品，對家電、汽車等日用品實現(xiàn)無污染、易回收、可再生的新型綠色產(chǎn)品的研發(fā)、引進和產(chǎn)業(yè)化。國家可以考慮設(shè)立專項研發(fā)基金和產(chǎn)業(yè)化基金，鼓勵科研院所、高校、環(huán)保企業(yè)，開展大氣污染治理尖端技術(shù)裝備攻關(guān)，推進環(huán)保技術(shù)創(chuàng)新和環(huán)保產(chǎn)業(yè)商業(yè)模式創(chuàng)新，提高引進技術(shù)的轉(zhuǎn)化率、成功率。拓寬技術(shù)轉(zhuǎn)移模式，引進優(yōu)秀外企直接參與節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

三是要在稅收金融等一系列政策上積極扶持、支持治霾等環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。加快環(huán)境稅制改革，可在保持現(xiàn)有總稅率的基礎(chǔ)上，調(diào)整稅收結(jié)構(gòu)，實行綠色稅收，在不增加企業(yè)負(fù)擔(dān)的情況下提高全社會環(huán)保投入，加快環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展。完善環(huán)境金融政策，開發(fā)綠色金融產(chǎn)品，降低環(huán)境績優(yōu)企業(yè)或項目的融資成本，鼓勵環(huán)境友好技術(shù)和產(chǎn)品發(fā)展。要拓寬環(huán)境領(lǐng)域投融資渠道，鼓勵社會資本進入。積極探索治霾市場化機制，在準(zhǔn)入條件、稅收、技術(shù)、人才等方面予以積極扶持。

四是要建立科學(xué)監(jiān)測評估制度和體系。黨的十八大以來，包括霧霾監(jiān)測在內(nèi)的我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體制建設(shè)不斷加快，特別是2015年7月印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》，明確提出到2020年初步建成陸海統(tǒng)籌、天地一體、上下協(xié)同、信息共享的環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系，為霧霾監(jiān)測評估制度和體系建設(shè)提供了重要基礎(chǔ)。針對我國各地霧霾成因差異性較大的具體國情，依據(jù)各地自然地理特征、大氣污染程度、城市空間分布以及大氣環(huán)流等特點，建立全國和區(qū)域性監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。加強多污染物協(xié)同控制的基礎(chǔ)研究，包括研究二次無機或有機顆粒物來源、形成和轉(zhuǎn)化機制，區(qū)域間的相互影響。在對污染物監(jiān)測和污染源調(diào)查分析的基礎(chǔ)上，編制大氣污染物排放清單，包括PM2.5、可吸入顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機物等，建立大氣污染源排放數(shù)據(jù)庫，分析污染來源及其時空變化規(guī)律，為霧霾治理提供科技支撐?？偟哪繕?biāo)是形成“全面設(shè)點、全國聯(lián)網(wǎng)、自動預(yù)警、依法追責(zé)”的國家霧霾監(jiān)測新格局。

五是要強化依法治霾。嚴(yán)格執(zhí)行全國人大常委會2014年新修訂的《環(huán)境保護法》，加大對環(huán)境違法行為的法律制裁，實行污染企業(yè)“黑名單”制度。鼓勵人民群眾自覺參與到環(huán)保事業(yè)中，為公民監(jiān)督政府和污染責(zé)任人提供制度渠道和良好環(huán)境。增強環(huán)保部門依法履職能力，對環(huán)境破壞行為和直接責(zé)任單位采取最嚴(yán)厲的懲罰措施，包括關(guān)閉污染企業(yè)，沒收污染設(shè)施、設(shè)備等。要加大對公共及企業(yè)環(huán)保設(shè)施運營的監(jiān)管力度，確保治污設(shè)施正常運轉(zhuǎn)，對于安裝了環(huán)保設(shè)備但不開環(huán)保設(shè)備、違法偷排的行為，堅決依法嚴(yán)懲。對失職瀆職、監(jiān)管不到位的，嚴(yán)肅追查責(zé)任。在霧霾監(jiān)測預(yù)警機制方面，也要強化法治。明確環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)的法律地位，推動多元共治的霧霾治理體系。將治理包括霧霾在內(nèi)的環(huán)境污染作為干部考核的主要指標(biāo)，完善環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度，以實際減排效果和區(qū)域空氣環(huán)境質(zhì)量明顯好轉(zhuǎn)作為重要考核標(biāo)準(zhǔn)。

六是積極研究和借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗教訓(xùn)。由于我國對于大氣污染監(jiān)測和研究相對較晚，科研能力及管理手段還相對落后。為了加快研究步伐，提高治理能力，積極吸取發(fā)達(dá)國家在加強研究監(jiān)測、科學(xué)治理霧霾方面的經(jīng)驗和教訓(xùn)。2005年美國在“清潔空氣州際法規(guī)”（CAIR）的框架下，建立了一整套包括排放清單編制技術(shù)、空氣質(zhì)量數(shù)值模擬技術(shù)、情景預(yù)測技術(shù)等污染綜合防治的技術(shù)體系，依據(jù)大量的監(jiān)測、排放清單研究和模型計算，找出污染源及其構(gòu)成，并相應(yīng)制定各類污染源的減排方案。對于國外治霾的先進理念、先進技術(shù)、先進方法，我們應(yīng)認(rèn)真研究借鑒。

治理霧霾最重要的是要構(gòu)建起長效機制和制度體系，這是消滅霧霾的治本之策。實行最嚴(yán)格的源頭保護制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，制定保護紅線，用制度保護空氣質(zhì)量防治霧霾污染。霧霾治理既要抓緊，同時也不能急于求成，要與經(jīng)濟社會發(fā)展的節(jié)奏相協(xié)調(diào)。在即將開始的“十三五”經(jīng)濟新常態(tài)的大邏輯下，增長速度、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、增長方式和增長動力等均將發(fā)生深刻變化，因此，對霧霾治理也將提出新的要求，機遇和挑戰(zhàn)并存，只要抓住機遇、迎接挑戰(zhàn)，就能迎來霧霾治理的新勝利。

（本文作者：十二屆全國人大常委會副秘書長）

責(zé)任編輯：張翔

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