行政過程中法治政府建設(shè)的若干問題研究

王少峰

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行政過程中法治政府建設(shè)的若干問題研究

王少峰

依據(jù)行政過程理論，將政府行政視為一系列連續(xù)行為構(gòu)成的動態(tài)過程，對各個環(huán)節(jié)行政行為進(jìn)行分析研究，重點考察績效考核與問責(zé)、行政監(jiān)督、社會參與，對行政過程進(jìn)行全面、動態(tài)的法律規(guī)范與控制，探析建成法治政府依法行政的基本路徑，并在此基礎(chǔ)上提出法治政府的內(nèi)涵。

一、注重績效考核與行政問責(zé)

績效考核與行政問責(zé)是對政府行政行為結(jié)果的考核和運(yùn)用，對于政府的決策、執(zhí)行、執(zhí)法等行政行為具有內(nèi)在的制約和保障作用。

行政績效用于對政府行為效果的衡量，指的是政府在社會管理活動中的結(jié)果、效益及其管理工作的效率、效能，是政府在行使其功能、實現(xiàn)其意志過程中體現(xiàn)出的管理能力?？冃Э己司褪且獙π姓冃нM(jìn)行考查、評定和劃分等級。在實踐發(fā)展過程中,績效考核形成了行政負(fù)責(zé)人目標(biāo)責(zé)任制、政府效能監(jiān)察、效能建設(shè)、公眾評議政府、公共部門績效評估、第三方評估等模式，各有成效，但仍存在一些問題:績效考核的制度化、規(guī)范化程度不高，缺少相應(yīng)的衡量標(biāo)準(zhǔn)、政策性指導(dǎo)和制度保障；公眾參與程度和質(zhì)量有待提高，第三方評估信息不對稱；考核指標(biāo)及權(quán)重設(shè)定不科學(xué),過分注重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)；考核結(jié)果運(yùn)用的形式化現(xiàn)象嚴(yán)重，缺少科學(xué)的獎懲制度。

行政問責(zé)制是指按照法定的程序和規(guī)則，強(qiáng)制性地要求政府及其工作人員就其行政決策、行政行為和行政結(jié)果進(jìn)行解釋、正當(dāng)性辯護(hù)和接受失責(zé)懲罰的制度。我國行政問責(zé)制的理論研究和實踐探索時間還不長，行政問責(zé)制概念源于香港2002年“主要官員問責(zé)制”，以及2003年SARS事件引發(fā)的“官員問責(zé)制”。隨著我國公共行政逐步走上法治化軌道,行政問責(zé)作用愈加突出，法律問責(zé)特別是政治問責(zé)建設(shè)任務(wù)艱巨，而問責(zé)主體單一、客體難以明確、程序簡單、制度不完善、結(jié)果處理不規(guī)范等問題嚴(yán)重影響了問責(zé)效果。

因此，政府在考核與問責(zé)過程階段實現(xiàn)績效考核與行政問責(zé)，要注意把握幾個方面：（1）健全績效考核與行政問責(zé)規(guī)范。應(yīng)將績效考核的體系、指標(biāo)、方法等用規(guī)章制度形式保障實施,提升績效考核工作的權(quán)威性。應(yīng)盡快制定行政問責(zé)相關(guān)的法規(guī)條例，把實踐中有益的經(jīng)驗以法律的形式固定下來，使之常態(tài)化、制度化；（2）完善績效考核體系。建立垂直考核、自我考核與第三方考核相結(jié)合的多元考核機(jī)制，完善考核評估辦法，準(zhǔn)確把握績效考核的多重價值標(biāo)準(zhǔn)，合理設(shè)計績效考核的多重維度及其權(quán)重，把定量指標(biāo)和定性指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和社會指標(biāo)、生態(tài)指標(biāo)有機(jī)結(jié)合，提升績效考核的可判斷性；（3）重視考核結(jié)果的反饋運(yùn)用?？己私Y(jié)果要向被考核部門、上級部門、公眾及新聞媒體反饋，使管理者了解工作效果及問題,使上級部門更好開展指導(dǎo)和監(jiān)督,利于公眾監(jiān)督。實踐中，可采用定期或不定期、正式或非正式反饋形式,使其真正起到推動政府提高工作效率、改善管理的作用；（4）構(gòu)建全面的行政問責(zé)運(yùn)行機(jī)制。建立嚴(yán)格的決策責(zé)任機(jī)制，建立檔案備查，以便有效追責(zé)；建立科學(xué)的責(zé)任評估機(jī)制，評估決策和執(zhí)行，確定責(zé)任的具體承擔(dān)者；建立有效的責(zé)任追究控制機(jī)制，對責(zé)任追究和責(zé)任執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督；建立責(zé)任追究的救濟(jì)機(jī)制，對問責(zé)偏差和失誤進(jìn)行救濟(jì)。

政府在實現(xiàn)績效考核與行政問責(zé)過程中，還應(yīng)關(guān)注以下幾點：一是績效考核的公正公開?？冃Э己艘獜恼鲗?dǎo)走向民眾民主參與，彰顯它考核的公正性、開放性。加強(qiáng)相關(guān)參與制度建設(shè)，完善參與程序、途徑和方法等；二是行政問責(zé)文化的建設(shè)。行政問責(zé)制的運(yùn)行需要與之相適應(yīng)的觀念和文化環(huán)境。行政問責(zé)文化應(yīng)該是以民為本、強(qiáng)調(diào)權(quán)責(zé)一致、全社會共同參與和嚴(yán)格責(zé)任追究的文化。要加強(qiáng)對行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員和公眾的教育和引導(dǎo)，真正養(yǎng)成與制度相適應(yīng)的觀念、思想，為制度的順暢運(yùn)行提供環(huán)境土壤。

二、發(fā)揮行政監(jiān)督的保障作用

“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督”。全面建設(shè)法治政府，必須強(qiáng)化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督。

行政監(jiān)督是國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和人民群眾等主體依法對政府及其工作人員在行政管理過程中遵紀(jì)守法情況進(jìn)行的監(jiān)察、檢查和督導(dǎo)，當(dāng)然也包括行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的自我監(jiān)察監(jiān)督。改革開放以來，我國行政監(jiān)督體制不斷發(fā)展和完善，逐漸形成了較為完善的呈網(wǎng)絡(luò)格局狀態(tài)的行政監(jiān)督體系，監(jiān)督主體趨于多元化，紀(jì)檢監(jiān)察、行政監(jiān)察、審計監(jiān)督、輿論監(jiān)督等作用日益凸顯，內(nèi)外監(jiān)督更加緊密結(jié)合，監(jiān)督內(nèi)容更加廣泛，監(jiān)督形式更加多樣化，網(wǎng)絡(luò)微博微信、政務(wù)信息平臺等信息技術(shù)被廣泛用于監(jiān)督。行政監(jiān)督制度建設(shè)也取得重要創(chuàng)新，制定了有關(guān)的法律法規(guī)。在行政監(jiān)督不斷完善同時，當(dāng)前行政實踐存在著行政監(jiān)督主體多元，缺乏合力；監(jiān)督權(quán)受制于行政權(quán)，使監(jiān)督職能難以正常發(fā)揮；權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督與社會監(jiān)督作用發(fā)揮的還不夠充分；偏重事后監(jiān)督，缺乏全過程監(jiān)督透明度；監(jiān)督機(jī)制單一，缺乏雙向性；沒有合理的監(jiān)督程序等問題。作為依法行政的有力保障，我們應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對行政權(quán)力的監(jiān)督。

促進(jìn)政府在監(jiān)督過程階段實現(xiàn)依法監(jiān)督，主要把握三個方面：（1）強(qiáng)化黨的監(jiān)督。中國共產(chǎn)黨是我國的執(zhí)政黨，是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心,要對所有國家機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督和制約，以保證黨的路線方針政策得到貫徹實施。黨的監(jiān)督主要通過制定并執(zhí)行黨的路線方針政策，通過對黨員和領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督等形式來實現(xiàn)。各級政府必須在中國共產(chǎn)黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)下行使權(quán)力，強(qiáng)化黨的監(jiān)督，是推動反腐倡廉建設(shè)的迫切需要和有力抓手，也是建設(shè)法治政府的必然要求。各級黨組織和紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格落實責(zé)任，強(qiáng)化政治意識，恪守政治紀(jì)律，對行政機(jī)關(guān)貫徹執(zhí)行黨的重大路線方針政策、行政權(quán)力運(yùn)行以及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部個人廉政等情況，通過民主生活會、重要情況通報與報告、黨員思想?yún)R報、述職述廉和廉政談話等措施進(jìn)行全面監(jiān)督檢查，以保證行政權(quán)力的廉潔高效。（2）加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督。一是加強(qiáng)行政監(jiān)察。應(yīng)主動依據(jù)《行政監(jiān)察法》，擴(kuò)大監(jiān)察對象范圍，完善舉報制度，強(qiáng)化監(jiān)察機(jī)關(guān)的責(zé)任，突出紀(jì)檢監(jiān)察部門獨(dú)立性。二是加強(qiáng)審計監(jiān)督。增加財政資金運(yùn)用跟蹤審計范圍和專項審計調(diào)查范圍，加強(qiáng)對審計機(jī)關(guān)自身的監(jiān)督，明確對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實行審計全覆蓋。三是加強(qiáng)重點部門和崗位權(quán)力行使的監(jiān)督。實行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用；完善內(nèi)部層級監(jiān)督和專門監(jiān)督，改進(jìn)上級機(jī)關(guān)對下級機(jī)關(guān)的監(jiān)督，建立常態(tài)化監(jiān)督制度，進(jìn)一步增強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督實效。（3）注重外部監(jiān)督。一是人大監(jiān)督。人大監(jiān)督不僅是一種法定權(quán)力，更是一種法定責(zé)任。加強(qiáng)和完善人大對行政權(quán)的監(jiān)督，包括法律監(jiān)督和工作監(jiān)督，人大應(yīng)通過檢查行政工作、聽取和審議政府工作報告、質(zhì)詢政府工作等，對政府進(jìn)行監(jiān)督，并有權(quán)對同級政府違法違規(guī)的行政人員進(jìn)行撤換和罷免。二是政協(xié)監(jiān)督。政協(xié)應(yīng)積極通過聽取政府工作報告、討論經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的方針政策、視察政府工作、對政府工作提出意見和建議等形式，對行政權(quán)力運(yùn)行和政府工作進(jìn)行民主監(jiān)督。三是司法監(jiān)督。充分發(fā)揮人民法院、檢察院的作用，通過受理行政訴訟、審理行政案件等形式，監(jiān)督行政行為并對違法行為進(jìn)行撤銷。四是輿論監(jiān)督。輿論監(jiān)督具有行使方式便捷、傳播速度快等優(yōu)勢，隨著當(dāng)前大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，要充分發(fā)揮新媒體的優(yōu)勢，通過微博、微信、QQ等途徑對不法行政行為及時曝光，充分發(fā)揮輿論力量。五是社會監(jiān)督。做到政務(wù)公開，保證公民的知情權(quán)，從而保證其監(jiān)督權(quán)；應(yīng)積極創(chuàng)新公民監(jiān)督的方式，如市長電話熱線、市長電子信箱、政府官方微博互動、政府微信公眾號等，充分發(fā)揮社會監(jiān)督的作用。

三、將社會參與融入依法行政的全過程

社會參與是主權(quán)在民的重要體現(xiàn)，引導(dǎo)社會依法有序參與到法治政府建設(shè)的全過程，是建設(shè)法治政府的應(yīng)有之義。

社會參與強(qiáng)調(diào)社會成員，包括公民、社會組織、企業(yè)、政府組織等以某種方式參與到國家政治生活、經(jīng)濟(jì)生活、文化生活和社區(qū)的公共事務(wù)，從而影響社會發(fā)展。當(dāng)前，我國社會參與的基本制度框架已經(jīng)初步形成，逐步建立和完善了聽證、政務(wù)公開、信訪、公開征求意見、座談會等制度機(jī)制，從制度上保障了公民的參與權(quán)。新媒體使得公民參與渠道更加便捷多樣，政府信箱、官方微博、官方微信日益推廣。社區(qū)等基層參與日益受到重視，多地推行的“參與式社區(qū)協(xié)商制度”，激發(fā)了居民參與社區(qū)公共事務(wù)的積極性。當(dāng)然，社會參與也還存在諸多問題，如社會參與意識依然淡薄、參與機(jī)制不夠健全、參與渠道不夠完善等等。同時也存在無序參與現(xiàn)象，如越級上訪等。

由此，建設(shè)法治政府必須實現(xiàn)社會多元的依法有序參與，要努力做到：（1）以法明確社會參與權(quán)。我國以憲法形式確認(rèn)了公眾管理社會事務(wù)的權(quán)利，但是憲法權(quán)利是抽象的，要使依法有序參與，就需要建立一套制度規(guī)范，明確社會參與權(quán)利行使的范圍、程序和效力。擴(kuò)大參與范圍，使社會參與融入整個依法行政過程。規(guī)范參與程序,使公眾明確自己的參與地位及具體形式。提升參與效力,強(qiáng)化對參與結(jié)果的運(yùn)用，使社會依法參與成為法治政府建設(shè)的新常態(tài)；（2）完善依法有序參與的運(yùn)行制度。建立健全公眾參與行政決策、行政執(zhí)行、行政執(zhí)法、績效考核與行政監(jiān)督等重要行政過程的制度。完善重大行政決策信息公開、征求意見及聽證制度，把公眾參與作為重大行政決策的必要環(huán)節(jié)；完善座談會、論證會等制度，擴(kuò)大規(guī)范性文件制定的公眾參與度；完善群眾舉報投訴處理制度，加強(qiáng)對行政執(zhí)行和執(zhí)法的參與；完善政府與公眾協(xié)商溝通制度，建立暢通有序的訴求表達(dá)、矛盾調(diào)處、權(quán)益保障制度，實現(xiàn)與各利益訴求主體有效溝通，促進(jìn)社會參與的依法有序；（3）暢通社會參與渠道。行政過程是制度化和規(guī)范化的過程，是法的實施過程。實現(xiàn)社會依法有序參與，必須從政府與公眾互動角度尋找答案。運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)+、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)，創(chuàng)新參與渠道，創(chuàng)新社會治理，鼓勵、培養(yǎng)社會公眾主動參與，形成自下而上、雙向互動的參與模式，并在社會參與、充分協(xié)商基礎(chǔ)上實現(xiàn)法治政府建設(shè)。

在依法有序參與過程中還要做到幾個方面:一是處理好法治與社會參與的關(guān)系。社會參與必須納入法治的軌道，公共事務(wù)由誰提出，怎樣參與，怎樣表決，怎樣監(jiān)督，怎樣評判，都需要在法律法規(guī)和制度層面予以界定。因此，我國社會治理既要突出黨政主導(dǎo)下的社會各方參與，又要突出法治思維和法治方式運(yùn)用，構(gòu)建起黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公民參與、法治保障的治理格局；二是培養(yǎng)社會參與意識。政府應(yīng)主動發(fā)揮引導(dǎo)作用，拓寬公眾參與渠道，提高公眾參與能力，引導(dǎo)公眾積極參與；社會公眾應(yīng)主動參與，對于關(guān)系到切身利益的公共問題，樹立“主人翁”意識，主動、依法、有序參與到社會公共事務(wù)治理中來；三是以實現(xiàn)良法善政為目標(biāo)。良法是法治的本質(zhì)規(guī)定，強(qiáng)調(diào)公平正義、規(guī)范有序，而善政則是對服務(wù)型政府提出的更高目標(biāo)與要求，強(qiáng)調(diào)以人為本、尊重民意。良法善政既是我國建設(shè)法治政府的內(nèi)在要求，同時也是社會多元追求的重要目標(biāo)。因此，社會多元主體的參與，不能偏離良法的本質(zhì)和善政的目的，需要秉承“法為良法、治為善治”的理念，在國家、社會、公民主體相互合作和協(xié)同治理下，推動社會的良性運(yùn)行與和諧發(fā)展。

（本文作者：北京市西城區(qū)人民政府區(qū)長）

責(zé)任編輯：閆鑫

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