住宅建設(shè)用地自動續(xù)期的問題與出路

陳越鵬

（清華大學(xué)深圳研究生院， 廣東 深圳 518055）

住宅建設(shè)用地自動續(xù)期的問題與出路

陳越鵬

（清華大學(xué)深圳研究生院， 廣東 深圳 518055）

研究目的：分析住宅建設(shè)用地自動續(xù)期的具體含義，并為續(xù)期制度的構(gòu)建提供思路。研究方法：采用規(guī)范分析、歷史分析與比較分析，研究續(xù)期的沿革與變遷，并考察域外的規(guī)定。研究結(jié)果：（1）自動續(xù)期表明了立法者對業(yè)主居住權(quán)益的保障，但仍留下許多問題未能解決；（2）這些遺留問題將對業(yè)主重建決議、房產(chǎn)稅改革、以房養(yǎng)老的推行產(chǎn)生負(fù)面影響；（3）域外續(xù)期制度建立在土地私有制的基礎(chǔ)上，與中國國情存在顯著差異，無法在制度的價值取向?qū)用嫒〉靡恢?，但在技術(shù)細(xì)節(jié)上仍可資借鑒。研究結(jié)論：（1）可采用分類型有償續(xù)期的方式，設(shè)置一定的免征標(biāo)準(zhǔn)；（2）如個人住房房產(chǎn)稅能為地方政府提供充足稅源，也可適用統(tǒng)一的無償或廉價續(xù)期模式。

土地法；續(xù)期制度；比較研究；住宅建設(shè)用地使用權(quán)

據(jù)規(guī)定，住宅建設(shè)用地使用權(quán)的出讓年限最高為70年①《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第12條。。對續(xù)期問題做出調(diào)整的法律法規(guī)主要有《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《物權(quán)法》等。這種疊床架屋式的立法說明了立法機(jī)關(guān)對待續(xù)期問題的謹(jǐn)慎態(tài)度，也反映出續(xù)期問題的重要性與復(fù)雜性?！段餀?quán)法》中“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期”②《物權(quán)法》第149條第一款。的規(guī)定，表明立法者傾向于維持權(quán)屬關(guān)系的穩(wěn)定，但續(xù)期條件、續(xù)期費(fèi)用、可續(xù)期限等問題無法完全從法條中推斷出來，難以操作。

本文從住宅建設(shè)用地續(xù)期規(guī)定的演變與漏洞進(jìn)行分析，以展現(xiàn)續(xù)期問題的來龍去脈，并系統(tǒng)研究續(xù)期規(guī)則模糊不清所造成的負(fù)面效應(yīng)。同時，在分析比較具有代表性的大陸法系國家中地上權(quán)的續(xù)期模式的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國的實際情況對住宅建設(shè)用地自動續(xù)期問題提出解決思路。

1 自動續(xù)期的演變與漏洞

1.1 住宅建設(shè)用地續(xù)期規(guī)定的形成

1.1.1 住宅建設(shè)用地期限的確定 改革開放后，1979年《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》的頒行宣告了無償使用國有土地時代的終結(jié)③《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》第5條。，地方政府開始以“場地使用權(quán)”出資與外國公司合辦中外合資企業(yè)。隨后，1982年《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理暫行條例》的實施，為國有土地的有償使用進(jìn)行了積極的摸索。1987年，國務(wù)院確定在深圳市、廣州市、天津市、上海市等地進(jìn)行改革試點(diǎn)，通過招拍掛等有償方式出讓有期限限制的土地使用權(quán)，允許將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。1990年出臺的《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》正式明確了出讓與劃撥并行的雙軌制，并將出讓規(guī)則制度化，標(biāo)志著國有土地的使用進(jìn)入以有償有期為主的時代。

關(guān)于最長70年使用期的成因，根據(jù)香港等地的經(jīng)驗及內(nèi)地的情況，使用期限初定為50年，主要理由是：（1）土地使用權(quán)出讓在過往歷史上鮮有經(jīng)驗可供參考，因而較短的年限便于調(diào)整；（2）50年的期限足夠一生使用，且可繼承、續(xù)期；（3）房屋安全使用期就是以50年為準(zhǔn)，因而50年后的房屋價值無太大價值。不過中央相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為年限可以更長，因此在制定法律的時候設(shè)定最高使用年限為70年[1]。

1.1.2 住宅建設(shè)用地續(xù)期規(guī)定的演變 關(guān)于土地使用權(quán)期滿后的處理方式，初見于《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，成型于《城市房地產(chǎn)管理法》。之后的《土地管理法》、《土地管理法實施條例》等也對續(xù)期問題進(jìn)行了補(bǔ)充。

根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第22條，續(xù)期要件包括：（1）依申請續(xù)期、有償續(xù)期。土地的使用者需要在權(quán)利期間屆滿前一年申請續(xù)期，經(jīng)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后重新訂立合同、支付出讓金。（2）行政機(jī)關(guān)享有續(xù)期審批權(quán)。該法明確規(guī)定，出于公共利益而需收回土地的，行政機(jī)關(guān)可不予續(xù)期。（3）不申請或未獲批準(zhǔn)的，國家可無償收回土地使用權(quán)，因而改變了《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》中國家一并無償取得地上建筑物、附著物的規(guī)定。

在《物權(quán)法》歷次審議稿中，最初處理續(xù)期問題方式是在權(quán)利期間屆滿前一年提出申請，并需重新支付土地出讓金④如《物權(quán)法（第3次審議稿）》第155條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)的期間屆滿，建設(shè)用地使用權(quán)人需要繼續(xù)使用土地的，應(yīng)當(dāng)在期間屆滿前一年申請續(xù)期，除因公共利益需要收回該土地的外，出讓人應(yīng)當(dāng)同意。建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期后，建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)按照約定支付出讓金；沒有約定或者約定不明確的，按照國家規(guī)定確定。”。后來，立法者認(rèn)識到土地性質(zhì)有所不同，且應(yīng)保障業(yè)主的居住利益，因而在第4審議稿中做出住宅建設(shè)用地自動續(xù)期的規(guī)定，續(xù)期后“建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)支付土地使用費(fèi)。續(xù)期的期限、土地使用費(fèi)支付的標(biāo)準(zhǔn)和辦法，由國務(wù)院規(guī)定”⑤《物權(quán)法（第4次審議稿）》第155條第3款。。最終通過的法律文本中并未提及住宅建設(shè)用地續(xù)期是否需要交費(fèi)。對此，全國人大法工委作出解釋：一方面，制定《物權(quán)法》的過程中，沒有充足的理由規(guī)定建設(shè)用地使用權(quán)人的義務(wù)，因而不宜規(guī)定收費(fèi)等問題；另一方面，目前離續(xù)期問題集中發(fā)生仍有一段時間，收費(fèi)等問題應(yīng)綜合將來國家財政狀況等因素決定，國務(wù)院也可出臺收費(fèi)辦法[2]。

1.2 自動續(xù)期的解釋與問題

1.2.1 自動續(xù)期的解釋 從文義解釋的角度分析，合同中的“自動續(xù)期”通常針對期限條款發(fā)生效力，指原定期限屆滿后，除非出現(xiàn)約定或法定的終止事由，合同在下一個期限內(nèi)繼續(xù)有效?？梢?，自動續(xù)期的主要作用是節(jié)省再次締結(jié)合同的談判成本。因此，續(xù)期后的合同權(quán)利義務(wù)應(yīng)與原合同相一致，權(quán)利人能繼續(xù)享有住宅建設(shè)用地使用權(quán)，按理也應(yīng)重新支付出讓金。但是，中國實行土地公有制，城市土地歸國家所有，住宅建設(shè)用地使用權(quán)的取得需經(jīng)相應(yīng)的出讓程序，且行政機(jī)關(guān)作為出讓人是代表國家利益行使職權(quán)，因而住宅建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同不能等同于普通的民商事合同。綜上，自動續(xù)期的規(guī)定有助于保障業(yè)主的居住利益，但因其含義模糊，仍留下一系列問題尚未得到解決[3]。

1.2.2 自動續(xù)期的遺留問題

（1）續(xù)期條件問題。①續(xù)期是否需要取得住宅所有權(quán)人同意。自動續(xù)期可推導(dǎo)出住宅所有權(quán)人沒有選擇權(quán)，在有償續(xù)期的情況下，可能會對其強(qiáng)行施加義務(wù)，有侵害住宅所有權(quán)人自由意志之嫌。同時，假定住宅所有權(quán)人有權(quán)拒絕續(xù)期，期限屆滿后的法律效果值得探討[4]。②房屋已滅失的，住宅所有權(quán)人能否續(xù)期。有學(xué)者認(rèn)為自動續(xù)期的適用應(yīng)以“房屋存在且用于住宅為前提”，其理由是該規(guī)則實際上建立在“地隨房走”的基礎(chǔ)上，如房屋已滅失或不再作為住宅，則“建設(shè)用地使用權(quán)也就不再存在”[5]。

（2）續(xù)期收費(fèi)問題。①持待定說的學(xué)者，通常以援引、重申全國人大法工委立法理由的方式進(jìn)行說明，并未進(jìn)行更為詳細(xì)的論述或進(jìn)一步提出自己的觀點(diǎn)[6-7]。②贊同無償續(xù)期的學(xué)者中，有的從《物權(quán)法》的立法宗旨、實踐中的可操作性等角度出發(fā)進(jìn)行論述，建議無需再支付土地使用費(fèi)[8]。③有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)采取有償續(xù)期的方式，其理由是從法律關(guān)系的角度而言，續(xù)期就是原權(quán)利因期間屆滿而消滅，同時重新取得權(quán)利的過程，本質(zhì)上就是新設(shè)建設(shè)用地使用權(quán)，當(dāng)然應(yīng)遵守有償使用的原則[9]。

（3）延長的期間、次數(shù)問題。①以房屋存續(xù)期間為準(zhǔn)。有學(xué)者以房屋的存在作為自動續(xù)期的適用前提，因而住宅建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)延長至房屋滅失為止[5]。②以原存續(xù)期間為準(zhǔn)。有學(xué)者提出，住宅用地自動續(xù)期后的延長期間，應(yīng)為原存續(xù)期間，但并未說明理由[10]。③綜合考慮后確定。有學(xué)者提出，充分考慮了房屋使用年限等條件后確定可續(xù)期間的，則續(xù)期次數(shù)應(yīng)以一次為限；若只是規(guī)定統(tǒng)一的續(xù)期年限，則應(yīng)允許在房屋耐用年限內(nèi)重新續(xù)期[11]。

總體而言，自動續(xù)期的規(guī)定在某種程度上表明了立法者有意保障業(yè)主的居住利益，但究竟如何保障、保障至何種程度等仍不明確。法律本身具有為權(quán)利人提供穩(wěn)定預(yù)期的功能，而模糊不清的規(guī)定將限制這種功能的發(fā)揮，進(jìn)而導(dǎo)致以土地為樞紐的法律制度與社會關(guān)系都建立在不確定的基礎(chǔ)之上，這種情況有可能會帶來一定的法律風(fēng)險與社會風(fēng)險[12]。

2 自動續(xù)期遺留問題的負(fù)面效應(yīng)

2.1 影響業(yè)主的重建決定

中國建筑規(guī)范存在住宅的設(shè)計使用年限不小于50年的規(guī)定（表1），但同時也應(yīng)明確，“設(shè)計使用年限”與房屋使用壽命并不完全等同，前者是專業(yè)術(shù)語，指的是住宅結(jié)構(gòu)、結(jié)構(gòu)構(gòu)件的質(zhì)量在預(yù)設(shè)的時間內(nèi)足以維持基本功能，無需進(jìn)行重大修繕，而且50年只是法律規(guī)定的最低要求。換言之，50年后的住宅有可能還是可以安全居住，或者進(jìn)行大修后仍適宜居住。當(dāng)然，能否繼續(xù)使用或是否需要大修理應(yīng)由專業(yè)機(jī)構(gòu)做出評估。因此，基于房屋質(zhì)量而認(rèn)為續(xù)期問題可能不會發(fā)生的觀點(diǎn)有失偏頗。

表1 關(guān)于住宅設(shè)計使用年限規(guī)范的整理Tab.1 Materials about designed usage span standard of residences

依據(jù)《物權(quán)法》第76條，業(yè)主享有重建的權(quán)利。在土地使用期間屆滿前，房屋因質(zhì)量或自然災(zāi)害等原因出現(xiàn)嚴(yán)重毀損、滅失等情形，業(yè)主可以依照法律的規(guī)定通過表決程序進(jìn)行重建[13]。如何續(xù)期與重建問題息息相關(guān)：一方面，就重建的可能性而言，續(xù)期對于業(yè)主的負(fù)擔(dān)愈大，重建的可能性愈小。因為在剩余使用期不長，且續(xù)期代價較大的情況下，不少主業(yè)可能不愿意投入時間、精力、金錢進(jìn)行重建，從而降低通過重建決議的可能性。另一方面，對重建房屋的質(zhì)量要求上，續(xù)期的負(fù)擔(dān)愈小，業(yè)主更有可能傾向于多投入使得重建的房屋更為堅固耐用。續(xù)期代價較低時，基于對生活穩(wěn)定性的追求，在情理上業(yè)主往往更有動力對重建進(jìn)行投入，以滿足其家庭長期使用的需求。因此，續(xù)期問題的不確定性將對房屋的重建問題產(chǎn)生重大影響。

2.2 增加房產(chǎn)稅改革的難度

2011年，個人住房房產(chǎn)稅改革進(jìn)入了試點(diǎn)階段，上海市、重慶市分別制定了暫行辦法作為征收個人住房房產(chǎn)稅的依據(jù)。受限于現(xiàn)實條件，這兩部暫行辦法都以增量房為征收對象，并以交易價為計稅依據(jù)。通常認(rèn)為，以交易價計稅不能動態(tài)反映房產(chǎn)價值的真實情況，且可能會導(dǎo)致房產(chǎn)稅的收入增長彈性較差，不利于地方財政[14]。因此，當(dāng)前國際的主流做法是以房產(chǎn)評估價計稅。

住宅建設(shè)用地續(xù)期問題與房產(chǎn)價值估價關(guān)系密切。一方面，地價因素在房產(chǎn)價值中起重要作用。據(jù)國土資源部的調(diào)查顯示，地價與房價的比值平均為23.2%[15]，這一比例雖被一些專業(yè)人士認(rèn)為顯著偏低，但仍有參考價值。另一方面，土地的增值預(yù)期有助于房產(chǎn)的保值與增值。隨著城市的發(fā)展、周邊設(shè)施的完善，地段上具有區(qū)位優(yōu)勢的房產(chǎn)，雖然也會逐漸老化但其價值反而會上升。因此，土地價值可依托城市的發(fā)展、級差地租等因素逐步上升，但隨著剩余的使用年限日漸減少，地產(chǎn)價值又因此而受到減損，在升與降的影響下，增加了房產(chǎn)價值評估的難度[16]。相比較而言，在大多數(shù)征收個人住房房產(chǎn)稅的國家中，通常實行土地私有制，私人能擁有土地所有權(quán)，并無土地使用權(quán)剩余期限的顧慮，因而進(jìn)行房產(chǎn)價值評估時也不存在類似的問題[17]。

2.3 不利于“以房養(yǎng)老”的推行

2014年6月保監(jiān)會發(fā)布的《關(guān)于開展老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》規(guī)定，北京市、上海市、廣州市、武漢市將進(jìn)行為期兩年的試點(diǎn)，對象為享有房屋完整所有權(quán)的60周歲以上的老年人。有關(guān)研究顯示，“以房養(yǎng)老”所涉及的法律問題存在一定程度的不確定性，使得住房反向抵押貸款缺乏穩(wěn)妥的制度根基，是市場發(fā)展較為緩慢的主因之一[18]。銀監(jiān)會曾表示，住宅用地70年使用期的規(guī)定，是推行“以房養(yǎng)老”問題的重大障礙[19]。一方面，房屋所有權(quán)人過世后，銀行、保險公司等需在剩余年限中利用房產(chǎn)實現(xiàn)盈利，無疑具有很大難度[20]；另一方面，續(xù)期收費(fèi)問題仍不明確，影響房產(chǎn)價值，使得“倒按揭”產(chǎn)品定價困難，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)法律風(fēng)險、流動性風(fēng)險的增加，從而減少市場主體的經(jīng)營動力[21]。

綜上，續(xù)期問題成為了制約中國住房反向抵押貸款制度的主要問題之一。如有明確的續(xù)期方案，市場主體可以把期限因素納入成本收益的核算當(dāng)中，能更為準(zhǔn)確地對房產(chǎn)的遠(yuǎn)期價值進(jìn)行評估，從而減少因政策不明朗所致的制度風(fēng)險，有助于住房反向抵押貸款的成型、發(fā)展。

1.統(tǒng)計研究設(shè)計：應(yīng)交代統(tǒng)計研究設(shè)計的名稱和主要做法。如調(diào)查設(shè)計(分為前瞻性、回顧性或橫斷面調(diào)查研究)；實驗設(shè)計(應(yīng)交代具體的設(shè)計類型，如自身配對設(shè)計、成組設(shè)計、交叉設(shè)計、析因設(shè)計、正交設(shè)計等)；臨床試驗設(shè)計(應(yīng)交代屬于第幾期臨床試驗，采用了何種盲法措施等)。主要做法應(yīng)圍繞4個基本原則(隨機(jī)、對照、重復(fù)、均衡)概要說明，尤其要交代如何控制重要非試驗因素的干擾和影響。

3 比較法上的續(xù)期規(guī)則

在大陸法系國家中，一般通過地上權(quán)制度以達(dá)使用他人土地的目的。地上權(quán)是指“為建造房屋、隧道、溝渠等工作物及培植竹林、樹林，使用他人土地之權(quán)”[22]。地上權(quán)通常也會受到存續(xù)期間的限制，當(dāng)期間屆滿后，照樣也會產(chǎn)生地上物的處理問題以及續(xù)期問題。通過比較研究，有助于深入分析續(xù)期問題中的利益關(guān)系，為中國構(gòu)建更具實踐價值的續(xù)期制度提供素材。

3.1 德國模式

在德國法上，地上權(quán)的期限通常為66年或99年，地上權(quán)人的法律地位與土地所有權(quán)人大體相同，具有廣泛的權(quán)利[23-24]。德國《地上權(quán)條例》對地上權(quán)期滿問題作出了較為詳細(xì)的規(guī)定，主要包括以下方面的內(nèi)容：（1）地上權(quán)人對建筑物享有補(bǔ)償請求權(quán)。當(dāng)?shù)厣蠙?quán)因期滿而消滅，土地所有權(quán)人應(yīng)補(bǔ)償建筑物的價值。補(bǔ)償?shù)臄?shù)額、支付方式、補(bǔ)償排除等內(nèi)容，可以作為地上權(quán)的內(nèi)容。如事先并未約定補(bǔ)償問題，通常通過專業(yè)鑒定程序調(diào)查得出適當(dāng)費(fèi)用，作為補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)[24]。同時，如果設(shè)立地上權(quán)的目的是為了解決低收入居民的住房需要，補(bǔ)償數(shù)額應(yīng)至少為期滿時建筑物通常價值的2/3[24]。（2）土地所有權(quán)人可以延長地上權(quán)以避免補(bǔ)償。土地所有權(quán)人可單方面在建筑物的預(yù)期存續(xù)期間之內(nèi)、地上權(quán)屆滿之前延長地上權(quán)，如地上權(quán)人拒絕，則喪失補(bǔ)償請求權(quán)。土地所有權(quán)人可通過反復(fù)延長地上權(quán)以避免補(bǔ)償義務(wù)[24]。（3）地上權(quán)人的優(yōu)先續(xù)展權(quán)。在設(shè)立地上權(quán)時，土地所有權(quán)人可以和地上權(quán)人約定優(yōu)先續(xù)展權(quán)，使地上權(quán)人能夠在期間屆滿時優(yōu)先與土地所有權(quán)人訂立合同續(xù)展地上權(quán)期限[25]。（4）地上權(quán)人轉(zhuǎn)移建筑物所有權(quán)的義務(wù)。在德國民法中，建筑物是地上權(quán)的主要組成部分，故地上權(quán)終止后，建筑物歸土地所有權(quán)人所有。因此，地上權(quán)終止后，地上權(quán)人不得拆毀建筑物，也不得移走其中的主要部分[25]。

3.2 日本模式

與德國法不同，日本法上采取土地與房屋分離原則，土地和房屋都是互相獨(dú)立的客體，因此，在地上權(quán)期間屆滿后，以原地上權(quán)人取回地上物作為出發(fā)點(diǎn)構(gòu)建相關(guān)制度。根據(jù)《日本民法典》第269條，地上權(quán)期間屆滿發(fā)生以下效果：（1）地上權(quán)人對工作物及竹木享有撤去權(quán)。當(dāng)?shù)厣蠙?quán)消滅之后，原地上權(quán)人可以取回工作物、竹木以達(dá)到回收投入資本的目的，另有習(xí)慣的除外。取回權(quán)應(yīng)在合理期間內(nèi)行使，地上權(quán)人的撤去權(quán)與其恢復(fù)土地原狀義務(wù)同時存在[26]。（2）土地所有人對地上物的買回請求權(quán)。當(dāng)?shù)厣蠙?quán)人行使撤去權(quán)時，土地所有人可以通知地上權(quán)人以時價買取土地附屬物，地上權(quán)人除非有正當(dāng)理由不得拒絕，另有習(xí)慣的除外[26]。（3）地上權(quán)人的費(fèi)用償還請求權(quán)。在地上權(quán)制度中，除有特別約定外土地所有人不負(fù)修繕義務(wù)。有學(xué)者認(rèn)為，雖然日本民法典并無直接規(guī)定地上權(quán)人可以享有費(fèi)用償還請求權(quán)，但可類推適用承租人有益費(fèi)用償還請求權(quán)的相關(guān)規(guī)定[26]。

4 解決思路的提出

德、日等國家實行土地私有制，土地所有人與地上權(quán)人間的法律關(guān)系為私法上的平等主體間的財產(chǎn)關(guān)系，因此法律制度的構(gòu)建以利益平衡作為出發(fā)點(diǎn)，以求權(quán)利義務(wù)的配置更為公平。與其相比，中國大陸地區(qū)實行土地公有制，土地所有權(quán)的行使應(yīng)符合土地公有制的建立目的，使廣大人民群眾享有更多的權(quán)利，所以續(xù)期制度的構(gòu)建起點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是更傾向于保障民眾的基本住房需求，自動續(xù)期規(guī)則就是在保障民生的前提下創(chuàng)設(shè)，以彰顯國家對群眾利益的重視。當(dāng)然，雖然在價值取向?qū)用嫔洗嬖陲@著差異，但在一些技術(shù)性的細(xì)節(jié)上，域外的續(xù)期制度還是有值得借鑒的地方。

4.1 房價收入比下的續(xù)期問題

對于房價收入比的測算，因為統(tǒng)計口徑、方法的不同，所得出的結(jié)論也存在一定的差異。有學(xué)者運(yùn)用“持久收入假說”對房價收入比的計算方式進(jìn)行修正，經(jīng)其建模測算，2002—2013年中國35個大中城市的房價—持久收入比的總平均數(shù)為9.2；通過情景分析，其提出中國房價—持久收入比的合理上限應(yīng)為7.6，因而說明中國大中城市的居民在房價方面承受著較大的經(jīng)濟(jì)壓力[29]。有學(xué)者經(jīng)過計算認(rèn)為，在2003—2012年中國70個大中城市的房價收入彈性表現(xiàn)出明顯的區(qū)域差異，約有70%的大中城市居民的收入增長幅度低于房價漲幅，說明這些地區(qū)居民住房支付能力逐漸下降[30]。

上述研究表明，中國的城市居民既要承擔(dān)較高房價收入比所造成的經(jīng)濟(jì)壓力，又要應(yīng)對可能發(fā)生的續(xù)期費(fèi)用問題，在雙重壓力的影響下居民的生活水平、幸福感難以得到改善、提高。同時，隨著個人住房房產(chǎn)稅的全面推行，住房支出將進(jìn)一步加大。因此，在研究解決續(xù)期方案時，應(yīng)全面調(diào)查居民住房方面的各種開支，考量房價收入比、個人住房房產(chǎn)稅等因素，以確定更為合理的收費(fèi)方式、標(biāo)準(zhǔn)。

4.2 方式一：分類型有償續(xù)期模式

4.2.1 具體內(nèi)容 因為住房權(quán)的保障具有層次性，對不同的對象應(yīng)當(dāng)采取不同的保障方式，因此，續(xù)期問題的處理也應(yīng)當(dāng)遵循這種邏輯。對用于自住的普通商品房，可無償續(xù)期或廉價收費(fèi)續(xù)期；對于一戶多房、高檔型住宅等情況，政府可以適當(dāng)收取合理的費(fèi)用。因此，行政主管機(jī)關(guān)可以制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，凡符合條件的可無償或廉價續(xù)期，超出標(biāo)準(zhǔn)范圍的按要求支付費(fèi)用。例如，有學(xué)者提出“中華人民共和國公民的住宅建設(shè)用地使用權(quán)，以戶為單位，其第一套住宅應(yīng)當(dāng)廉價或無償自動續(xù)期”[31]。

4.2.2 合理性分析

（1）保障基本住房利益的合理性。 《憲法》、《物權(quán)法》明確了公有制在中國經(jīng)濟(jì)制度中的基礎(chǔ)性地位，土地制度的制定與完善應(yīng)當(dāng)與公有制的本質(zhì)要求相一致。同時，《世界人權(quán)宣言》第25條、《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》第11條等文件中都將基本的住房保障列為公民的基本權(quán)利與國家的政治義務(wù)。因此，對作為滿足基本生活需要的住房，國家應(yīng)當(dāng)尊重、保護(hù)民眾的基本權(quán)利，確保其可以以穩(wěn)定的方式、低廉的成本保有住房。

（2）超出保障范圍應(yīng)適當(dāng)收費(fèi)的合理性。超出保障范圍的，有專家指出，可以借鑒中國公有住房、經(jīng)濟(jì)適用房補(bǔ)交土地出讓金后才能上市交易的規(guī)定，制定相應(yīng)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)[9]。這種做法的合理性在于：中國保障性住房通常通過行政劃撥無償取得建設(shè)用地使用權(quán)，如需上市交易應(yīng)補(bǔ)交一定的地價，否則有違公平；而普通住宅用地期間屆滿后，也可視為處于類似的狀態(tài)，因此可參照適用公有住房、經(jīng)濟(jì)適用房的支付標(biāo)準(zhǔn)等。當(dāng)然，這種方式相當(dāng)于支付對價后將土地性質(zhì)從劃撥用地轉(zhuǎn)為普通居住用地，而住宅用地使用權(quán)仍然受到期限限制，屆滿后能續(xù)多久、多少次等仍需解決。

總之，續(xù)期收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定、支付方式等，與延長的期限、次數(shù)等密切相關(guān)，需一并考量。如立法者統(tǒng)一明確延長的期限、次數(shù)，并制定出收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，則每次續(xù)期時即可計算出續(xù)期的費(fèi)用，如費(fèi)用較高則應(yīng)允許分期付款、按年支付等方式；如自動續(xù)期至建筑物滅失為止，而滅失時間事先無法確定，則可以選擇以房產(chǎn)所處位置的基準(zhǔn)地價為基礎(chǔ)，設(shè)定一定的比例、參數(shù)等，按年支付。

4.3 方式二：無償或廉價續(xù)期模式

4.3.1 具體內(nèi)容 在個人住房房產(chǎn)稅全面開征后，政府也可以考慮適用統(tǒng)一的無償或廉價續(xù)期模式。當(dāng)然，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)房產(chǎn)稅與續(xù)期收費(fèi)存在本質(zhì)區(qū)別。續(xù)期費(fèi)用是使用土地所支付的對價，主要表現(xiàn)為一種私法上的關(guān)系，遵循自愿、平等、等價有償?shù)让穹ㄔ瓌t；房產(chǎn)稅是國家憑借政治權(quán)力征收，而稅收具有無償性、強(qiáng)制性、固定性，因此兩者性質(zhì)相去甚遠(yuǎn)。

4.3.2 合理性分析 這種做法的合理性在于個人住房房產(chǎn)稅與續(xù)期收費(fèi)在多方面的表現(xiàn)都較為接近：（1）作用相似。房產(chǎn)稅的主要作用是為地方政府提供穩(wěn)定的財政收入、調(diào)節(jié)貧富差距、穩(wěn)定房價等；而續(xù)期收費(fèi)同樣也可以成為穩(wěn)定的財政收入來源，通過免收面積、計算標(biāo)準(zhǔn)的制定也可在一定程度上實現(xiàn)調(diào)節(jié)貧富差距、穩(wěn)定房價。（2）計算方式相關(guān)。雖然房產(chǎn)稅的計算主要考慮房屋的價值，而續(xù)期費(fèi)用的計算主要考慮土地價值，但是房屋價值與土地價值密切相關(guān)，而且在土地資源稀缺的前提下，往往是土地價值支撐著房屋價值。（3）優(yōu)惠措施類似。在征收房產(chǎn)稅與收取續(xù)期費(fèi)用問題上，政府都可以出臺優(yōu)惠措施予以減輕房屋所有權(quán)人的負(fù)擔(dān)，例如以戶為單位，設(shè)定人均免征（收）面積（或金額）等。

同時，從節(jié)約行政成本、交易成本的角度出發(fā)，本方案也具有合理性。按照行政機(jī)關(guān)職能的劃分，房產(chǎn)稅的征收管理單位應(yīng)為地方稅務(wù)機(jī)關(guān)，續(xù)期收費(fèi)則應(yīng)為國土資源機(jī)關(guān)，如同時設(shè)置兩套關(guān)于征稅、收費(fèi)的辦法與措施，房屋所有權(quán)人需要分別進(jìn)行申報、交納，無疑將大大消耗房屋所有權(quán)人與行政機(jī)關(guān)工作人員的時間與精力。因此，基于以上方面的考量，政府可以考慮在全面開征個人住房房產(chǎn)稅后，地方財政收入有足夠的來源時，對續(xù)期收費(fèi)問題進(jìn)行簡化處理，如實行統(tǒng)一的無償續(xù)期或象征性收費(fèi)續(xù)期。

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（本文責(zé)編：戴晴）

The Problems and Solutions about the Automatic Renewal of Residential Land Use Right

CHEN Yue-peng
（Graduate School at Shenzhen, Tsinghua University, Shenzhen 518055, China）

The purpose of this paper is to clarify the specific meaning about the automatic renewal of residential land use right, and to provide some solutions to establish the renewal institution. Methods employed are literature analysis, historical analysis and comparative analysis. Results: 1）the automatic renewal of residential land use right showed that the basic attitude of the legislator is to protect the interests of owner, but it still leaves a number of issues to be unresolved. 2）the remainder of issues have a negative effect on owners’ resolution about reconstruction, the reform of personal housing property tax, and the implementation of reverse mortgage endowment insurance. 3）extraterritorial renewal systems are based on the private ownership of land, which is significantly different from China’s national conditions, so the renewal systems between China and other countries could not make an agreement in the value level. However, there still are references in the technical details and so on. Conclusions: 1）in order to guarantee the basic living rights of people, we should adopt categorical charges methods, and set standards for exemption. 2）If levying the personal housing property tax can provide adequate sources of revenue for local governments, we can adopt a unified way of free renewal or symbolic charges.

land law; the institution of renewal; comparative analysis; residential land use right

D

：A

1001-8158（2016）10-0090-08

10.11994/zgtdkx.20161111.110214

2016-08-13；

2016-09-25

教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項目（16YJC820004）“住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期規(guī)則研究”。

陳越鵬（1987-），男，廣東惠州人，博士研究生。主要研究方向為民法學(xué)、醫(yī)療衛(wèi)生法學(xué)。E-mail: chenyuepeng1987@126.com

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