《石油儲(chǔ)備法》還有多遠(yuǎn)

○ 文／本刊記者 趙 玥

《石油儲(chǔ)備法》還有多遠(yuǎn)

○ 文／本刊記者 趙 玥

完善石油儲(chǔ)備相關(guān)法律是我國(guó)能源改革的重要一環(huán)。

5月底，千呼萬(wàn)喚的《國(guó)家石油儲(chǔ)備條例(征求意見稿)》（下稱《意見稿》）終于露面。石油儲(chǔ)備相關(guān)法律條例多年缺位，背后的原因錯(cuò)綜復(fù)雜：油價(jià)起落、國(guó)際市場(chǎng)變遷、國(guó)內(nèi)多方博弈、觀念政策變化等均為推手。

專家指出，石油儲(chǔ)備法律的建立是能源法制體系的重要組成部分之一。認(rèn)真梳理《意見稿》的細(xì)節(jié)及背后的故事，便能窺見我國(guó)能源改革的脈絡(luò)，亦能展望石油行業(yè)未來(lái)的發(fā)展思路。

時(shí)候到了？

“慢”，是大部分業(yè)內(nèi)人士對(duì)我國(guó)石油存儲(chǔ)體系建設(shè)的一大觀感。

1999年初，國(guó)際油價(jià)暴跌，但我國(guó)政府、企業(yè)以及學(xué)術(shù)界未對(duì)石油供應(yīng)產(chǎn)生重視。2003年起，中國(guó)開始啟動(dòng)第一期國(guó)家戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備計(jì)劃，準(zhǔn)備在15 年內(nèi)分三期來(lái)完成戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備基地的各項(xiàng)建設(shè)，形成相當(dāng)于100天石油凈進(jìn)口量的儲(chǔ)備總規(guī)模。

不過(guò)，天不遂人意。2004年9月，受伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)影響，國(guó)際油價(jià)持續(xù)飆升。高油價(jià)令中國(guó)石油的儲(chǔ)備建設(shè)之路步履維艱。

●中國(guó)迫切需要完善能源儲(chǔ)備方面的法律和政策體系。 攝影/秦曉耕

法律的滯后也阻礙了我國(guó)石油儲(chǔ)備的前進(jìn)。中國(guó)能源戰(zhàn)略研究院常務(wù)副院長(zhǎng)王震認(rèn)為，石油儲(chǔ)備戰(zhàn)略責(zé)任主體、管理體系、資金來(lái)源以及儲(chǔ)備動(dòng)用的條件都沒(méi)有明確，這種倒置模式使我國(guó)的石油儲(chǔ)備體系建設(shè)存在很大問(wèn)題。

石油儲(chǔ)備建設(shè)是一項(xiàng)關(guān)系到國(guó)家與產(chǎn)業(yè)安全的投資巨大、選址嚴(yán)格、建設(shè)周期長(zhǎng)的系統(tǒng)工程。由于缺乏相關(guān)法律法規(guī)，我國(guó)石油儲(chǔ)備面臨的最大問(wèn)題是監(jiān)管和執(zhí)行體系不固定，責(zé)權(quán)利分配不明晰，以及財(cái)政負(fù)擔(dān)越來(lái)越重。

另外，相應(yīng)政策的缺失，無(wú)法對(duì)企業(yè)進(jìn)行引導(dǎo)，使企業(yè)沒(méi)有法定義務(wù)進(jìn)行儲(chǔ)備工作。因此，一直以來(lái)，這項(xiàng)工作主要集中在中石油、中石化等央企和少數(shù)地方民營(yíng)煉油企業(yè)，使得儲(chǔ)量的提升一直比較緩慢。

2014年下半年，國(guó)際原油價(jià)格一路走低。油價(jià)熊市為中國(guó)補(bǔ)足儲(chǔ)備短板提供了戰(zhàn)略性契機(jī)。 據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年我國(guó)原油進(jìn)口較2014年多出2500萬(wàn)噸，進(jìn)口總值與2014年相比相當(dāng)于節(jié)約5700億元。低油價(jià)下進(jìn)口石油、擴(kuò)大儲(chǔ)備的優(yōu)勢(shì)可見一斑。

與此同時(shí)，一系列規(guī)定也為儲(chǔ)備法規(guī)拉開序幕。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，這些變化伴隨著石油天然氣改革方案的制定與即將出臺(tái)，使現(xiàn)在成為推進(jìn)石油儲(chǔ)備體系改革的最佳時(shí)期。

《意見稿》提出，要保持國(guó)家石油儲(chǔ)備規(guī)模與石油消費(fèi)總量相適應(yīng)。專家認(rèn)為，這說(shuō)明石油儲(chǔ)備并非越多越好?！笆蛢?chǔ)備的規(guī)模是石油儲(chǔ)備建設(shè)首先必須明確的基本要素。這直接關(guān)系到儲(chǔ)備資金的預(yù)算和儲(chǔ)備設(shè)施的建設(shè)實(shí)施?！?中國(guó)人民大學(xué)國(guó)際能源戰(zhàn)略研究中心主任許勤華說(shuō)。

據(jù)了解，目前世界上還沒(méi)有形成統(tǒng)一的石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備數(shù)量上的標(biāo)準(zhǔn)。因此，專家建議法律法規(guī)的建立要考慮我國(guó)石油的對(duì)外依存度、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、石油進(jìn)口來(lái)源特征、未來(lái)石油消費(fèi)和進(jìn)口規(guī)模等因素。

“藏油于民”有阻礙

截至2015年年中，中國(guó)共建成8個(gè)國(guó)家石油儲(chǔ)備基地，總儲(chǔ)備庫(kù)容為2860萬(wàn)立方米。

可以說(shuō)，我國(guó)目前的石油存儲(chǔ)水平依然不高。王震認(rèn)為，一方面國(guó)家儲(chǔ)備油庫(kù)建設(shè)非常緩慢，另一方面民營(yíng)的商業(yè)油儲(chǔ)備體系幾乎沒(méi)有啟動(dòng)。參與主體數(shù)量較少，社會(huì)資源未廣泛激活，限制了中國(guó)石油儲(chǔ)備的規(guī)模，也束縛了增儲(chǔ)的步伐。

《意見稿》中，“藏油于民”是業(yè)界關(guān)注的焦點(diǎn)。按照規(guī)定，國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)資本參與石油儲(chǔ)備設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)。國(guó)家石油儲(chǔ)備單位可以租賃企業(yè)石油儲(chǔ)備設(shè)施存儲(chǔ)政府儲(chǔ)備石油。對(duì)此，國(guó)家能源局指出，這主要考慮體現(xiàn)市場(chǎng)化改革方向，促進(jìn)多種經(jīng)濟(jì)成分參與政府儲(chǔ)備設(shè)施建設(shè)。

據(jù)中商聯(lián)石油委統(tǒng)計(jì)，中國(guó)民營(yíng)石油批發(fā)企業(yè)總儲(chǔ)量約為2.3億噸，但儲(chǔ)備庫(kù)的實(shí)際利用率非常低。如果利用民營(yíng)企業(yè)原油儲(chǔ)備庫(kù)進(jìn)行國(guó)家石油儲(chǔ)備，既能夠快速提升國(guó)家石油儲(chǔ)備能力又能夠盤活民企閑置資產(chǎn)。

這看似完美，但面臨著重重困難。

“藏油于民”模式，首先面臨著法規(guī)和油源兩大“攔路虎”。缺乏進(jìn)口石油權(quán)等原因，導(dǎo)致民企難以顯示優(yōu)勢(shì)。

實(shí)際上，構(gòu)建多元化的原油儲(chǔ)備體系也是油氣改革的重要方面。隨著油氣體制改革的推進(jìn)，油氣領(lǐng)域的壟斷也正在逐一被打破。

截至2016年5月，已申請(qǐng)及獲準(zhǔn)進(jìn)口原油的地方煉油企業(yè)已達(dá)23家，聯(lián)彩石油等企業(yè)均有意大力發(fā)展石油交割庫(kù)。專家指出，在全國(guó)各地布局石油交割庫(kù)的建設(shè)，倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施在一定程度上就等同于商業(yè)儲(chǔ)備，可成為我國(guó)戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備體系的重要組成部分。

不過(guò)，也有一些人士提出了質(zhì)疑。中國(guó)石油流通協(xié)會(huì)副秘書長(zhǎng)尹強(qiáng)表示，民企商業(yè)儲(chǔ)備不同于政府戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備，風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力有限，如何形成配套體系也是民企開展商業(yè)儲(chǔ)備的一大難點(diǎn)。

他指出，原油儲(chǔ)備不是外界想象的簡(jiǎn)單低買高賣，長(zhǎng)期儲(chǔ)備會(huì)面臨原油品質(zhì)變化、憋庫(kù)等問(wèn)題。它需要形成進(jìn)口、倉(cāng)儲(chǔ)、煉化、運(yùn)輸、碼頭、批發(fā)、零售在內(nèi)的一體化的產(chǎn)業(yè)鏈。這個(gè)體系循環(huán)起來(lái)，企業(yè)獲利的空間也有限。

因此，專家建議，政府一方面要對(duì)參與的企業(yè)進(jìn)行適當(dāng)監(jiān)管，另一方面也要多支持企業(yè)，為企業(yè)提供一些財(cái)政、稅收等優(yōu)惠政策。

此前，中國(guó)石化勝利石油管理局局長(zhǎng)、勝利油田分公司總經(jīng)理孫煥泉曾建議，政府應(yīng)制定配套政策，鼓勵(lì)企業(yè)參與石油儲(chǔ)備，支持企業(yè)新建擴(kuò)建儲(chǔ)備能力，增加進(jìn)口配額和減免進(jìn)口稅，給予儲(chǔ)備運(yùn)維優(yōu)惠政策，建立石油儲(chǔ)備基金。

總體來(lái)看，《意見稿》體現(xiàn)了國(guó)企主導(dǎo)并逐漸引領(lǐng)、鼓勵(lì)民間和地方（原油加工企業(yè)）建立儲(chǔ)備的意圖。許勤華指出，在戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備法規(guī)中，應(yīng)該具體涉及政府儲(chǔ)備與民間儲(chǔ)備怎樣協(xié)調(diào)、企業(yè)在其中發(fā)揮怎樣的作用、中央和地方政府怎樣協(xié)調(diào)等問(wèn)題?！霸鯓訉⒄畠?chǔ)備和企業(yè)儲(chǔ)備兩種責(zé)任主體、兩種儲(chǔ)備模式揚(yáng)長(zhǎng)避短并互為補(bǔ)充，以確保石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備的順利實(shí)施是我們應(yīng)該考慮的?！彼f(shuō)。

資本運(yùn)作

王震指出，石油儲(chǔ)備建設(shè)需要投入龐大的資金，如何依法籌集充足的資金就成為必須予以解決的問(wèn)題。

美、英、法、德、西班牙等國(guó)家，所有上、中、下游經(jīng)營(yíng)油品的企業(yè)都依據(jù)有關(guān)石油儲(chǔ)備法律法規(guī)的要求建立商業(yè)石油儲(chǔ)備，相關(guān)管理部門隨時(shí)進(jìn)行監(jiān)查。在國(guó)家遇到石油危機(jī)或經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)，可以無(wú)條件有償征用。而那些沒(méi)有能力建設(shè)商業(yè)石油儲(chǔ)備的企業(yè)選擇到石油儲(chǔ)備銀行等專門機(jī)構(gòu)交納類似于商業(yè)儲(chǔ)備社會(huì)責(zé)任資金。

王震認(rèn)為，我國(guó)要建立起國(guó)家戰(zhàn)略儲(chǔ)備為主體、商業(yè)儲(chǔ)備為重要輔助的組合型石油儲(chǔ)備機(jī)制。政府要掌握對(duì)國(guó)家儲(chǔ)備的控制權(quán)，石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備可在國(guó)家預(yù)算中設(shè)立專項(xiàng)石油儲(chǔ)備基金，并分設(shè)“儲(chǔ)備費(fèi)用”和“管理費(fèi)用”兩個(gè)賬戶，做到?？顚Ｓ?、專人負(fù)責(zé)、專人監(jiān)督。結(jié)合我國(guó)的具體國(guó)情，我國(guó)石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備建設(shè)應(yīng)分階段地采取不同的集資方式。

《意見稿》規(guī)定，企業(yè)義務(wù)儲(chǔ)備所需建設(shè)資金、石油采購(gòu)資金和運(yùn)行管理費(fèi)用由企業(yè)承擔(dān)。

有專家指出，由于儲(chǔ)備耗資甚巨，國(guó)家可以向企業(yè)提供低息貸款、財(cái)政補(bǔ)貼等適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠政策。同時(shí)，石油儲(chǔ)備資金可以采取多渠道融資，并且要控制儲(chǔ)油成本。

許勤華認(rèn)為，可以通過(guò)法律形式明確吸放儲(chǔ)政策，確定吸放儲(chǔ)策略，使戰(zhàn)略原油儲(chǔ)備也可以“賺錢”。完善的國(guó)家戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備策略，可以通過(guò)策略節(jié)約大量成本。例如，2014年美國(guó)能源部采取“高拋低吸”策略，因此獲利2億多美元。

“倘若中國(guó)也能通過(guò)法律形式明確吸放儲(chǔ)政策，就可根據(jù)國(guó)內(nèi)石油消耗量和國(guó)際石油市場(chǎng)價(jià)格的變化，在保證石油供給安全的前提下，確定成本最優(yōu)的儲(chǔ)備量，形成一套較為科學(xué)的測(cè)算體系?！痹S勤華說(shuō)。

另外，利用金融手段規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)是未來(lái)法律中所需要的?！坝蛢r(jià)暴跌給美國(guó)石油企業(yè)帶來(lái)了巨大的風(fēng)險(xiǎn)，但他們有發(fā)達(dá)的石油金融市場(chǎng)和石油金融工具，較好地給實(shí)體企業(yè)規(guī)避原油等能源價(jià)格波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)創(chuàng)造了公平的市場(chǎng)、交易手段與套利機(jī)會(huì)?！痹S勤華說(shuō)。

可以看到，近年來(lái)，雖然我國(guó)期貨市場(chǎng)正在逐漸建設(shè)中，但完善的石油金融市場(chǎng)尚未建立起來(lái)，石油企業(yè)暫時(shí)沒(méi)有可以避險(xiǎn)和進(jìn)行資產(chǎn)配置的平臺(tái)。

掌握話語(yǔ)權(quán)

專家認(rèn)為，在我國(guó)石油對(duì)外依存度逐漸上升的今天，發(fā)展石油儲(chǔ)備需要更細(xì)致的規(guī)定，以使中國(guó)在世界市場(chǎng)上獲得更多的話語(yǔ)權(quán)。

過(guò)去，我國(guó)石油對(duì)外依存度升高曾引起部分人士恐慌。但中國(guó)能源經(jīng)濟(jì)研究院戰(zhàn)略研究中心主任陳柳欽認(rèn)為，尋求穩(wěn)定而多樣化的石油供應(yīng)伙伴國(guó)，使石油進(jìn)口來(lái)源多元化，將石油儲(chǔ)備基地的建設(shè)法制化是保證石油安全的有力措施。

“制定一套完善的基地選址的決策機(jī)制、程序規(guī)范乃至法律要求，明確選址工作的負(fù)責(zé)部門以及選址流程，地質(zhì)條件符合國(guó)家戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備布局要求的具體標(biāo)準(zhǔn)等，必須對(duì)基地選址工作的整個(gè)過(guò)程予以規(guī)范化，做到選址條件有章可循，選址程序公開透明，選址地點(diǎn)分布合理，選址后相關(guān)配套設(shè)施及時(shí)跟進(jìn)。 ”陳柳欽說(shuō)。

從我國(guó)一期和二期儲(chǔ)備基地的布局上，對(duì)我國(guó)的戰(zhàn)略考量可見一斑。一期位于沿海地區(qū)，二期建設(shè)則往內(nèi)陸地區(qū)。陳柳欽認(rèn)為，二期基地向內(nèi)陸傾斜的背后是我國(guó)石油安全戰(zhàn)略西移的體現(xiàn)。以前，我國(guó)原油進(jìn)口主要來(lái)自中東、西非、拉美等地，這些原油的進(jìn)口主要是通過(guò)海運(yùn)，所以一期的基地都是建在沿海地區(qū)?，F(xiàn)在，由于我國(guó)和俄羅斯、中亞國(guó)家之間的原油貿(mào)易越來(lái)越頻繁，將來(lái)這些區(qū)域也會(huì)是原油進(jìn)口的重要來(lái)源地，所以我國(guó)在建設(shè)基地時(shí)也要考慮海上通道和陸上通道并舉。

另外，隨著“一帶一路”的升級(jí)，我國(guó)可以利用這個(gè)戰(zhàn)略機(jī)遇，全面提升合作水平。在“一帶一路”戰(zhàn)略中逐步建立起陸上石油進(jìn)口通道，暢通多樣化渠道，保障國(guó)家能源安全。

有專家建議，我國(guó)儲(chǔ)量數(shù)據(jù)信息公開也應(yīng)該形成法規(guī)。中國(guó)社科院世界能源研究中心研究員萬(wàn)軍告訴記者，我國(guó)在石油統(tǒng)計(jì)上尚未形成一套良好的機(jī)制。因此應(yīng)盡快利用法律的手段加強(qiáng)信息統(tǒng)計(jì)，實(shí)現(xiàn)信息共享化。中國(guó)戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備的發(fā)展也可以因此進(jìn)入新階段——儲(chǔ)量數(shù)據(jù)將實(shí)現(xiàn)透明化；存儲(chǔ)也由以往被動(dòng)地接受價(jià)格，變?yōu)槔米陨硇枨笾鲃?dòng)影響市場(chǎng)。

萬(wàn)軍認(rèn)為，石油市場(chǎng)的定價(jià)機(jī)制相對(duì)透明，公布了儲(chǔ)量數(shù)據(jù)后，需求就可以很快地反映到國(guó)際市場(chǎng)上，價(jià)格的波動(dòng)也能反映預(yù)期?！拔覀儸F(xiàn)在的儲(chǔ)量較小，暫時(shí)無(wú)法像EIA的庫(kù)存數(shù)據(jù)一樣對(duì)國(guó)際油價(jià)發(fā)揮那么大的作用，中國(guó)可待儲(chǔ)備達(dá)到一定規(guī)模后，建立儲(chǔ)備信息定期發(fā)布機(jī)制，并借此對(duì)全球石油市場(chǎng)施加影響。我們還可通過(guò)發(fā)展國(guó)內(nèi)原油期貨市場(chǎng)，來(lái)實(shí)現(xiàn)與戰(zhàn)略儲(chǔ)備的有機(jī)聯(lián)動(dòng)，方能獲取原油定價(jià)權(quán)?！比f(wàn)軍解釋。

中國(guó)迫切需要完善的能源儲(chǔ)備方面的法律和政策體系。國(guó)家石油儲(chǔ)備立法，絕不能簡(jiǎn)單地表現(xiàn)為協(xié)調(diào)各方利益的一個(gè)折衷品，而是應(yīng)該成為體現(xiàn)市場(chǎng)交易原則和法律公正意義的一次嘗試。

責(zé)任編輯：趙雪

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