構(gòu)建以國(guó)民健康為核心要求的環(huán)保機(jī)制

楊瑞星　王建生　韋正崢　邢晶晶　索文宇　張淑杰

近年來(lái)，在環(huán)保呼聲日益高漲的大環(huán)境下，霧霾天氣、飲用水污染、土壤重金屬污染等逐漸成為公眾關(guān)注和熱議的焦點(diǎn)，將國(guó)民健康放置在我國(guó)環(huán)保理念核心地位，可以說(shuō)具有戰(zhàn)略性重要意義。

這就需要從體制機(jī)制上要求包括立法者、領(lǐng)導(dǎo)者和研究人員在內(nèi)的所有環(huán)保工作者以信仰健康為環(huán)保根本。同時(shí)，這也意味著對(duì)健康的考慮要在所有的環(huán)保工作中體現(xiàn)出來(lái)，將保護(hù)國(guó)民健康寫(xiě)入環(huán)境保護(hù)的根本目標(biāo)，環(huán)?？蒲泄ぷ髡邞?yīng)做到以國(guó)民健康為研究出發(fā)點(diǎn)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)做到以國(guó)民健康影響為重要指標(biāo)。

明確治理重點(diǎn)，消除環(huán)境隱患

“十二五”以來(lái)國(guó)家明確提出，以解決飲用水不安全和空氣、土壤污染等損害群眾健康的突出環(huán)境問(wèn)題為重點(diǎn)，實(shí)施環(huán)境治理重點(diǎn)工程，加強(qiáng)綜合治理，明顯改善環(huán)境質(zhì)量。

1.落實(shí)區(qū)域大氣污染防治規(guī)劃，完善京津冀地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，大力推進(jìn)長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域大氣聯(lián)防聯(lián)控工作，深化對(duì)二氧化硫及顆粒物排放的控制。以火電行業(yè)和機(jī)動(dòng)車(chē)為重點(diǎn)，開(kāi)展工業(yè)及城市氮氧化物污染防治。加強(qiáng)危險(xiǎn)廢物及醫(yī)療廢物全過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)防范和監(jiān)督管理，完成電子廢物集中處置區(qū)域污染調(diào)查和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)工作。繼續(xù)深化工業(yè)污染防治，發(fā)布重點(diǎn)行業(yè)污染防治工作指導(dǎo)意見(jiàn)，健全危險(xiǎn)化學(xué)品準(zhǔn)入制度。

2.開(kāi)展重點(diǎn)地區(qū)環(huán)境與健康調(diào)查，確定重點(diǎn)防控區(qū)域、行業(yè)、企業(yè)和高風(fēng)險(xiǎn)人群，集中解決一批突出環(huán)境問(wèn)題。扎實(shí)做好飲用水水源安全保障工作，完成城鎮(zhèn)集中飲用水水源保護(hù)區(qū)劃分及調(diào)整工作，制定分散式飲用水水源環(huán)境管理辦法，實(shí)施《全國(guó)城市飲用水水源地環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》和《地下水污染防治規(guī)劃》。持續(xù)對(duì)飲用水源保護(hù)區(qū)集中整治中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行跟蹤，著力解決群眾反映強(qiáng)烈的飲用水源地環(huán)境違法違規(guī)突出問(wèn)題。嚴(yán)肅查處飲用水源一級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)所有與供水設(shè)施和水源保護(hù)無(wú)關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目，繼續(xù)加大二級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)超標(biāo)排放污染物單位和裝卸垃圾、油類(lèi)及其他有毒有害物品碼頭的清理整治。排查影響飲用水源水質(zhì)的環(huán)境污染隱患，防止環(huán)境污染事故。

3.著力解決農(nóng)村影響群眾健康的突出環(huán)境問(wèn)題。加大農(nóng)村環(huán)境保護(hù)投入，優(yōu)先支持重點(diǎn)流域、區(qū)域和扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣存在突出環(huán)境問(wèn)題的村莊，在居住分散、經(jīng)濟(jì)條件差、邊遠(yuǎn)地區(qū)的村莊，推廣分散型、低成本、易管理的污水處理模式，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施共享共用。

健全體制機(jī)制，倒逼發(fā)展方式轉(zhuǎn)變

采取法律的、經(jīng)濟(jì)的和必要的行政措施，形成環(huán)境優(yōu)化發(fā)展的“倒逼機(jī)制”。首先要完善政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系，建立健全國(guó)家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)的環(huán)境監(jiān)管體制，使地方政府切實(shí)做到責(zé)任到位、措施到位。我國(guó)頒布了《重金屬污染綜合防治“十二五”規(guī)劃》，開(kāi)展了“全國(guó)重點(diǎn)地區(qū)環(huán)境與健康專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查”，應(yīng)當(dāng)減輕危害群眾健康為目標(biāo)，以項(xiàng)目為抓手，推進(jìn)制度建設(shè)，推動(dòng)從中央到地方統(tǒng)籌開(kāi)展環(huán)境與健康工作。同時(shí)把任務(wù)分解落實(shí)，以調(diào)查帶動(dòng)管理，使各級(jí)地方政府的相關(guān)部門(mén)在完成“硬”任務(wù)的同時(shí)，提高對(duì)環(huán)境與健康的管理能力。

其次，應(yīng)加大對(duì)環(huán)境違法行為的懲處力度，對(duì)違法違規(guī)項(xiàng)目多、淘汰落后生產(chǎn)能力和設(shè)備沒(méi)有徹底取締關(guān)閉的區(qū)域，實(shí)施“區(qū)域、流域限批”；對(duì)不能穩(wěn)定達(dá)標(biāo)或超總量的排污單位，不能批準(zhǔn)建設(shè)增加污染物排放總量的項(xiàng)目，以及不運(yùn)行環(huán)保治理設(shè)施，仍然存在直排、偷排、整治措施不到位、嚴(yán)重影響群眾生產(chǎn)生活的環(huán)境違法企業(yè)，嚴(yán)格限制其新建項(xiàng)目審批。

最后，加強(qiáng)法制建設(shè)，加大執(zhí)法力度，從根本上解決“違法成本低、守法成本高”的問(wèn)題，做到有法必依、違法必究。推行有利于環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)政策，建立有效的激勵(lì)和約束機(jī)制，讓守法的企業(yè)在經(jīng)濟(jì)上受益，違法的企業(yè)在經(jīng)濟(jì)上付出代價(jià)。加快推進(jìn)資源稅費(fèi)改革，健全和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面力量參與環(huán)保設(shè)施建設(shè)和污染治理，形成環(huán)境保護(hù)的有利氛圍和強(qiáng)大動(dòng)力。

強(qiáng)化環(huán)境評(píng)價(jià)，降低環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)

加強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)，將環(huán)境污染健康影響評(píng)價(jià)納入其中。確定外源性化學(xué)物質(zhì)在暴露條件下對(duì)人和環(huán)境產(chǎn)生的不良效應(yīng)或健康危害。在建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)中引入健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)EHRA方法，對(duì)暴露量和不良健康效應(yīng)的定量分析。從環(huán)境濃度、暴露水平和體內(nèi)劑量等要素評(píng)價(jià)出發(fā)，研究人群對(duì)環(huán)境有害因素接觸的劑量、時(shí)間和特性。盡快建立和擴(kuò)大健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的專(zhuān)業(yè)人員隊(duì)伍，建立針對(duì)工業(yè)和基本建設(shè)項(xiàng)目人群健康風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)評(píng)價(jià)和預(yù)測(cè)預(yù)警機(jī)制，建立環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防協(xié)調(diào)機(jī)制。對(duì)某些化學(xué)物質(zhì)造成暴露人群健康效應(yīng)的反應(yīng)概率和預(yù)期危害進(jìn)行估計(jì)和預(yù)測(cè)，并向有關(guān)部門(mén)提供暴露人群可能的反應(yīng)概率和可能的健康風(fēng)險(xiǎn)分析，提出某物質(zhì)的“每日可容許攝入量”，以免造成不必要的危害。

嚴(yán)管“兩高一資”行業(yè)，集中開(kāi)展鋼鐵、涉砷行業(yè)專(zhuān)項(xiàng)檢查，集中整治重金屬排放企業(yè)環(huán)境違法問(wèn)題。嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和有色金屬及相關(guān)行業(yè)調(diào)整振興規(guī)劃，嚴(yán)肅查處未經(jīng)審批擅自開(kāi)工或已經(jīng)建成投產(chǎn)的違法建設(shè)項(xiàng)目，未經(jīng)環(huán)評(píng)審批的建設(shè)項(xiàng)目，一律停止建設(shè)和生產(chǎn)；取締關(guān)停國(guó)家明令淘汰的小電鍍、小制革、小冶煉等落后工藝裝備和生產(chǎn)能力；沒(méi)有完成淘汰落后產(chǎn)能任務(wù)的地區(qū)，暫停新增重點(diǎn)防控污染物排放的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批，嚴(yán)厲打擊超標(biāo)排放污染物的違法排污行為；對(duì)涉砷的冶煉、化工等企業(yè)和生產(chǎn)過(guò)程進(jìn)行重點(diǎn)檢查，加強(qiáng)原料、生產(chǎn)工藝、廢渣貯存、污染防治的全過(guò)程監(jiān)管，嚴(yán)格禁止向城鎮(zhèn)下水道排放重金屬超標(biāo)的廢水；嚴(yán)格禁止含有重金屬的工業(yè)廢物混入生活垃圾處理設(shè)施，堅(jiān)決遏制各類(lèi)重金屬污染事件的發(fā)生，減輕危害群眾健康的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

切實(shí)落實(shí)責(zé)任，實(shí)現(xiàn)和諧發(fā)展

健康問(wèn)題關(guān)系到人民群眾的切身利益，應(yīng)在一定范圍內(nèi)逐步公開(kāi)政府掌握的環(huán)境與健康信息，以提高公眾的環(huán)境與健康意識(shí)，引導(dǎo)公眾監(jiān)督，在發(fā)現(xiàn)可疑的環(huán)境污染導(dǎo)致健康損害問(wèn)題時(shí)，可以及時(shí)反映；另一方面，也有助于管理者及早發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、采取相應(yīng)措施，有針對(duì)性地普及環(huán)境污染導(dǎo)致健康損害的應(yīng)急知識(shí)、應(yīng)對(duì)措施和防護(hù)辦法，還可引導(dǎo)媒體報(bào)道、幫助公眾形成正確的環(huán)境與健康觀念。

加強(qiáng)宣傳報(bào)道，曝光典型案件。通過(guò)電視、廣播、報(bào)紙、互聯(lián)網(wǎng)等新聞媒體公開(kāi)曝光一批嚴(yán)重危害群眾身體健康的典型環(huán)境違法案件。積極組織新聞媒體做好專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)和環(huán)保法律法規(guī)的宣傳報(bào)道，進(jìn)一步增強(qiáng)全民的環(huán)境保護(hù)和法律意識(shí)，創(chuàng)造良好的輿論氛圍。

各級(jí)政府是環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任者，也是環(huán)境保護(hù)工作的組織者。各級(jí)政府要加大能力建設(shè)，加大治污設(shè)施建設(shè)和環(huán)保隊(duì)伍建設(shè)的投入力度，努力提高環(huán)保投入占財(cái)政支出的比重，切實(shí)加強(qiáng)基層環(huán)保能力建設(shè)。

以考核問(wèn)責(zé)為抓手，深入推進(jìn)重點(diǎn)流域區(qū)域污染防治。突出環(huán)境問(wèn)題往往錯(cuò)綜復(fù)雜、盤(pán)根錯(cuò)節(jié)，解決時(shí)往往會(huì)遭遇到極大的阻力，在執(zhí)法過(guò)程中要堅(jiān)持依法行政，既要“查”，更要“處”，絕不姑息，查處一個(gè)，解決一個(gè)，杜絕其死灰復(fù)燃的任何可能，真正把為民辦實(shí)事、為科學(xué)發(fā)展保駕護(hù)航落實(shí)到查處的每一個(gè)問(wèn)題，落實(shí)到工作的每一個(gè)環(huán)節(jié)。（作者單位：楊瑞星、王建生、韋正崢、邢晶晶 、索文宇，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心環(huán)境與社會(huì)管理研究部；張淑杰，中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所）

編輯|趙鈞 jun.zhao@wtoguide.net