淺析礦山地質(zhì)環(huán)境保護與恢復(fù)治理方案中的經(jīng)費預(yù)算

■劉海濤 張煒 苑小鵬 米亞欣

（河北省保定地質(zhì)工程勘查院河北保定071051）

淺析礦山地質(zhì)環(huán)境保護與恢復(fù)治理方案中的經(jīng)費預(yù)算

■劉海濤 張煒 苑小鵬 米亞欣

（河北省保定地質(zhì)工程勘查院河北保定071051）

開展礦山地質(zhì)環(huán)境保護與恢復(fù)治理方案的編制工作已經(jīng)有幾年了，但對于方案中恢復(fù)治理工程的預(yù)算編制一直處于起步摸索階段，還存在不少的問題，本文針對編制恢復(fù)治理方案保證金預(yù)算中存在的一些問題，從預(yù)算編制的實際應(yīng)用出發(fā)，闡述了問題的種類，分析了預(yù)算構(gòu)成的內(nèi)容，對某市保證金預(yù)算費用編制問題開展了綜合分析研究，并提出了有針對性的改進措施建議。

礦山地質(zhì)環(huán)境保證金預(yù)算編制問題分析研究改進措施

0 引言

國土資源部2009年5月修訂頒布了《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》，2013年3月國土資源部與財政部聯(lián)合頒布《礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理專項資金管理辦法》，標志著我國礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度正式建立。實行礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度、加強對礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理的管理，對于完善礦產(chǎn)資源管理、保護礦業(yè)權(quán)人及公眾的合法利益，對于維護國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)，使礦產(chǎn)資源更好的為國家經(jīng)濟社會發(fā)展服務(wù)，更好的使資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢，具有重要意義。

1 編制保證金經(jīng)費預(yù)算存在的主要問題

1.1 治理工程設(shè)計工程量計算過粗

目前規(guī)范上對礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理的設(shè)計精度沒有明確的規(guī)定，防治工程措施僅對監(jiān)測工程提出按照《崩塌、滑坡、泥石流監(jiān)測規(guī)范》執(zhí)行外，其余防治措施均未提及防治工程的設(shè)計精度問題，工作人員把工作性質(zhì)定位為規(guī)劃方案級別，這就給方案編制人員提供了一個很大的彈性空間，受基礎(chǔ)圖件比例尺偏小影響，工程布設(shè)精度不利于工程量的精細化計算，計算時通常不按照工程量計算規(guī)則和組織措施進行，從而造成工程量計算簡易化，工程措施計算內(nèi)容不全面，工程量統(tǒng)計不完整，缺項落項嚴重，形成治理工程設(shè)計工程量計算過粗的現(xiàn)實。

1.2 缺乏統(tǒng)一預(yù)算標準，造成多標準并存；

礦山恢復(fù)治理方案編制工作開展已經(jīng)多年，但仍然屬于開拓摸索的時期，在尚未形成較為統(tǒng)一的預(yù)算標準體系前，因各地對規(guī)范的執(zhí)行千差萬別，應(yīng)用的預(yù)算標準在相當長的一段時間里魚龍混雜，多種多樣，即使是在同一個地區(qū)，各單位之間應(yīng)用的預(yù)算標準也不盡相同，相比較而言，應(yīng)用水利水電和水土保持定額的相對較多，同時土地整理、市政、建筑、園林以及自己原創(chuàng)的版本比比皆是；受預(yù)算體系不完整影響，即使是在同一個報告預(yù)算里面，也經(jīng)常是這一項取市政預(yù)算的，那一項取土地整理預(yù)算的，拿不同時期版本的預(yù)算標準來拼湊預(yù)算，全然不顧預(yù)算單價費用構(gòu)成的差異，形成了東拼西湊、多標準并存的局面。

1.3 預(yù)算費用構(gòu)成不完整

受應(yīng)用標準不一致，尚未形成統(tǒng)一體系的影響，在相當長的一段時期內(nèi)，很多預(yù)算僅是計取主要工程的直接費用，間接費用在很多預(yù)算中并沒有單獨計取，一般是已經(jīng)包含在直接費的綜合單價里面；而對于其他費用，在很多報告中往往沒有計取，即便是后來有所規(guī)范，很多地方也僅是將勘查、設(shè)計和監(jiān)理費用等幾個主要項目納入預(yù)算，其他費用取費明顯不足，致使預(yù)算費用的構(gòu)成相當不完整。

1.4 個別項目預(yù)算單價不合理

與上述問題如出一轍，為規(guī)范工程造價市場的行業(yè)管理，每個月或者季度，各地造價管理部門就會出臺一些建筑材料的市場指導(dǎo)價格，供各單位工程計價參考，但我們編制恢復(fù)治理方案預(yù)算在這方面執(zhí)行和應(yīng)用的相對較差，雖然預(yù)算里寫著當預(yù)算里沒有計費標準時，采用當?shù)厥袌鲋笇?dǎo)價格為預(yù)算依據(jù)，但往往這個依據(jù)并非出自市場指導(dǎo)價格，也不是市場的真實價格，而是編寫者自己拍腦門，比如說恢復(fù)治理用某種喬木，市場實際價格僅0.5～0.7元/株，但有的預(yù)算標準卻是35～50元/株，爬山虎市場實際價格0.8～1.2元/株，但預(yù)算時卻是7元/株，遠遠超過市場的真實價格，對預(yù)算編制執(zhí)行的隨意性非常大，個別項目預(yù)算單價嚴重不合理，造成預(yù)算結(jié)果有很大的偏差。

2 經(jīng)費預(yù)算的依據(jù)

為適應(yīng)專項資金管理需要，加強項目設(shè)計預(yù)算管理，科學(xué)合理預(yù)算項目經(jīng)費，河北省率先規(guī)范建立健全地質(zhì)項目預(yù)算管理制度，根據(jù)國家和省有關(guān)制度和規(guī)范要求，制定了《河北省地質(zhì)災(zāi)害防治、礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理、地質(zhì)遺跡保護項目預(yù)算標準（暫用）》。適用于在省內(nèi)開展地質(zhì)災(zāi)害防治、礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理、地質(zhì)遺跡保護項目確定預(yù)算投資、工程造價，招標標底、編制地質(zhì)項目設(shè)計預(yù)算。同時可作為項目投標報價、進行項目績效評價的參考。因此在河北省境內(nèi)開展恢復(fù)治理保證金預(yù)算工作應(yīng)該依據(jù)以下三點:一是上文的《河北省地質(zhì)災(zāi)害防治、礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理、地質(zhì)遺跡保護項目預(yù)算標準（暫用）》預(yù)算標準,二是專家審批核準的設(shè)計工作量,三是地方造價信息以及結(jié)合礦山實際需要的真實市場價格。

3 經(jīng)費預(yù)算的構(gòu)成

經(jīng)費預(yù)算編制一般包括預(yù)算的編制依據(jù)、編制內(nèi)容、編制順序及工程量計算方法等內(nèi)容。這里我們主要研究與編制內(nèi)容相關(guān)的問題，以河北省礦山恢復(fù)治理預(yù)算費用構(gòu)成為例進行分析，河北省礦山恢復(fù)治理預(yù)算費用構(gòu)成由工程施工費、其他費用和不可預(yù)見費三部分組成。對于工程施工費一般比較好理解，包括直接費、間接費、計劃利潤、稅金等內(nèi)容，這里就不在贅述，下面主要闡述一下其他費用和不可預(yù)見費用。

其他費用包括前期工作費、工程監(jiān)理費、竣工驗收費、拆遷補償費、工程管理費、績效評價費。

前期工作費是指工程項目在施工前所發(fā)生的各項支出。包括項目可行性研究費、項目勘查費、項目設(shè)計與預(yù)算編制費、項目招標費。

工程監(jiān)理費：指項目承擔單位委托具有工程監(jiān)理資質(zhì)的單位，按國家有關(guān)規(guī)定對工程質(zhì)量、進度和投資進行全過程監(jiān)督與管理所發(fā)生的費用。

竣工驗收費：指項目工程竣工后，因項目竣工驗收、項目決算編制、項目審計以及成果管理等發(fā)生的費用。

拆遷補償費：指項目實施過程中針對零星房屋拆遷、林木及青苗損毀等所發(fā)生的適當補償費用。

工程管理費：指業(yè)主為項目的立項、籌建、建設(shè)等工作所發(fā)生的管理費用。

績效評價費：指項目竣工驗收后主管部門對其進行績效評價工作所發(fā)生的費用。

這些費用除項目勘查費和拆遷補償費按設(shè)計工作量預(yù)算和實際發(fā)生計取外，其余各項費用均以工程施工費為基數(shù)，采用分檔定額計費方式計算，區(qū)間內(nèi)采用內(nèi)插法求取。

不可預(yù)見費是指在施工過程中因自然災(zāi)害、設(shè)計變更及其他不可預(yù)見因素的變化而增加的費用。該費用是以工程施工費和其他費用之和按照2%的費率計取。

在編制礦山恢復(fù)治理保證金預(yù)算時，因為不屬于政府主導(dǎo)投資的項目，不需要開展立項論證，一般都是礦山企業(yè)自籌資金和在礦區(qū)范圍內(nèi)進行恢復(fù)治理建設(shè)的項目，因此不需要計取項目可行性研究和拆遷補償費，但其他的各項費用均應(yīng)統(tǒng)計計取，因為依據(jù)相關(guān)規(guī)定，采礦權(quán)人恢復(fù)治理未達到《礦山地質(zhì)環(huán)境保護與恢復(fù)治理方案》要求的，由負責(zé)收取保證金的國土資源行政主管部門責(zé)令采礦權(quán)人限期進行治理恢復(fù)。過期不進行治理恢復(fù)或治理仍達不到要求的，由負責(zé)收取保證金的國土資源行政主管部門通過向社會公開招標等形式，組織有相應(yīng)資質(zhì)的單位進行治理。治理費用超過采礦權(quán)人所繳納保證金（含利息）的部分由采礦權(quán)人承擔。因此，預(yù)算費用構(gòu)成的每一個子項都應(yīng)該按規(guī)定的費率嚴格計取，不能隨意變通和取舍。

4 某市礦山恢復(fù)治理保證金預(yù)算問題分析

某市2015年共計備案提交了36個礦山的恢復(fù)治理方案，其中有7個礦山為地下開采，29個礦山為露天開采礦，分別由7家技術(shù)支撐單位編寫，其中事業(yè)單位2家，集體企業(yè)3家，私營企業(yè)2家，私營企業(yè)報告編寫的數(shù)量占總數(shù)量的70%。筆者就這36個方案的預(yù)算編制進行了綜合分析比較，這36個礦山恢復(fù)治理方案保證金的預(yù)算僅有4個報告是按照《河北省地質(zhì)災(zāi)害防治、礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理、地質(zhì)遺跡保護項目預(yù)算標準（暫用）》編寫的，占總項目的11.1%，均由事業(yè)單位完成，其余32個項目全部未按照河北省預(yù)算標準開展預(yù)算編制工作，占報告總數(shù)的88.9%，其中有四個報告，僅個別項取費選取了預(yù)算標準里面的值，但預(yù)算構(gòu)成嚴重不完整，其余28個報告完全沒有按照預(yù)算要求編制，預(yù)算采取的單價完全取決于編寫者的自我認識，結(jié)構(gòu)組成沒有章法和依據(jù)，其他費用僅羅列了勘查、設(shè)計、監(jiān)理等3-4個取費項，而且這3-4個取費項也不是按照預(yù)算標準計費的，有的是平均一項1萬元，有的是平均一項5萬元，編制預(yù)算取費差異巨大。

從保證金總費用而言，根據(jù)相關(guān)資料統(tǒng)計測算，目前河北省現(xiàn)有礦山恢復(fù)治理投資的參考標準是一般投資按照破壞面積每平米30元左右計算，就某市這36個礦山的實際保證金統(tǒng)計來看，不同報告之間編制的預(yù)算結(jié)果可謂差距巨大，最少的一個按照破壞面積計算每平米的恢復(fù)治理保證金金額僅為0.73元，最多的一個按照破壞面積計算每平米的恢復(fù)治理保證金金額為76.2元，兩個項目的保證金按照破壞面積每平米的平均值比較相差104倍。在保持現(xiàn)有工程施工費用不變的基礎(chǔ)上，筆者按照預(yù)算標準對每個報告的其他費用和不可預(yù)見費用重新進行了預(yù)算編制，單個礦山恢復(fù)治理保證金預(yù)算總金額的最大偏差為13.97%，如果僅考慮預(yù)算中其他費用一項進行預(yù)算前后對比，報告編制的其他費用金額與預(yù)算應(yīng)該計取的實際費用金額的最大偏差為87.3%。

再從單價取費來看，栽植爬山虎的預(yù)算單價從2.5元/株～15元/株，相差6倍；栽植喬木的預(yù)算單價從16.5元/株～50元/株，相差3倍；撒播草籽的預(yù)算單價從0.56元/m2～2.5元/m2，相差4.5倍；覆土的預(yù)算單價從17.8元/m3～50元/m3，相差2.8倍；這僅是從不同報告的單價取費上進行比較，再比如說覆土這一單項工作，完成1m3土方的挖填需要15-20元人工費，每1m3土的原材料預(yù)算價格為25.63元，作為綠化用客土，不考慮運輸、配肥和熟化以及搬運轉(zhuǎn)場等因素，僅覆土單項直接費用就已經(jīng)接近50元/m3，用上述報告預(yù)算中這樣的預(yù)算單價是根本無法完成設(shè)計任務(wù)的。

從上述的對比分析可以看到，目前的礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金預(yù)算處處體現(xiàn)著工程量確定粗糙，執(zhí)行標準隨意化，費用構(gòu)成不完整，取費標準不合理等問題，這些看似發(fā)展過程中不太起眼的問題，不太嚴謹?shù)淖龇ǎ诓贿h的將來，將會給我們的社會留下更多的隱憂，累積更深層次的社會問題。

5 預(yù)算編制管理的建議

對于問題，我們必須正視，必須遵循發(fā)展過程中逐步完善的客觀規(guī)律，有條件和能力時就應(yīng)該加以解決，下面我們就上面發(fā)現(xiàn)的問題談一點解決的方法和途徑：

①進一步發(fā)展和完善礦山恢復(fù)治理保證金預(yù)算體系的建設(shè)，建立一套與之相適應(yīng)的管理辦法和預(yù)算模式，有針對性的補充預(yù)算子項，建立與礦山恢復(fù)治理工程相配套的預(yù)算內(nèi)容，使預(yù)算標準更實用、更準確，更便于礦山恢復(fù)治理工程預(yù)算套項和使用；

②進一步強化礦山恢復(fù)治理方案預(yù)算編制的審查管理，行政主管部門應(yīng)加強方案審查的管理工作，尤其是要加強經(jīng)審預(yù)算專家的認證和入選工作，只有專家審查把關(guān)嚴格，才能有效管控預(yù)算編制的規(guī)范性、科學(xué)性和合理性；

③建立預(yù)算編制人員和預(yù)算標準應(yīng)用的動態(tài)長效培訓(xùn)機制，對于預(yù)算編制規(guī)范的應(yīng)用應(yīng)動態(tài)開展培訓(xùn)工作，使參與預(yù)算編制的人員熟悉標準的應(yīng)用和實施的程序，只有做到具備專業(yè)水平，才能做出專業(yè)的成績；

④促進和強化方案編寫承擔單位的管理工作，尤其是預(yù)算編制從業(yè)人員的管理，要提高預(yù)算編制專業(yè)化程度和水平，落實預(yù)算管理制度,由專業(yè)預(yù)算人員編制,由公司預(yù)算總監(jiān)審核,做到專人負責(zé),專業(yè)審查。使預(yù)算編制工作得到應(yīng)有的重視。

6 結(jié)語

礦山地質(zhì)環(huán)境保護與恢復(fù)治理保證金制度作為生態(tài)環(huán)境補償機制的重要內(nèi)容，是礦山地質(zhì)環(huán)境管理的重要手段，是責(zé)、權(quán)、利有機統(tǒng)一的重要體現(xiàn)，是治理恢復(fù)財政專項保障長效機制的有益補充，是礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)經(jīng)費投入的重要保障。礦山恢復(fù)治理保證金預(yù)算編制是關(guān)系到礦山恢復(fù)治理保證金征收制度的落實和礦山恢復(fù)治理工程能否成功的關(guān)鍵,是恢復(fù)礦山生態(tài)環(huán)境建設(shè)的基礎(chǔ)保障，因此加強預(yù)算管理體系的建設(shè)，強化預(yù)算編制的審查，提高預(yù)算編制的專業(yè)化水平顯得尤為重要。

[1]《河北省地質(zhì)災(zāi)害防治 礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理地質(zhì)遺跡保護項目預(yù)算標準（暫用）》.2013年1月.

P62[文獻碼]B

1000-405X（2016）-6-391-2

劉海濤（），男，工程師，研究方向為巖土工程勘查、地質(zhì)災(zāi)害評估、礦山地質(zhì)環(huán)境評估及治理、設(shè)計。