探索民生檔案整合新機制
——由人保局退管檔案引發(fā)的思考

郭嘉（徐州市檔案局，江蘇徐州，22100021000）

探索民生檔案整合新機制
——由人保局退管檔案引發(fā)的思考

郭嘉
（徐州市檔案局，江蘇徐州，22100021000）

事情的起因是徐州市人保局社保中心產(chǎn)生的退管檔案因漲庫無法繼續(xù)存放，請求借市檔案館庫房存放。筆者隨后到現(xiàn)場了解具體情況。根據(jù)市人保局提供的數(shù)據(jù)，截至2015年12月底，全市社區(qū)管理企業(yè)退休人員檔案共計235490卷，也就是目前有全市235490人的退管檔案分散保管在全市5個市轄區(qū)人保局。而5個區(qū)的退管檔案基本上處于租賃場地、借區(qū)檔案館庫房、放區(qū)人保局檔案室等狀態(tài)，檔案的保管條件和水平參差不齊，而且大部分即將漲庫。這些退管檔案的利用率還相對較高，日平均借閱量達10—15人次左右，同時在利用手續(xù)和方式上也與文書檔案有所不同。即便是進館，檔案館工作人員也是難以應(yīng)對利用中出現(xiàn)的一些問題。目前徐州市人保局對這部分檔案采取社會用工的方式（即招聘專人）進行保管和利用，每個區(qū)要平均配備3—4人來維持退管檔案的管理和利用。

一、民生檔案進館及其利用的現(xiàn)實要求

據(jù)了解，上述情況在很多兄弟城市的檔案館也都有類似的表現(xiàn)。隨著各行各業(yè)對檔案重視程度的提高，各個單位產(chǎn)生的檔案數(shù)量飛速增長，從而帶來檔案庫房的快速飽和。因為缺乏良好的保管條件和專業(yè)庫房，很多單位都希望將這些檔案存放在一個安全可靠的地方，自然就會想到專業(yè)的國家綜合檔案館。僅徐州市檔案館而言，來電咨詢、請求托管、寄存檔案的單位不下十幾家，行業(yè)涉及金融保險、破產(chǎn)兼并甚至是一些民營企業(yè)的員工檔案等，可謂是社會需求很大。

1.市、縣兩級民生檔案的實際利用情況

以徐州市檔案館為例，現(xiàn)存的涉及民生類的檔案主要有：涉外婚姻檔案、學(xué)籍檔案、招工花名冊、破產(chǎn)企業(yè)工資單、公證檔案等幾個類型。從2013—2015年檔案利用的數(shù)據(jù)來看，傳統(tǒng)的編史修志對檔案的利用率逐年下降，而公證檔案、破產(chǎn)企業(yè)工資單、招工花名冊的利用率卻逐步上升?？梢哉f，平均每10位查檔者中就有6—8人是來查閱個人有關(guān)信息的。由此可見，公眾對“紅頭文件”的需求少了，對切身利益相關(guān)的“檔案材料”需求多了。

應(yīng)當說，從近年來檔案部門和檔案工作的發(fā)展來看，檔案確實已經(jīng)滲透到社會的各項工作中，公民的檔案意識顯著增強，利用檔案維權(quán)、辦理個人事項的需求已大大超越編史修志對檔案的需求。這與各級檔案部門優(yōu)化館藏結(jié)構(gòu)，更多地收藏民生檔案的努力是分不開的。這一點在縣（市）、區(qū)級國家綜合檔案館表現(xiàn)得更為突出，一些與公民利益聯(lián)系緊密的民生檔案如婚姻檔案的進館，已經(jīng)悄然促使檔案館從“紅頭文件館”向“民生檔案館”轉(zhuǎn)型。

2.民生檔案進館的現(xiàn)狀及存在的矛盾

近年來，國家檔案局相繼頒布了第8、9、10號令，明確提出“本行政區(qū)域內(nèi)重大活動、重要事件形成的檔案、涉及民生的專業(yè)檔案列入綜合檔案館收集范圍?！辈⑻岢龅?020年民生檔案達館藏60%左右的目標。這些政令的頒布，為民生檔案進館提供了充足的法律依據(jù)。全國各級檔案部門積極響應(yīng)國家檔案局的號召，進一步修改和完善檔案進館的工作細則及接收名冊，調(diào)整館藏結(jié)構(gòu)，加大了民生檔案的進館力度。浙江、安徽、山東、廣東、上海、深圳等地還積極地進行民生檔案資源整合，將大量與人民群眾切身利益相關(guān)的民生檔案，如房地產(chǎn)檔案、婚姻檔案、改制企業(yè)檔案、土地承包檔案、林權(quán)制度改革檔案、城市低保檔案、移民檔案、拆遷檔案、社保檔案、復(fù)轉(zhuǎn)軍人檔案等接收進館，使民生檔案管理由分散變?yōu)榧?，方便了社會公眾的利用。這些地方的檔案部門在豐富館藏、服務(wù)民生等方面取得了可喜的成績。

但在看到成績的同時，面對民生檔案這塊大蛋糕，檔案部門聞起來香，吃起來卻很困難。首先是人財物相對不足，這一點在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)表現(xiàn)得尤為突出，地方財政對檔案事業(yè)的投入不足，導(dǎo)致檔案部門即便吃下去，也難以順利消化。所以大部分檔案部門對民生檔案還只停留在監(jiān)督指導(dǎo)層面。其次，民生檔案的利用有比較繁雜的規(guī)定，因為很多民生檔案涉及公民的個人隱私，例如公證、婚姻檔案，所以各類民生檔案在利用方式和要求上都有所不同，作為檔案館利用窗口的工作人員，在手續(xù)、尺度的把握上缺乏依據(jù)，也不能解釋相關(guān)政策，易產(chǎn)生利用上的矛盾。第三，有的民生檔案涉及一些部門的利益，導(dǎo)致在實際進館操作過程中，可能會出現(xiàn)這樣那樣的問題。第四，檔案部門本身的抵觸，工作量增加不少，工資卻維持原狀?；谝陨显?，雖然有了法律依據(jù)、政策指引，但實際工作中能真正把一類或幾類民生檔案接收進館的檔案部門并不多見，更不要說把一個地區(qū)、城市的全部民生檔案進行有機整合了。

二、民生檔案整合方式探索及思考

民生檔案信息資源的整合就是通過檔案部門和相關(guān)職能部門之間的合作與協(xié)調(diào)，將分散在各個職能部門的與百姓生活息息相關(guān)的民生檔案資源集中起來進行規(guī)范化的管理，從而實現(xiàn)檔案信息資源的充分利用與最大增值，更好地發(fā)揮民生檔案為民服務(wù)的功能。當前檔案部門通常的做法是檔案實體進館或檔案信息網(wǎng)絡(luò)共享。但這兩種方式都有其不可克服的弊病。檔案實體進館給檔案部門帶來整理編目、保管利用等各方面的壓力；檔案信息網(wǎng)絡(luò)共享則要求網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)、數(shù)據(jù)格式規(guī)范統(tǒng)一、檔案全文必須數(shù)字化、軟件應(yīng)用平臺統(tǒng)一等等，軟硬件投入較高，建設(shè)周期長，不是一蹴而就的事情。既然兩種整合都有問題，我們就要“跳出檔案看檔案”，以創(chuàng)新思維來解決民生檔案整合過程中的問題。通過一段時間的探索性思考，筆者從理論上設(shè)想了一種新的民生檔案整合方案——窗口制民生檔案服務(wù)模式。

1.窗口制的整合方式克服了什么困難

窗口制的設(shè)想來源于政務(wù)服務(wù)中心，現(xiàn)在全國各地都設(shè)立了政務(wù)服務(wù)（審批）中心，政務(wù)服務(wù)（審批）中心采取的集成式窗口管理模式，即將具有行政許可、審批權(quán)的單位集中到一個地點進行辦公，簡化審批流程，方便百姓需求，實現(xiàn)了一站式服務(wù)。筆者認為，檔案部門完全可以參考政務(wù)中心的模式實現(xiàn)民生檔案的整合，因為這種整合模式克服了檔案部門的最大難題——人員編制和經(jīng)費。

以徐州人社局的退管檔案為例，在全省新一輪的檔案館建設(shè)完成之后，地市級檔案館存放這種數(shù)量級別的檔案應(yīng)該不成問題，關(guān)鍵是檔案部門缺乏保管和利用這些檔案的人力物力財力。從民生、破產(chǎn)企業(yè)等檔案進館這項工作來看，本省其他兄弟城市的普遍做法是申請專門機構(gòu)編制人員來整理保管這些檔案。但要人要錢恰恰是檔案部門一時難以實現(xiàn)的目標。即便要到了專項的編制人員和經(jīng)費，從長遠來看，這些民生檔案的增長速度將遠遠大于檔案館人員編制經(jīng)費的增長速度，極有可能再一次出現(xiàn)檔案數(shù)量與經(jīng)費人員數(shù)量的不匹配，使檔案館陷入無力開展民生檔案保管利用工作，造成騎虎難下的被動局面。

然而窗口制模式下，檔案部門只需要負責(zé)提供保管場地和利用窗口。劃出一個區(qū)域，建立若干個對外窗口，對應(yīng)窗口的數(shù)量再將大庫房分隔成若干個獨立的小庫房。比如前臺建立社保檔案、民政檔案窗口，后臺分配出社保檔案庫房、民政檔案庫房。窗口的工作人員由進駐單位提供，各個庫房由窗口工作人員自行管理，檔案部門負責(zé)對窗口人員進行監(jiān)督和管理。各個單位的民生檔案在整理規(guī)范后方可進入庫房。這看起來會給窗口單位帶來人員和經(jīng)費的支出，有些單位會有不同意見，其實仔細算一下，窗口單位的整體管理成本卻是降低了。就上述人保局事例而言，一是人員費用，5個區(qū)15—20個人的開銷，比一個窗口2—3人的開銷肯定要大得多；二是租用場地成本，在房價高漲的時代，5個區(qū)都租賃庫房的費用也是不少的。從幾十人減少為幾個人，從租房子、借場地到進入專業(yè)的保管場所，窗口單位既省心又節(jié)約了成本，檔案部門收獲了社會效益，還充分利用了庫房空間，可謂是一舉多得的好事情。檔案部門需要做的事主要是爭取政策的支持和有效地分隔庫房空間，也就是對上爭取黨委、政府的支持，對內(nèi)做好窗口單位庫房、人員的管理，對外做好各個單位的協(xié)調(diào)、宣傳就足夠了。

2.窗口制民生檔案服務(wù)中心模型設(shè)想

民生檔案服務(wù)中心的職責(zé)就是集約化管理和提供全市民生檔案的利用。

民生檔案服務(wù)中心采用窗口制，每個窗口掛牌顯示其檔案類型或單位名稱。窗口工作人員由進駐單位選派，負責(zé)日常該單位檔案的整理保管和提供利用。民生檔案服務(wù)中心不需要申請單獨的機構(gòu)編制人員，可由檔案部門的一個處室進行管理和督查，因為管理和督查的對象是進駐中心的各個單位的人員，而不是具體的檔案，更不參與檔案的整理和利用，所以需要的人員和經(jīng)費很少，不會對檔案部門自身造成壓力。

民生檔案服務(wù)中心的庫房使用檔案館庫房，檔案館可根據(jù)自身的實際情況，劃分出一個區(qū)域作為民生檔案的庫房，并根據(jù)進駐單位民生檔案的數(shù)量對庫房進行相應(yīng)分隔，以確保每個單位都具有相對獨立的庫房空間，就像賓館的結(jié)構(gòu)，每個房間都是獨立的空間，配有單獨的門和鎖，實行獨立的管理，從而保障進駐單位檔案的安全。

3.民生檔案服務(wù)中心與檔案館的關(guān)系

民生檔案是對檔案館館藏的重要補充，進入到民生檔案服務(wù)中心的檔案，便成了檔案館的館藏，納入檔案館館藏的統(tǒng)一管理體系，計入檔案館館藏總量。民生檔案中心的庫房納入檔案館庫房整體安全管理體系中，并與檔案館庫房實行分區(qū)、分庫管理。各個小庫房構(gòu)成了民生檔案中心的庫房，各個窗口共同組成了檔案館的對外利用平臺。

檔案館內(nèi)的有關(guān)民生的檔案如學(xué)籍、公證、破產(chǎn)企業(yè)工資單等，可以全部集中到民生檔案服務(wù)中心進行管理，各個區(qū)級檔案館的婚姻檔案也可以集中到民生檔案服務(wù)中心來管理，這樣也可以減輕區(qū)級檔案館的保管利用壓力，其他館藏檔案的查詢可單獨開設(shè)綜合類窗口。

三、建設(shè)民生檔案服務(wù)中心應(yīng)注意的問題

1.注重“擇急避緩”，選擇有迫切意愿和需求的單位優(yōu)先整合。運用供求雙方市場杠桿的原理來推進民生檔案資源的整合工作，通俗地說就是你情我愿，好談條件。待社會影響、實際成績顯著后便可以全面推行。

2.注重“化整為零”，將所有民生檔案的整理、編目工作全部消化在整合前。因為民生檔案數(shù)量大、種類多，檔案部門不可能將所有的民生檔案全部集中起來進行整理編目等工作，所以進駐民生檔案服務(wù)中心的檔案必須完成整理編目后方可進館。

3.注重“時效優(yōu)先”，即選擇當前使用率較高的民生檔案資源優(yōu)先進駐，避免出現(xiàn)“花大力氣收破爛”的尷尬局面。民生檔案的政策性、時效性強，有的民生檔案會被經(jīng)常反復(fù)利用，所以一定要選擇一些切實與百姓利益關(guān)聯(lián)大、利用率高、影響廣的民生檔案優(yōu)先進駐。要切實讓黨委和政府、人民群眾感受到民生檔案整合后的服務(wù)便利和社會效應(yīng)。用事實說話，才能使民生檔案資源整合工作越走越順。

4.注重“謀劃長遠”，民生檔案整合有實體和信息整合兩種途徑。對一些暫不具備整合條件的單位，要考慮其信息整合的可行性，這就需要檔案部門注重加強信息資源的規(guī)范化建設(shè)和軟件應(yīng)用平臺的建設(shè)，要將民生檔案的整合和數(shù)字檔案館、智慧檔案館的建設(shè)一并考慮，有條件的實體整合，沒條件的信息整合，只有這樣才能真正建設(shè)成為一個地區(qū)、城市的民生檔案服務(wù)中心。

四、建設(shè)民生檔案服務(wù)中心所面臨的問題

當然，以上對民生檔案服務(wù)中心模型的設(shè)想，只是基于理論上的構(gòu)思，在具體運作時肯定會遇到一些問題。首先是政策上的問題，也就是爭取黨委和政府的支持。因為黨委和政府需要統(tǒng)籌各個職能部門的需求，平衡配置機關(guān)各類辦公資源。能不能獲得黨委和政府的支持認可，是建設(shè)民生檔案服務(wù)中心的關(guān)鍵，所以需要我們?nèi)プ龃罅康男麄骱蛥f(xié)調(diào)工作。其次是檔案部門管理模式的轉(zhuǎn)變。檔案部門的原有職責(zé)就是保管、利用檔案，民生檔案服務(wù)中心擴充了檔案部門的職能，由管檔案變成管人員，產(chǎn)生了一個由管物到管人的質(zhì)的轉(zhuǎn)變，所以可能會有行政層面、檔案學(xué)術(shù)上的爭議。但從全局來看，民生檔案服務(wù)中心只是檔案館的一個補充，檔案館的主體功能并沒有改變。第三是經(jīng)費上的問題。檔案館庫房是國有資產(chǎn)，進駐單位無償使用，檔案部門得不償失。進駐單位有償使用，檔案部門違反財經(jīng)政策規(guī)定。

但是否可以轉(zhuǎn)變一下思路，將有償使用的經(jīng)費轉(zhuǎn)變?yōu)闄n案裝備裝具的投入，比如密集架、安防設(shè)備設(shè)施等等，這些都是改善檔案保管條件所必須的，讓進駐單位把經(jīng)費使用在他們自己的檔案上，既不違反相關(guān)政策，還提高了檔案的保管水平，節(jié)約了檔案部門自己的經(jīng)費投入。第四是矛盾轉(zhuǎn)移問題。民生檔案涉及公眾的切身利益，矛盾大、問題多，將它們?nèi)考械綑n案部門來管理利用，可能會將一些矛盾問題帶到檔案部門，讓檔案部門疲于應(yīng)對。這就需要我們多學(xué)習(xí)政務(wù)中心的成熟經(jīng)驗，加強對窗口人員的監(jiān)督和管理，不斷提高服務(wù)質(zhì)量，從而避免這些矛盾問題的發(fā)生。

雖然問題很多，阻力重重，但筆者認為不能因為未知的問題和困難，甚至是學(xué)術(shù)上的爭論，便讓我們停下檔案工作創(chuàng)新的腳步，而是要找準突破點，先行試點，然后以點帶面，形成規(guī)模效應(yīng)，實現(xiàn)檔案工作的有為有位。

“大檔案”時代已經(jīng)來臨，檔案資源的整合和檔案利用的一站式服務(wù)，要求檔案部門不斷創(chuàng)新，與時俱進。他山之石，可以攻玉，轉(zhuǎn)換一下思路，跳出檔案看檔案，說不定就會有意外的收獲。筆者認為，以“賓館式”庫房來整合一個地區(qū)的民生檔案實體資源，以“窗口制”平臺來整合一個地區(qū)的民生檔案利用，以“民生云”系統(tǒng)來整合一個地區(qū)民生檔案信息資源，這些將會是以后民生檔案資源整合發(fā)展的趨勢，也將是我們在“大檔案”環(huán)境下建設(shè)區(qū)域性“大檔案館”的必然之路。

［1］黃東霞.民生檔案信息資源的整合［J］.檔案與建設(shè)，2008.（11）：23-24.

［2］王茂躍.大檔案的若干觀點簡評［J］.北京檔案，2015（1）：22-24.

［3］嚴永官.論民生檔案［J］.檔案管理，2009（1）.