檔案監(jiān)督指導工作現(xiàn)狀及對策研究*
——以天津市濱海新區(qū)為例

王瑛璐　包秀敏　龐明秀　張慶一（天津科技大學，天津，300457）

檔案監(jiān)督指導工作現(xiàn)狀及對策研究*
——以天津市濱海新區(qū)為例

王瑛璐包秀敏龐明秀張慶一
（天津科技大學，天津，300457）

文章在國家深化行政體制改革的一線——天津市濱海新區(qū)檔案工作實際情況的基礎上，探討檔案工作監(jiān)督指導體制機制的創(chuàng)新問題，分析了天津市濱海新區(qū)監(jiān)督指導體制機制的現(xiàn)狀，包括檔案工作管理結構趨于“扁平化”，檔案行政管理部門下放監(jiān)督指導職能、強化基層檔案管理部門的監(jiān)管能力等。在此基礎上，總結了檔案行政管理部門開展工作相對被動等不足。最后，文章給出了在區(qū)域內(nèi)適當出臺更加有力有效的檔案規(guī)章制度等具有針對性的建議。

檔案事業(yè)檔案行政體制機制行政監(jiān)督業(yè)務指導

廣義上，檔案工作包括檔案管理、檔案行政管理、檔案教育、檔案科學研究、檔案宣傳、檔案國際合作與交流等。本文所討論的檔案監(jiān)督指導問題包含于檔案行政管理工作之中。根據(jù)《中華人民共和國檔案法》第二章第六條規(guī)定，檔案行政管理工作主要指為了提高檔案行政效率，促進檔案事業(yè)整體水平的提升，以檔案行政部門為組織協(xié)調(diào)中心，不斷提高檔案工作人員的行政能力和水平，依法行政，通過調(diào)查研究和加強管理，完成規(guī)劃制定、統(tǒng)一制度、行政監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)、業(yè)務指導和咨詢服務等工作。本文所關注的檔案工作監(jiān)督指導體制機制問題主要是指檔案行政工作中行政監(jiān)督和業(yè)務指導的部分。

在明確了研究內(nèi)容之后，需進一步確定對檔案工作進行監(jiān)督指導的主體?！吨腥A人民共和國檔案法》規(guī)定：全國檔案事業(yè)的統(tǒng)籌規(guī)劃，組織協(xié)調(diào)，統(tǒng)一制度，監(jiān)督和指導，由國家檔案行政管理部門主管；縣級以上地方各級行政區(qū)域內(nèi)機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織檔案工作的監(jiān)督和指導，由本行政區(qū)域內(nèi)人民政府的檔案行政管理部門主管；鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應當指定人員負責保管本機關的檔案，并對所屬單位的檔案工作實行監(jiān)督和指導。如上所述，通常檔案行政監(jiān)督和業(yè)務指導工作的主體為國家檔案行政管理部門、縣級以上地方各級檔案行政管理部門以及鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府。

在調(diào)查研究該問題的過程中，我們發(fā)現(xiàn)除了檔案行政管理部門，部分檔案館在實際工作中也具有檔案工作監(jiān)督指導職能，這與我國檔案行政管理部門局館合署辦公的性質是分不開的。本文中檔案監(jiān)督指導工作的主體為各級檔案行政管理部門、某些級別的人民政府和部分檔案館，其中以各級檔案行政管理部門為主。在明確了監(jiān)督指導和研究內(nèi)容的主體之后，下面先對檔案監(jiān)督指導工作現(xiàn)狀進行分析。

1　檔案行政管理工作監(jiān)督指導體制機制現(xiàn)狀分析

檔案行政管理工作的體制機制主要包括檔案機構設置、各檔案機構的隸屬關系及管理權限等，檔案工作中監(jiān)督指導體制機制也需要從以上幾個維度進行梳理。通常，在組織機構、隸屬關系和管理權限不變的前提下，檔案管理工作監(jiān)督指導體制機制不會發(fā)生大的改變，各級檔案行政管理部門需按照相關的法律法規(guī)，對本行政區(qū)域內(nèi)有關單位的檔案工作進行常規(guī)的監(jiān)督指導。而一旦組織機構、隸屬關系和管理權限等發(fā)生較大改變，那么檔案監(jiān)督指導體制機制也會發(fā)生相應的變化。

天津市濱海新區(qū)從成立之初就作為國家綜合配套改革試驗區(qū)，率先進行行政體制改革，探索“省直管縣”行政管理模式，此輪改革的規(guī)模在中國其他地區(qū)是前所未有的。其行政區(qū)劃的改變與行政體制改革的深入，必然導致檔案工作監(jiān)督指導體制機制的變化。

1.1機構設置的變化

（1）原有的條塊結合網(wǎng)狀結構

各級檔案部門組成了一個條塊結合的網(wǎng)狀立體交叉結構。我國檔案機構的設置歷來遵循條塊模式，分為縱向（條條）和橫向（塊塊）兩條線。

從檔案機構行政層次和檔案機構隸屬的部門看，檔案機構系統(tǒng)縱向分為四個層面：國家級檔案管理機構、?。ㄊ校┘墮n案管理機構、地（市）級檔案管理機構和縣（市）檔案管理機構。對應國家、天津市及目前濱海新區(qū)的實際情況，檔案機構系統(tǒng)的縱向結構為：國家檔案局（館），天津市檔案局（館），天津市濱海新區(qū)檔案局（館），塘沽、漢沽、大港檔案館。橫向的檔案機構系統(tǒng)主要是同一層級檔案管理機構以及其他平行單位。

（2）檔案行政管理結構的“扁平化”

本文所關注的檔案行政管理結構的“扁平化”，主要指的是條塊結構中縱向（條條）層面的問題。成立濱海新區(qū)前，天津市及原塘、漢、大三城區(qū)檔案行政管理機構的層級為：天津市檔案局——塘、漢、大檔案局——塘、漢、大轄區(qū)內(nèi)各鎮(zhèn)政府辦公室。

經(jīng)過一系列行政區(qū)劃的調(diào)整，到2010年，天津市及濱海新區(qū)檔案行政管理機構的層級為：天津市檔案局——天津市濱海新區(qū)檔案局（由區(qū)委辦公室掛牌）——塘、漢、大三城區(qū)工委檔案科/濱海新區(qū)各功能區(qū)管委會辦公室等——塘、漢、大三城區(qū)各街鎮(zhèn)檔案室。

2013年9月，隨著深化濱海新區(qū)管理體制改革工作的進一步開展，塘、漢、大三城區(qū)不再有檔案行政管理部門，直接減少了檔案管理中監(jiān)督指導工作的層級，使得檔案行政管理工作的組織結構實現(xiàn)了“扁平化”。此時，天津市及濱海新區(qū)檔案行政管理機構的層級為：天津市檔案局——天津市濱海新區(qū)檔案局（由區(qū)委辦公室掛牌）——塘、漢、大三城區(qū)各街鎮(zhèn)檔案室/濱海新區(qū)各功能區(qū)管委會辦公室。

1.2檔案機構的隸屬關系

（1）依行政區(qū)劃建立的檔案機構

隨著濱海新區(qū)行政體制改革的不斷深化，成立濱海新區(qū)之后，設天津市濱海新區(qū)區(qū)委辦公室，加掛濱海新區(qū)政府檔案處和濱海新區(qū)檔案局牌子，隸屬于天津市濱海新區(qū)政府。濱海新區(qū)檔案館（在建）隸屬于濱海新區(qū)政府。雖然原塘、漢、大檔案局已撤銷，但原塘、漢、大檔案館仍保留，過渡時期隸屬于濱海新區(qū)區(qū)委辦公室。

另外，具有檔案業(yè)務指導功能的泰達圖書館檔案館位于天津市濱海新區(qū)七大功能區(qū)之一的天津經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)，是我國唯一實行圖書、檔案、情報三位一體的區(qū)域性文化機構，為國家一級檔案館，隸屬于天津經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)管委會，為區(qū)域機關事業(yè)單位的檔案管理提供技術支持和業(yè)務指導。由于泰達檔案館的工作水平處于行業(yè)前列，故特此列出，該區(qū)域內(nèi)的檔案行政監(jiān)督工作由開發(fā)區(qū)教育文化衛(wèi)生體育局分管。

（2）專門檔案機構和部門

①濱海新區(qū)城建檔案館

天津市濱海新區(qū)城市建設檔案館是天津市唯一的區(qū)（縣）城建檔案館，隸屬于天津市濱海新區(qū)規(guī)劃和國土資源管理局，前身是天津市塘沽區(qū)城市建設檔案館。其主要職責是依法開展全區(qū)城建檔案的管理、監(jiān)督、檢查、指導和業(yè)務培訓等工作。

2004年3月，經(jīng)塘沽區(qū)編委批準正式成立天津市塘沽區(qū)城市建設檔案館，并加掛“天津市塘沽區(qū)城市建設檔案管理辦公室”牌子。2012年3月，經(jīng)濱海新區(qū)編委批準同意，天津市塘沽區(qū)城市建設檔案館更名為濱海新區(qū)城建檔案館。

濱海新區(qū)城建檔案館成立之后，依然行使對濱海新區(qū)應接收進館城建檔案所在單位進行城建檔案業(yè)務指導的職能。濱海新區(qū)檔案館還在規(guī)劃建設的過程中，由原塘沽區(qū)城市建設檔案館發(fā)展起來的濱海新區(qū)城建檔案館，作為濱海新區(qū)行使專業(yè)檔案管理職能的機構率先投入使用，為濱海新區(qū)的經(jīng)濟和社會建設發(fā)揮了巨大的作用。

②泰達檔案館城建檔案管理部

天津經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)（泰達）把城建檔案館納入到泰達檔案館之內(nèi)，成為檔案館的一個部門，即泰達檔案館城建檔案管理部。其在天津經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)轄區(qū)內(nèi)對被接收的城建檔案所在單位行使指導城建檔案工作的職能。

城建檔案管理部的主要監(jiān)督指導職能包括：指導全區(qū)機關、團體、企事業(yè)單位建設項目檔案工作；定期舉辦開發(fā)區(qū)在建項目檔案管理集中培訓或專場培訓；負責全區(qū)重點建設項目的跟蹤服務和管理；負責全區(qū)在建項目檔案的業(yè)務指導、咨詢服務、竣工驗收、檔案實體及電子目錄審核、接收進館工作等。

1.3檔案機構管理權限

（1）濱海新區(qū)檔案管理機構隸屬關系和管理權限的變化

隨著天津市濱海新區(qū)的設立以及原塘、漢、大三區(qū)的撤銷，撤銷原塘沽區(qū)檔案局、漢沽區(qū)檔案局、大港區(qū)檔案局，由天津市濱海新區(qū)檔案局統(tǒng)轄整個濱海新區(qū)的檔案監(jiān)督指導工作。合并后的濱海新區(qū)檔案監(jiān)督指導部門，雖然檔案監(jiān)督指導的工作量并沒有減少，但是機構精簡了，人員減少了，效率提高了。

（2）強基層，賦予基層檔案管理部門更多檔案監(jiān)督指導職能

在深化濱海新區(qū)管理體制改革的過程中，由于逐步撤銷了塘、漢、大三城區(qū)工委、管委會建制，使得行政管理層級減少，濱海新區(qū)政府分散了社會管理職能，反而使塘、漢、大三城區(qū)各鎮(zhèn)街管理職能更加充實。在此過程中，設置在各工委中的檔案科也一并撤銷了，檔案行政管理機構層級的減少意味著濱海新區(qū)檔案局需要承擔原塘、漢、大三區(qū)的所有檔案行政管理工作。在人員不足、任務不變或增加的基礎上，怎樣才能使監(jiān)督指導工作落到實處，不因管理層級的減少而使工作打折扣？解決此問題的方法即濱海新區(qū)檔案局將監(jiān)督指導權下放到各功能區(qū)檔案管理部門和各鎮(zhèn)街檔案室，使濱海新區(qū)各功能區(qū)、各街鎮(zhèn)的基層檔案管理部門保質保量地完成任務。

例如，濱海新區(qū)海濱街充分發(fā)揮綜合檔案室的監(jiān)督指導職能，不斷完善以街道為中心、輻射所轄村居的檔案管理網(wǎng)絡，各村根據(jù)各自實際設置了專門的檔案室，對土地承包、工程建設、村務公開、換屆選舉、民計民生等檔案進行了收集整理，達到了制度上墻、按類歸檔、卷宗統(tǒng)一、電子檢索等基本要求，新農(nóng)村建設檔案的規(guī)范化、制度化和現(xiàn)代化管理水平不斷提升。

2　檔案監(jiān)督指導工作存在的主要問題

2.1檔案監(jiān)管工作相對被動

檔案事業(yè)的科普工作做得還不到位。相應的，從全社會的角度講，檔案行政管理的科普工作也不到位，宣傳力度也不夠。目前的檔案行政管理工作多是自上而下的模式，只有少數(shù)企事業(yè)單位主動申請并配合檔案部門對本單位的檔案工作進行監(jiān)督和指導。也就是說，檔案行政管理工作仍處于大范圍被動的狀態(tài)之下。

2.2檔案部門執(zhí)法相對困難，監(jiān)督力度不夠

檔案部門執(zhí)法難的問題由來已久，分析起來主要是檔案和檔案工作的性質決定的。檔案和檔案工作反映單位的主要職能，具有伴生性。如果單位不進行某項工作，就不可能產(chǎn)生相應的檔案，也不會有相關檔案工作。所以檔案行政部門的監(jiān)督指導工作不可能不滯后，在某種程度上，滯后是一種常態(tài)，導致了檔案行政管理工作不好做，執(zhí)法難。雖然檔案工作性質如此，但是為了更好地把檔案監(jiān)督指導工作落到實處，應更多地進行檔案工作的前端控制和管理。

由于我國上級檔案管理部門與下級檔案管理部門之間沒有直接的隸屬關系，而是業(yè)務上的指導與被指導的關系，所以檔案管理部門要對同級別的檔案機構及其他同級別單位進行檔案監(jiān)督檢查工作的時候，經(jīng)常需要聯(lián)合同級人民政府的有關部門進行協(xié)同工作。

例如，天津市檔案局需要定期聯(lián)合天津市人大常委會法制工作委員會進行聯(lián)合執(zhí)法，履行檔案行政管理工作的監(jiān)督指導職能，選擇性地對一些單位進行行政監(jiān)督和業(yè)務指導。

2.3檔案行政管理部門力量有限

檔案行政管理部門力量有限體現(xiàn)在人員編制少或工作人員需同時兼任其他工作，不能長時間地深入一線進行檔案工作的監(jiān)督指導。有些地方在某些過渡時期沒有及時成立專門的檔案行政管理部門，要么是“辦公室”加掛檔案行政管理部門的牌子；要么是“辦公室”即使不加掛檔案行政管理部門的牌子，卻行使檔案行政監(jiān)督指導的職能。這些都使得檔案行政監(jiān)督指導工作的力量和力度受到限制。

2.4檔案機構設置有待進一步理順

塘、漢、大檔案館從2014年1 月1日起不再接收各全宗單位的檔案，只具有檔案保管功能。在未來改革的進程中，這三個檔案館是否被保留，還是在原有基礎上進行合并，都還是未知數(shù)。

天津市濱海新區(qū)還沒有成立獨立的檔案局，目前的濱海新區(qū)檔案局是在濱海新區(qū)區(qū)委辦公室基礎上掛牌產(chǎn)生的。另外，新的濱海新區(qū)檔案館還在建設當中，塘、漢、大三個檔案館雖然不再接收新的檔案，但是依然在塘、漢、大三區(qū)行政區(qū)劃撤銷的基礎上獨立存在。只有充分梳理好濱海新區(qū)檔案行政管理部門與其他檔案機構的關系，才能更好地完成檔案監(jiān)督指導工作。

3　應對檔案行政管理工作監(jiān)督指導體制機制變革的對策

3.1出臺更加有力有效的檔案規(guī)章制度

據(jù)悉，濱海新區(qū)政府即將出臺相關規(guī)定，把立檔單位和部門的檔案管理工作的完成情況與該單位和部門的績效掛鉤，建立獎懲機制，以促進檔案工作監(jiān)督指導體制機制的健全與良性發(fā)展。前一年立卷、歸檔工作的完成情況與當年的績效掛鉤，既是上年檔案工作的總結，又對當年的檔案工作起到一定的指引作用。

3.2進一步下放檔案行政監(jiān)督指導權

濱海新區(qū)在深化行政體制改革的進程中，將在各街鎮(zhèn)分別設置街鎮(zhèn)工作委員會、街鎮(zhèn)管理委員會，兩委員會今后合署辦公，協(xié)調(diào)指導街鎮(zhèn)各項工作。調(diào)整街鎮(zhèn)區(qū)劃使其合理化，設置街鎮(zhèn)內(nèi)設機構使其規(guī)范化，充實力量，擴充職能，推進工作重心下移，努力提升各街鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展和社會管理能力。在此過程中，檔案行政管理部門也要跟隨濱海新區(qū)深化行政體制改革的大勢，進一步將檔案監(jiān)督指導職能下放到基層檔案管理部門，新區(qū)新辦法，充分發(fā)揮基層檔案管理部門的作用。如前所述，濱海新區(qū)海濱街充分發(fā)揮綜合檔案室的監(jiān)督指導職能，體現(xiàn)了基層檔案管理部門勇于承擔檔案監(jiān)督指導職能的膽識與魄力，應在其他街鎮(zhèn)推行其成功經(jīng)驗，使其積極的輻射效應最大化。

3.3成立獨立的濱海新區(qū)檔案局

過渡期的濱海新區(qū)檔案局是在濱海新區(qū)區(qū)委辦公室的基礎上加掛濱海新區(qū)政府檔案處檔案局的牌子形成的。雖然區(qū)域內(nèi)的檔案行政監(jiān)督指導的職能在很好地履行，但工作人員始終需要兼顧其他工作，無形中分散了檔案行政監(jiān)督指導工作的力量。因此，應盡快成立獨立的濱海新區(qū)檔案局，以便更加有效地對檔案工作行使監(jiān)督指導職能。

3.4運用前端控制思想

各個社會組織文件的齊全完整問題應該提起重視，尤其是內(nèi)部文件的收集經(jīng)常不太到位。檔案行政管理部門的監(jiān)督指導人員下到各企事業(yè)單位進行檔案監(jiān)督指導工作，在較短的時間內(nèi)，只能考察該單位檔案整理是否規(guī)范，至于文件是否齊全，則不能調(diào)查清楚。

基于此，第一，建議檔案行政管理部門應提請區(qū)域內(nèi)通過相關法律法規(guī)，促其有權查閱各企事業(yè)單位的OA系統(tǒng)的文件，在文件源頭上掌握其整體情況，確保檔案齊全完整。這樣可以保證文件，尤其是內(nèi)部文件的齊全、完整。第二，建議有條件的企事業(yè)單位構建OA系統(tǒng)、文書處理系統(tǒng)、檔案管理系統(tǒng)的統(tǒng)一平臺，在一個操作平臺上通過不同模塊開展各項工作。如此既減少成本、減輕工作量，同時也便于檔案行政管理部門的監(jiān)督指導。

3.5建立文檔中心

文檔中心已在甘肅、深圳等地經(jīng)過實踐檢驗，可以較好地幫助企事業(yè)單位管理文檔。歸檔單位一經(jīng)產(chǎn)生文件，辦理完畢即送文檔中心，由該中心代為整理、歸檔，為企事業(yè)單位節(jié)省大量人力、物力、財力，實現(xiàn)文檔管理的集約化、社會化。今后，由檔案行政管理部門對文檔中心的檔案工作進行監(jiān)督和指導，不直接面對企事業(yè)單位，有利于檔案監(jiān)督指導工作的持續(xù)有力開展。

3.6建立檔案監(jiān)督指導工作互助網(wǎng)絡平臺

可以先在濱海新區(qū)的范圍內(nèi)建設一個檔案網(wǎng)絡互助平臺，輔助行使監(jiān)督指導職能。有別于以往檔案行政管理部門職能上網(wǎng)的傳統(tǒng)電子政務模式，該檔案網(wǎng)絡互助平臺改變以往檔案監(jiān)督指導工作自上而下、互動性不強的方式，建立更加順暢、互動性強的實用平臺。

*本文為國家檔案局科技項目“檔案管理工作監(jiān)督指導機制創(chuàng)新研究”（項目編號：2015-R-02），天津科技大學青年教師創(chuàng)新基金“檔案事業(yè)體制與機制創(chuàng)新研究——以濱海新區(qū)為例”（項目編號：2015YB014）的階段性成果。

［1］馮惠玲，張輯哲.檔案學概論［M］.北京：中國人民大學出版社，2006：71.

［2］王蘇月.企業(yè)集團檔案業(yè)務指導工作的時間與思考［J］.中國檔案，2011（10）：43-44.

［3］劉東斌.對我國檔案工作管理體制的研究［J］.檔案學研究，1996（2）∶29-30.

［4］劉洋.中外檔案事業(yè)管理體制比較與研究［J］.蘭臺世界，2011（21）∶25-26.

［5］吳婧.打破禁錮呼喚“檔案管理前置”［N］.中國檔案報，2015-11-9（003）.

［6］楊東權.怎樣認識檔案工作新常態(tài)［N］.中國檔案報，2015-10-12（003）.

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王瑛璐，天津科技大學應用文理學院講師，主要研究方向為檔案與檔案事業(yè)管理研究。

包秀敏，天津科技大學辦公室館員，主要研究方向為檔案管理研究。

龐明秀，天津科技大學應用文理學院副教授，主要研究方向為文書與檔案管理研究。

張慶一，原天津市檔案局企業(yè)指導處處長，主要研究方向為企業(yè)檔案監(jiān)管工作研究。

An Analysis on the Current Situation and Countermeasures of Archives Supervision and Guidance

Wang Yinglu，Bao Xiumin，Pang Mingxiu，Zhang Qingyi
（Tianjin University of Science&Technology，Tianjin，300457）

In this paper，the innovation of archives supervision system and mechanism is discussed on the basis of the reality in Tianjin Binhai New Area，the frontier of committing deeply to our country's administrative reform.The present situation of archives supervision and institution system and mechanism is analyzed，including the archives management structure tends to be"flat"，archives administration department delegates the power of supervision and strengthens regulatory capacity of base archive administration department and so on.On the basis of this，it sums up such issues as being relatively passive in archives administrative departments’work.Finally，this paper presents more targeted suggestions that more powerful and effective archive regulations should be introduced in the region.

Archival Undertaking；Archives Administration；Management System and Mecha?nism；Administrative Supervision；Operational Guidance

G271