以環(huán)境精細(xì)化治理推進(jìn)美麗中國建設(shè)研究論綱

余敏江

(蘇州大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，江蘇 蘇州　215123)

以環(huán)境精細(xì)化治理推進(jìn)美麗中國建設(shè)研究論綱

余敏江

(蘇州大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，江蘇 蘇州215123)

[摘要]環(huán)境治理“局部有效整體失效”是造成美麗中國建設(shè)陷入困境的重要原因。面對環(huán)境治理過度集權(quán)化、過度碎片化與監(jiān)管虛化并存的體制性困境，克服美麗中國建設(shè)中的“木桶短板”效應(yīng)，當(dāng)務(wù)之急是要以整體性、科學(xué)性、規(guī)范化、人性化為基本目標(biāo)整體推進(jìn)宏觀領(lǐng)域的環(huán)境精細(xì)化治理實(shí)踐。對于環(huán)境精細(xì)化治理，地方政府核心行動者的作用至關(guān)重要，因此需要通過目標(biāo)和戰(zhàn)略設(shè)定、政策議程設(shè)置和環(huán)境問責(zé)制度設(shè)計，來有效規(guī)引核心行動者的激勵機(jī)制扭曲及相應(yīng)的動力衰竭與行為偏差。從宏觀層面推進(jìn)環(huán)境精細(xì)化治理，需要從職能厘定、機(jī)構(gòu)設(shè)置、治理機(jī)制以及治理工具選擇等層面探索環(huán)境精細(xì)化治理從頂層設(shè)計到實(shí)際行動的有效途徑。

[關(guān)鍵詞]美麗中國建設(shè)；環(huán)境精細(xì)化治理；核心行動者；體制機(jī)制創(chuàng)新

黨的十八大、十八屆三中、五中全會都提出：“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，努力建設(shè)美麗中國”。這既是對目前嚴(yán)重的生態(tài)矛盾和生態(tài)危機(jī)的直面應(yīng)對，又是破解發(fā)展難題，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路的必然選擇。然而，美麗中國建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，既需要政府堅(jiān)持綠色執(zhí)政和綠色治理，也需要企業(yè)承擔(dān)社會責(zé)任，堅(jiān)持清潔生產(chǎn)、循環(huán)生產(chǎn)、低碳發(fā)展和安全發(fā)展等綠色生產(chǎn)方式，更需要全社會倡導(dǎo)生態(tài)文化和生態(tài)理性，堅(jiān)持綠色生活方式、消費(fèi)方式和行為方式。*方世南：《領(lǐng)悟綠色發(fā)展理念亟待拓展五大視野》，《學(xué)習(xí)論壇》2016年第4期。其中，綠色執(zhí)政和綠色治理在美麗中國建設(shè)中起著根本性的引領(lǐng)作用。而環(huán)境精細(xì)化治理則是綠色執(zhí)政和綠色治理的重要抓手、切入點(diǎn)和突破口，也是力求高效、鞏固成效、兼顧長效，避免同類、同性質(zhì)環(huán)境污染事件高發(fā)態(tài)勢反彈的切實(shí)舉措。當(dāng)前，中國環(huán)境形勢嚴(yán)峻，環(huán)境污染突發(fā)事件頻發(fā)。深入研究環(huán)境精細(xì)化治理這一在實(shí)踐中摸索、理論上創(chuàng)新的模式，制定近期和遠(yuǎn)期目標(biāo)并予以推進(jìn)，是美麗中國建設(shè)過程中各級政府的一道必答題。

一、環(huán)境精細(xì)化治理與美麗中國建設(shè)的邏輯關(guān)聯(lián)

精細(xì)化治理理念發(fā)軔于20世紀(jì)50年代日本的企業(yè)管理，其間大致經(jīng)歷了泰勒科學(xué)管理、戴明的為質(zhì)量而管理(PDCA 循環(huán))和豐田精益生產(chǎn)方式(TPS)三個發(fā)展階段，由工人現(xiàn)場操作管理到企業(yè)的質(zhì)量管理和生產(chǎn)系統(tǒng)管理，如今已運(yùn)用到政府治理、社會治理領(lǐng)域，并有向環(huán)境治理范疇深度拓展的趨勢。

精細(xì)化治理是治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán)，是建立在常規(guī)性治理之上，并將常規(guī)性治理引向深入的邏輯必然。所謂精細(xì)化治理，是通過規(guī)則的明晰化和系統(tǒng)化，運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)化、智能化、責(zé)任細(xì)化和銜接細(xì)化的手段，使治理主體各單元精準(zhǔn)、嚴(yán)格、高效、有序和持續(xù)運(yùn)行的治理方式。環(huán)境精細(xì)化治理，就是將精細(xì)化思想運(yùn)用于環(huán)境治理之中，通過有序的細(xì)化、有規(guī)則的系統(tǒng)化的規(guī)程，利用更優(yōu)化的職能設(shè)計和流程再造、更專業(yè)的治理技術(shù)，將政府的“精明環(huán)境治理”與其他社會主體能動式參與相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)更優(yōu)質(zhì)、更關(guān)注細(xì)節(jié)和更加人性化的治理效果。

由此可見，環(huán)境精細(xì)化治理不再僅限于技術(shù)層面和微觀視野，而且觸及到宏觀的體制層面和制度層面，它必然要回答以下更深層次的問題：當(dāng)下中國環(huán)境治理的體制困境是什么？這種體制困境背后的制度邏輯又在多大程度上削弱了美麗中國建設(shè)的本質(zhì)要求？如何確保精細(xì)化治理“技術(shù)”突破不被體制所阻滯或湮沒？如何實(shí)現(xiàn)粗放式、經(jīng)驗(yàn)式、政績導(dǎo)向式環(huán)境治理向精細(xì)化、科學(xué)化和責(zé)任為本的環(huán)境治理模式的轉(zhuǎn)變？環(huán)境精細(xì)化治理過程中整體性政府如何形成？顯然，問題的本質(zhì)不在于環(huán)境治理精細(xì)化本身，而在于如何確保精細(xì)化能夠充分有效發(fā)揮功能。從這個意義上說，從制度、體制和認(rèn)知等宏觀層面探討環(huán)境精細(xì)化治理的可行路徑更為重要，技術(shù)層面和微觀視野的討論只能是隔靴搔癢。

自黨的十八大提出建設(shè)“美麗中國”這一內(nèi)涵豐富的新概念以來，中央政府把生態(tài)保護(hù)與環(huán)境治理放在更加凸顯的位置，積極探索新路徑、新方法，取得了很大成績。然而，中國的環(huán)境形勢依然非常嚴(yán)峻，生態(tài)惡化加劇、環(huán)境破壞嚴(yán)重，而且新老環(huán)境問題交織在一起，呈現(xiàn)出明顯的結(jié)構(gòu)型、壓縮型、復(fù)合型特征，環(huán)境質(zhì)量與公眾的要求、期待相距甚遠(yuǎn)。這迫切要求改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制，充分發(fā)揮體制的活力和效率，為解決生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的深層次矛盾和問題提供體制保障。*周生賢：《改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制》，《人民日報》2014年2月7日。也就是說，美麗中國建設(shè)已經(jīng)不再是單純的技術(shù)層面的問題，更多的是一個宏觀層面的“體制問題”，是涉及利益觀、權(quán)力觀、政績觀等深層次問題的深刻變革。

環(huán)境精細(xì)化治理的提出為推進(jìn)美麗中國建設(shè)提供了一個有效的知識工具。它建立了一個與粗放式、經(jīng)驗(yàn)式治理相對立的概念。就目前而言，環(huán)境治理呈現(xiàn)出過度集權(quán)化、過度碎片化與監(jiān)管虛化并存的體制樣態(tài)。集權(quán)化是指各級地方政府在環(huán)境治理過程中試圖把所有環(huán)境公共問題都納入單中心的政府治理體系中，形成了以政府公共權(quán)力為驅(qū)動，輔之以政治動員性的意識形態(tài)之封閉性治理結(jié)構(gòu)。碎片化是指不同領(lǐng)域、不同層級、不同部門的治理機(jī)制大多各自為戰(zhàn)、“自成一體”，缺乏協(xié)調(diào)性，更遑論協(xié)同性。監(jiān)管虛化則是指現(xiàn)有的政治錦標(biāo)賽模式和財政約束往往導(dǎo)致地方政府在環(huán)境監(jiān)管中出現(xiàn)無動力和無能力的局面。一些地方政府甚至以“招商引資”“綠色通道”為由出臺了一些與環(huán)境保護(hù)相悖的“土政策”。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)發(fā)生沖突的情形下，地方政府大多會選擇“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”而舍棄“環(huán)境保護(hù)”。

環(huán)境治理機(jī)制的集權(quán)化、碎片化與監(jiān)管虛化帶來了一系列現(xiàn)實(shí)問題。一是環(huán)境治理惰性化。在單中心的“公權(quán)”治理機(jī)制下，地方政府很有可能將不大適合環(huán)境公共權(quán)力介入的問題也納入環(huán)境治理范疇，從而使環(huán)境治理過程中原本平等的主體間協(xié)作關(guān)系變成了政府唱“獨(dú)角戲”。實(shí)際上，一系列環(huán)境公共問題的起源和解決方案是多元的，需要包括地方政府、環(huán)保組織、公眾、企業(yè)在內(nèi)的多元主體協(xié)力應(yīng)對。環(huán)境公共權(quán)力的單向度運(yùn)行，必然導(dǎo)致治理主體之間的信息不對稱和信任不充分，進(jìn)而導(dǎo)致治理的協(xié)同惰性增強(qiáng)。協(xié)同惰性直接影響了各治理主體間協(xié)作的可持續(xù)發(fā)展。二是環(huán)境治理模糊化。環(huán)境的系統(tǒng)性決定了環(huán)境治理的整體性和協(xié)調(diào)性。如果絕大多數(shù)具體的政策制定權(quán)都碎片化地分散在國務(wù)院的十幾個部委中。比如，海洋環(huán)境管理問題，共涉及海洋部門、海事部門、漁業(yè)部門、環(huán)保部門、國土資源部門和軍隊(duì)等。再比如，針對更具體的霧霾治理問題，共涉及到發(fā)展和改革委員會的項(xiàng)目規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)信息化委員會的清潔生產(chǎn)和節(jié)能減排、公安部門的汽車尾氣排放、建設(shè)部門的建筑揚(yáng)塵污染等等，彼此的分工較為模糊、職能重疊，且缺乏程序化、制度化、規(guī)范化的協(xié)調(diào)機(jī)制。相關(guān)部委常常為了本部門的利益而出臺相互沖突甚至相互排斥的政策和法規(guī)，這樣一來，必然導(dǎo)致地方政府在進(jìn)行環(huán)境治理時運(yùn)用籠統(tǒng)的、模糊的處理方式，導(dǎo)致環(huán)境象征性治理、模糊性治理盛行，必然導(dǎo)致“最后一公里”問題得不到根本解決。

很明顯，環(huán)境治理“局部有效整體失效”是造成美麗中國建設(shè)陷入困境的重要原因。面對環(huán)境治理的兩大體制性難題，克服美麗中國建設(shè)中的“木桶短板”效應(yīng)，當(dāng)務(wù)之急是要以整體性、科學(xué)性、規(guī)范化、人性化為基本目標(biāo)整體推進(jìn)宏觀領(lǐng)域的環(huán)境精細(xì)化治理實(shí)踐。

在治理主體上，環(huán)境精細(xì)化治理強(qiáng)調(diào)發(fā)揮地方政府的自主性，強(qiáng)調(diào)激發(fā)社會組織的活力，鼓勵環(huán)境公益組織和環(huán)境友好人士的主體性和參與性，更需要各治理主體彼此相互信賴、協(xié)調(diào)溝通。當(dāng)協(xié)同合作的伙伴隨時間的互動建立具有信賴行為的聲譽(yù)，協(xié)同者會發(fā)現(xiàn)，他將會從視情況而定的“如果你愿意，我也愿意”的互惠行為，逐步朝向以制度化為基礎(chǔ)的“承認(rèn)的政治”。*余敏江：《區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的邏輯——基于社群主義視角的分析》，《社會科學(xué)》2015年第1期。從“視情況而定”到“承認(rèn)的政治”的過渡進(jìn)程中，精細(xì)化的協(xié)調(diào)機(jī)制起到至關(guān)重要的作用。在社會組織積極參與生態(tài)保護(hù)和環(huán)境污染治理的情形下，地方政府不僅能夠準(zhǔn)確地識別環(huán)境公共問題，而且可以促使各治理主體在短時間內(nèi)消解分歧、取得共識，有效遏制因各治理主體利益不一致而導(dǎo)致環(huán)境治理難以推行。

在環(huán)境政策執(zhí)行層面，盡管環(huán)境政策框架的發(fā)展較為全面，既有宏觀層面的環(huán)境政策話語，也有中觀層面的環(huán)境法律，還有微觀層面的法規(guī)、條律和實(shí)施細(xì)則。然而數(shù)量較多的環(huán)境政治話語、法律、政策工具，在地方層面的執(zhí)行卻呈現(xiàn)出一定的“變通”或“懸置”，其具體效果飽受詬病。因此，提高環(huán)境政策的執(zhí)行力，已成為當(dāng)務(wù)之急。而提高執(zhí)行力，就需要精細(xì)化治理。精細(xì)化治理強(qiáng)調(diào)執(zhí)行管控精細(xì)化，明確規(guī)定了治理主體何時、何地、以何種方式在何種情況下可以做何事，并清晰地列出禁止事項(xiàng)，從而使治理主體能夠有序開展工作。同時，環(huán)境治理的范圍、形式以及運(yùn)行步驟的精細(xì)化，為環(huán)境治理權(quán)力運(yùn)行提供了明晰的標(biāo)準(zhǔn)，有利于治理主體自我對照、自我省察，能較好遏制權(quán)力任性和濫用，并對治理主體的權(quán)力行為是否合法、合理提供依據(jù)。

就環(huán)境治理效能而言，環(huán)境精細(xì)化治理的目的就是要提高效率和效能。通過環(huán)境治理資源集約，打破地方和部門界限和條塊分割，實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理資源特別是環(huán)境執(zhí)法資源的集約化配置、系統(tǒng)化整合，有助于建立覆蓋盲點(diǎn)和真空的治理體系，避免治理交叉，杜絕相互推諉、責(zé)任虛化和低效治理，甚至是負(fù)效治理。通過治理流程的精密設(shè)計，確保各環(huán)節(jié)、各流程無論是信息互通共享還是資源流通運(yùn)用都能統(tǒng)籌聯(lián)動、銜接有序。毋庸置疑，治理手段的專業(yè)化和科學(xué)化，能夠有效遏制治理過程中的資源浪費(fèi)和效率低下，實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理成本與社會效益的最優(yōu)匹配。

二、環(huán)境精細(xì)化治理的核心行動者

在地方政府日益形成獨(dú)特利益結(jié)構(gòu)和利益視角的條件下，對地方政府核心行動者的分析顯得尤為重要?！昂诵男袆诱摺笔侵冈诃h(huán)境精細(xì)化治理過程中被正式制度納入權(quán)力體系的核心成員，在制度體系和行為結(jié)構(gòu)中具有主導(dǎo)話語權(quán)和根本決定權(quán)，是環(huán)境精細(xì)化治理的支配力量。在中國特定的語境中，地方政府核心行動者，當(dāng)前主要指地方黨委一把手，隨著民主政治的發(fā)展，將逐漸被地方領(lǐng)導(dǎo)班子的集體行動團(tuán)隊(duì)所取代。核心行動者既可能是“理性經(jīng)濟(jì)人”、“政治交易人”，更可能是兼容政府利益(個人利益、部門利益、政府自身利益)和環(huán)境公共利益的務(wù)實(shí)者。

實(shí)際上，環(huán)境精細(xì)化治理，不僅是一個技術(shù)問題，一個制度問題，更是一個權(quán)力結(jié)構(gòu)和主體結(jié)構(gòu)問題。一般而言，相當(dāng)數(shù)量的權(quán)力資源、財稅資源、法制資源和文化資源大多掌握在地方政府的核心能動者手里，如果環(huán)境精細(xì)化治理體系和行為結(jié)構(gòu)中的核心行動者具有明確的環(huán)境偏好，則必然能夠通過其指令、號召、意志甚至個人魅力，推動地方政治與行政系統(tǒng)共同發(fā)揮集體功能，合力進(jìn)行環(huán)境精細(xì)化治理。然而，在面臨著激烈的地方政府間競爭和GDP導(dǎo)向的政績考核的情況下，地方政府的核心行動者大都會視可見的經(jīng)濟(jì)績效、可預(yù)期的政績收益、可感知的體制壓力等效用目標(biāo)優(yōu)于環(huán)保目標(biāo)，因此對環(huán)境精細(xì)化治理缺乏動力。如何通過目標(biāo)和戰(zhàn)略設(shè)定、政策議程設(shè)置和監(jiān)督制度設(shè)計，對環(huán)境精細(xì)化治理的核心行動者的激勵機(jī)制扭曲及相應(yīng)的動力衰竭與行為偏差進(jìn)行有效規(guī)引，是環(huán)境精心化治理的前提。

(一)以綠色發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)引地方政府核心行動者

黨的十八屆五中全會將綠色發(fā)展理念作為“十三五”規(guī)劃的五大發(fā)展理念之一，這意味著我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式將由追求局部、短期、物質(zhì)利益的自我中心主義向倡導(dǎo)包容、和諧、可持續(xù)發(fā)展的共生主義的價值觀念轉(zhuǎn)變。中國學(xué)者胡鞍鋼等人旗幟鮮明地指出，“綠色發(fā)展是中國‘五大發(fā)展’的基礎(chǔ)性問題，也是中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展最重要的約束條件”。*胡鞍鋼、鄢一龍等：《中國新理念：五大發(fā)展》，浙江人民出版社2016年版，第62頁。只有以綠色發(fā)展的成就實(shí)現(xiàn)人民對美好生活的向往，才能使人民群眾在享受綠色福利和生態(tài)福祉中促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展和人的自由而全面發(fā)展，從而最大限度地體現(xiàn)出發(fā)展應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)價值與社會價值、自然價值與人文價值、代內(nèi)價值與代際價值的辯證統(tǒng)一。*方世南：《領(lǐng)悟綠色發(fā)展理念亟待拓展五大視野》，《學(xué)習(xí)論壇》2016年第4期。

美國學(xué)者西蒙·萊文曾說，“人們對世界的看法迥然不同，源于人們借以觀察世界的窗口的大小不同”。*[美]斯蒂芬·斯奈德：《地球：我們輸不起的實(shí)驗(yàn)室》，諸大建、周祖翼譯，上海世紀(jì)出版集團(tuán)2008年版，第4頁。只有以全新的視角——生命共同體來看待經(jīng)濟(jì)、社會與自然的進(jìn)一步發(fā)展，并將綠色、和諧、平等和可持續(xù)發(fā)展理念內(nèi)化于心，地方政府核心行動者才能增強(qiáng)環(huán)境理性，提高環(huán)境自覺，進(jìn)而決定了其可能采取的環(huán)保行動或政策。

將綠色發(fā)展理念深深地根植于地方政府核心行動者的內(nèi)心深處，就必須“把激勵搞對”。核心行動者不是一個中立和萬能的代理人，它也是過程內(nèi)生的參與人，面臨著特定的激勵約束。有效的激勵約束，最重要的是充分發(fā)揮環(huán)境治理體系中制度存量的作用，并提升引導(dǎo)增量的影響力。從制度存量來看，除了要激活正式制度對于地方政府核心行動者的約束力，將環(huán)境政治話語與法律、法規(guī)、政策等文本性的規(guī)范力量變成可評估、可落細(xì)、可落地的實(shí)踐機(jī)制，避免“板子高高舉起但輕輕落下”以外，還需要發(fā)揮非正式制度對于核心行動者的滲透和熏陶，不斷以頂層設(shè)計和意識形態(tài)教化實(shí)現(xiàn)對核心行動者的“內(nèi)部改造”，促成核心行動者對上層建筑的認(rèn)可和內(nèi)化。從引導(dǎo)增量看，一方面要豐富政治升遷考核的內(nèi)容和形式，將社會公眾的環(huán)境權(quán)益保障、環(huán)境舒適度、居民幸福指數(shù)等社會績效納入核心行動者的政治升遷考核指標(biāo)體系中，將資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化、具體化，建立體現(xiàn)美麗中國建設(shè)要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎懲機(jī)制，促成核心行動者對上層建筑的認(rèn)可和內(nèi)化。另一方面則要采取差異化的績效考核辦法，促使各地區(qū)核心行動者因地制宜地制定環(huán)境治理的路徑和對策，最大限度地杜絕自身環(huán)境治理所產(chǎn)生的正外部收益的“外溢”，以及其他行政區(qū)環(huán)境治理不作為引發(fā)的負(fù)外部效應(yīng)的“流入”。差異化的績效考核，不僅可以提升對核心行動者激勵的針對性和有效性，而且還可以規(guī)避竭澤而漁(掠奪式開發(fā))、飲鳩止渴(零壁壘引資式污染)、助紂為虐(污染保護(hù)主義)等異化的地方政府競爭行為。

(二)通過協(xié)商民主優(yōu)化政策議程來規(guī)制地方政府核心行動者

環(huán)境精細(xì)化治理需要一種既能包容環(huán)境利益分歧又能化解環(huán)境利益矛盾的制度設(shè)計，協(xié)商民主就是這樣的制度安排。平等、自由的公民在公共協(xié)商過程中，提出各種相關(guān)理由，說服他人，或者轉(zhuǎn)換自身的偏好，在廣泛考慮公共利益的基礎(chǔ)上，利用公開審議過程的理性指導(dǎo)協(xié)商，從而賦予立法和決策以政治合法性。協(xié)商民主的實(shí)質(zhì)是以理性為基礎(chǔ)，以真理為目標(biāo)。*陳家剛：《協(xié)商民主引論》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2004年第3期。協(xié)商民主，能夠發(fā)揮政策議程的設(shè)定功能：提出環(huán)境議題—大眾傳媒—公眾議程—形成公共能量場—外壓—迫使政府正視和重視環(huán)境議題—政策議程—環(huán)境精細(xì)化治理。而且，通過協(xié)商民主能夠在完善備選方案、利益平衡方面平等溝通和匯集眾智從而產(chǎn)生協(xié)同增效作用。協(xié)商民主的共同產(chǎn)出能實(shí)現(xiàn)較之任何一個行動者“單干”所不能具有的“增加的價值”，從而做出比一元化政府更為科學(xué)、民主的環(huán)境治理。正如全鐘燮所言：“以多元主義為基礎(chǔ)，通過對話、參與和分享利益等民主進(jìn)程，可能獲得比政府單干多得多的解決問題的途徑?！?[韓]全鐘燮:《公共行政的社會建構(gòu):解釋和批判》，北京大學(xué)出版社2008年版，前言第10頁。

隨著社會利益逐漸分化，人們對生態(tài)環(huán)境的訴求也呈現(xiàn)出差異：經(jīng)濟(jì)精英大多傾向于從經(jīng)濟(jì)利益的角度關(guān)注環(huán)境價值；政治精英大多傾向于從社會效益的角度關(guān)注環(huán)境價值，而普通民眾則傾向于從健康、生活質(zhì)量、幸福感的角度關(guān)注環(huán)境價值。在多元環(huán)境利益的協(xié)商治理中，多主體對環(huán)境具有表達(dá)、伸張、維護(hù)正當(dāng)環(huán)境利益的權(quán)利，同時，各方利益并不可能完全一致甚至相互沖突，這就決定了多元環(huán)境利益的協(xié)商治理，是一個多方利益的博弈過程。雖然，經(jīng)過這樣的政策議程所達(dá)成的共識并非一定最優(yōu)，但經(jīng)過博弈交流達(dá)成大體均衡的關(guān)于環(huán)境公共利益的共識，至少在程序上是正義的，因而具有政治意義上的合法性。從這個意義上說，通過協(xié)商民主優(yōu)化政策議程是規(guī)制地方政府核心行動者進(jìn)行精細(xì)化治理的精義之所在。

(三)以制度化、嚴(yán)格化的環(huán)境問責(zé)機(jī)制約束地方政府核心行動者

環(huán)境問責(zé)是指問責(zé)主體以保障環(huán)境公益、實(shí)現(xiàn)環(huán)境正義為施政目標(biāo)，將各級政府部門和主要官員(即核心行動者)作為問責(zé)客體，對他們所承擔(dān)的環(huán)境保護(hù)責(zé)任的履行情況進(jìn)行監(jiān)督考核，并依據(jù)特定程序?qū)ζ洵h(huán)境不作為、亂作為和慢作為行為開展責(zé)任追究的制度。從政治學(xué)角度來講，人民代表大會及其常務(wù)委員會是最重要的問責(zé)主體，來自人民代表大會的問責(zé)是環(huán)境問責(zé)制的核心。*張賢明：《管理問責(zé)的政治邏輯、制度建構(gòu)與路徑選擇》，《學(xué)習(xí)與探索》2005年第2期。由立法機(jī)關(guān)作為問責(zé)主體，是立法機(jī)關(guān)所擁有的法定職權(quán)，具有法律依據(jù)和權(quán)威性。實(shí)施環(huán)境問責(zé)，目的不僅在于讓核心行動者事后為其失職、失責(zé)行為“買單”，更重要的是建立一種激勵約束機(jī)制。環(huán)境問責(zé)制度的本質(zhì)在于借助事后責(zé)任追究的威懾性，強(qiáng)化核心行動者的綠色發(fā)展、經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展理念。因此，環(huán)境問責(zé)的運(yùn)作流程是一種既指向環(huán)境責(zé)任的末端，同時還指向責(zé)任的起點(diǎn)以及環(huán)境保護(hù)責(zé)任落實(shí)的全過程的有機(jī)循環(huán)的系統(tǒng)。

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，在加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)部分，提出了最嚴(yán)格的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表制度、領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)自然資源資產(chǎn)損益審計制度和生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制度。當(dāng)前重點(diǎn)是推行權(quán)力負(fù)面清單制度、重大生態(tài)文明行政處罰備案審查制度、環(huán)境污染責(zé)任保險制度、離任官員環(huán)境責(zé)任追蹤制度等，形成源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲的制度體系。還可探索設(shè)置“環(huán)境問責(zé)追蹤卡”，即在核心行動者的人事檔案中，設(shè)置一張環(huán)境績效考核、責(zé)任承擔(dān)追蹤卡。通過這張卡片，記錄所有其批建的重大項(xiàng)目及其發(fā)生的危害，以及對環(huán)境污染治理不作為、“不在狀態(tài)”等情況，終身跟蹤并問責(zé)。

制度化、嚴(yán)格化的環(huán)境問責(zé)機(jī)制的建立，特別是將環(huán)境質(zhì)量列為地方政績考核指標(biāo)以及離任審計的內(nèi)容，對于轉(zhuǎn)變核心行動者的政績觀、發(fā)展觀，推動核心行動者進(jìn)行環(huán)境精細(xì)化治理無疑具有極大的激勵作用。

三、環(huán)境精細(xì)化治理的體制機(jī)制創(chuàng)新

環(huán)境精細(xì)化治理涉及復(fù)雜的體制機(jī)制革新，它不是原有政府相關(guān)環(huán)保部門的局部調(diào)整或改變,而是長期的自我改革過程，是環(huán)境治理秩序的根本變革，這也是未來相當(dāng)長一段時間政府深化改革與加強(qiáng)環(huán)境治理的必由之路。因此有必要通過職能厘定、機(jī)構(gòu)設(shè)置、治理機(jī)制以及治理工具選擇，實(shí)現(xiàn)治理過程的細(xì)節(jié)化、銜接配合的無縫隙化、執(zhí)行力管控的精準(zhǔn)化和治理績效的集約化，循序邁向環(huán)境精細(xì)化治理的制度化、常態(tài)化，以建設(shè)和實(shí)現(xiàn)美麗中國。

(一)政府環(huán)境職能的精細(xì)化厘定，是環(huán)境精細(xì)化治理的核心

就目前而言，中國地方政府的政治統(tǒng)治職能呈現(xiàn)了隱性化的趨勢，而社會職能和生態(tài)職能則呈現(xiàn)出擴(kuò)大化的趨勢。隨著環(huán)境危機(jī)和風(fēng)險的加大，地方政府生態(tài)職能的發(fā)揮就愈顯重要。地方政府生態(tài)職能是美麗中國建設(shè)最有影響力的因素，當(dāng)前尤其要加強(qiáng)政府的環(huán)境引導(dǎo)職能、環(huán)境調(diào)配職能和環(huán)境監(jiān)管職能。

推進(jìn)環(huán)境精細(xì)化治理，除了強(qiáng)化地方政府的環(huán)境職能外，還需要按照橫向環(huán)保資源分工合作、縱向環(huán)保資源統(tǒng)一合理配置的要求，對地方政府的環(huán)境職能進(jìn)行專業(yè)化、清晰化、細(xì)致化的梳理和厘定。只有把政府、市場和社會的各自職能劃分清楚，并且將不同層級、不同部門以及不同區(qū)域的政府環(huán)境職能分工細(xì)化，環(huán)境精細(xì)化治理才會取得事半功倍的效果。與政府的環(huán)境職能精細(xì)化厘定相適應(yīng)，還要科學(xué)配置與優(yōu)化整合政府職權(quán)和政府資源，實(shí)現(xiàn)政府環(huán)境職能與環(huán)境治理結(jié)構(gòu)的無縫隙銜接，這是環(huán)境精細(xì)化治理的核心。當(dāng)前，應(yīng)圍繞打造居民幸福感的工作流程這個目標(biāo)，對政府職權(quán)進(jìn)行科學(xué)配置，對行政資源進(jìn)行優(yōu)化整合，這里面既包括政府的流程資源、人員、成本投入等有形資源，也包括制度、權(quán)利、公信力等無形資源的配置與整合。通過細(xì)化、具體的操作環(huán)節(jié)，優(yōu)化治理流程，將各類行政資源進(jìn)行串聯(lián)和并聯(lián)的組合，促進(jìn)各個環(huán)節(jié)銜接有序。唯有如此，才能使政府職權(quán)和資源在每個政府流程中實(shí)現(xiàn)合理、高效、低成本，生產(chǎn)出高質(zhì)量和均等化的環(huán)境公共物品與服務(wù)，滿足民眾對生態(tài)環(huán)境的合理期待。

(二)環(huán)境治理中的跨部門協(xié)同，是環(huán)境精細(xì)化治理的關(guān)鍵

環(huán)境治理的碎片化源自于環(huán)境治理在制度安排上的特點(diǎn)：部門的條塊分割、不同區(qū)域之間缺少協(xié)調(diào)，無法解決跨部門、跨地區(qū)和影響多個利益主體的復(fù)雜環(huán)境問題及沖突。這一情況引致環(huán)境治理中價值整合的碎片化、資源和權(quán)力結(jié)構(gòu)性分布的碎片化以及政策制定與執(zhí)行的阻隔等問題。顯然，環(huán)境治理中的跨部門協(xié)同問題已成為環(huán)境精細(xì)化治理理論與實(shí)踐領(lǐng)域亟待解決的重要問題。

現(xiàn)行分部門治理體制，使得環(huán)保管理職能分散在發(fā)改委、經(jīng)信委、農(nóng)、林、國土、水利、衛(wèi)生和交通等部門，部門間職能交叉與管理多頭造成相互扯皮、協(xié)調(diào)成本高、協(xié)調(diào)時間長、內(nèi)耗嚴(yán)重。為此，需要樹立大環(huán)保理念，使分散的環(huán)保監(jiān)管職能得到優(yōu)化和整合，逐步形成資源節(jié)約、生態(tài)保護(hù)和環(huán)境污染治理有機(jī)統(tǒng)一的環(huán)保大部門體制是改革的方向。目前，一些地方已先行嘗試環(huán)保大部制“破冰”改革，比如佛山市順德區(qū)將由原環(huán)境保護(hù)局承擔(dān)的環(huán)境保護(hù)職責(zé)，城市管理行政執(zhí)法局承擔(dān)的市容環(huán)境管理職責(zé)，建設(shè)局承擔(dān)的公用事業(yè)管理職責(zé)，交通局承擔(dān)的交通運(yùn)輸、港口行政、地方公路路政職責(zé)，以及水利局承擔(dān)的水行政執(zhí)法職責(zé)，整合組建新的區(qū)環(huán)境運(yùn)輸和城市管理局。深圳市以大部制和大生態(tài)為先導(dǎo)，將水務(wù)局、氣象局、住房和建設(shè)局，并入環(huán)保局，成立人居環(huán)境委。貴陽市在原環(huán)境保護(hù)局、市林業(yè)綠化局、市兩湖一庫管理局基礎(chǔ)上組建生態(tài)文明建設(shè)委員會，并將市文明辦、發(fā)改委、工信委、城管局、住建局、水利局等部門涉及生態(tài)文明建設(shè)的相關(guān)職責(zé)劃轉(zhuǎn)并入。這些地方政府創(chuàng)新雖然取得了一定成效，但在歸口聯(lián)系、部門間的實(shí)質(zhì)性整合等方面仍受到國家范圍內(nèi)體制框架的約束，環(huán)保大部制改革任重而道遠(yuǎn)。

在此情形下，當(dāng)務(wù)之急是構(gòu)建以提升環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管協(xié)調(diào)權(quán)威為旨的部際間協(xié)同機(jī)制。盡管我國建立了全國環(huán)境保護(hù)部際聯(lián)系會議制度，但是其部際協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏行使職能的法定途徑，在促進(jìn)綜合環(huán)境決策、加強(qiáng)環(huán)保協(xié)調(diào)方面作用十分有限。因此，有必要以國務(wù)院名義在國家層面建立跨部門、跨區(qū)域的環(huán)境治理協(xié)調(diào)委員會。考慮到美麗中國建設(shè)的實(shí)踐困境和當(dāng)前的政治體制，需要進(jìn)一步確立環(huán)境協(xié)調(diào)委員會的權(quán)威。建議在中央層次，由副總理級別的官員兼任環(huán)境協(xié)調(diào)委員會主任，定期開會，協(xié)調(diào)環(huán)保部和其他相關(guān)環(huán)境職能部門的工作，真正有效推進(jìn)部門間的協(xié)商、溝通與合作。從地方層面看，可以設(shè)立類似的環(huán)境協(xié)調(diào)委員會，構(gòu)建環(huán)境綜合決策、跨部門協(xié)調(diào)、聯(lián)合執(zhí)法、統(tǒng)一環(huán)保行動的協(xié)同機(jī)制，強(qiáng)化環(huán)保部門的統(tǒng)一監(jiān)管、協(xié)調(diào)職能與權(quán)力?？疾靽獾沫h(huán)境體制，俄羅斯、澳大利亞、新西蘭、日本、韓國、加拿大、挪威、丹麥、瑞典等國家的環(huán)境或資源部長都是其政府或內(nèi)閣主要成員，享有較多的話語權(quán)和協(xié)調(diào)權(quán)威。通過環(huán)境協(xié)調(diào)委員會打破部門間的獨(dú)立，健全相關(guān)合作與協(xié)調(diào)機(jī)制，解決環(huán)境治理的“碎片化”問題，是環(huán)境精細(xì)化治理的關(guān)鍵。

(三)環(huán)境治理中的合作共治，是環(huán)境精細(xì)化治理的有力支撐

如果說協(xié)同強(qiáng)調(diào)的是政府內(nèi)部的關(guān)系，合作共治則注重的是政府與外界的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)社區(qū)居民、環(huán)保組織、地方政府環(huán)保部門在法治或政策框架內(nèi)各司其職、各盡其責(zé)又相互合作。合作共治是世界各國環(huán)境治理的趨勢和方向。托克維爾曾說，“一個中央政府，不管它如何精明能干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一個大國生活的一切細(xì)節(jié)，它辦不到這一點(diǎn)，因?yàn)檫@樣的工作超過了人力之所及”。*[法]托克維爾：《論美國的民主》(上卷)，董果良譯，商務(wù)印書館1996年版，第100頁。從這個意義上說，無論是地方政府完成中央政府的環(huán)境保護(hù)任務(wù)，還是環(huán)保組織自覺維護(hù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境利益，地方政府都必須賦予環(huán)保組織以更大的活力和自主性。因?yàn)榄h(huán)保組織具有貼近公眾、靈敏發(fā)現(xiàn)環(huán)境議題及低成本建構(gòu)的有效機(jī)制，構(gòu)建環(huán)境治理中地方政府與環(huán)保組織的合作共治是有效應(yīng)對環(huán)境問題的后顯性從而實(shí)現(xiàn)從預(yù)防到反饋的全過程治理的必要選擇。當(dāng)前，亟需以社區(qū)居民的評價作為環(huán)境精細(xì)化治理和流程再造成效的重要參考或評價指標(biāo)，讓社區(qū)居民及轄區(qū)內(nèi)的環(huán)保組織直接參與環(huán)境精細(xì)化治理和流程再造，包括對職能和流程現(xiàn)狀的評價、未來的設(shè)定和治理成效的評價。同時，以區(qū)域環(huán)境圓桌對話為基點(diǎn)構(gòu)建區(qū)域反饋型能量場，真正建立起政府與社會間的一整套互動協(xié)商、理性合作、利益共容和責(zé)任連帶的制度性連帶機(jī)制。

為激活社會多元主體在環(huán)境精細(xì)化治理中的積極力量，一方面，通過自上而下的賦權(quán)、信息開放和理性溝通，催生一個個民主細(xì)胞的發(fā)育，培育環(huán)境治理的“自治基因”，同時，有意識地吸納不同參與主體，將隱藏在復(fù)雜環(huán)境問題中的多元化訴求引入規(guī)范化的表達(dá)通路。另一方面，為充分發(fā)揮私營部門的趨利性和環(huán)境志愿者組織的公益性，可嘗試運(yùn)用合同承包、政府補(bǔ)助和憑單制的形式，將環(huán)境治理任務(wù)委托授權(quán)給他們。通過與這些部門共享環(huán)境治理權(quán)力，來編織事無巨細(xì)的環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)。

(四)大數(shù)據(jù)和智能化技術(shù)與環(huán)境治理的互促機(jī)制，是環(huán)境精細(xì)化治理的技術(shù)保障

大數(shù)據(jù)和智能化技術(shù)是環(huán)境精細(xì)化治理的催化劑。大數(shù)據(jù)和智能化技術(shù)有助于揭示環(huán)境治理的規(guī)律，驅(qū)動地方政府進(jìn)行環(huán)境治理變革，為環(huán)境精細(xì)化治理的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造條件。在環(huán)境治理領(lǐng)域，責(zé)任政府建設(shè)、綠色政府建設(shè)、智慧生態(tài)建設(shè)，大數(shù)據(jù)和智能化技術(shù)為解決以往的“痛點(diǎn)”、“盲點(diǎn)”和“堵點(diǎn)”提供強(qiáng)大支撐，空間識別、群體定位、多元節(jié)點(diǎn)和環(huán)境輿情監(jiān)測，則使以往無法實(shí)現(xiàn)的環(huán)境治理環(huán)節(jié)變得簡單、可操作。然而，由于部門之間、條塊之間、區(qū)域之間的相互掣肘，信息“孤島”、信息分割仍然普遍存在，環(huán)境治理的信息共享、信息協(xié)同尚未形成。為此，必須破除各種利益藩籬，大力推進(jìn)動態(tài)、系統(tǒng)化、不間斷“流”的數(shù)據(jù)共享，著力探索大數(shù)據(jù)和智能化技術(shù)與環(huán)境需求、環(huán)境治理的銜接路徑，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)和智能化技術(shù)在環(huán)境精細(xì)化治理中的撬動作用。

首先，加快構(gòu)建以覆蓋廣、更新及時、系統(tǒng)集成為突出特點(diǎn)的區(qū)域生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)庫。社會公眾及上級主管部門不需要實(shí)地核查便可掌握某地區(qū)的環(huán)境狀況。這樣一來，環(huán)境治理的行政成本大大減小，環(huán)境治理的精確度和靶向性亦大大增強(qiáng)，而且還強(qiáng)化了地方政府環(huán)境精細(xì)化治理的動機(jī)和行為。其次，加快構(gòu)建以大數(shù)據(jù)和智能化技術(shù)驅(qū)動的環(huán)境治理良性互動機(jī)制。地方政府通過門戶網(wǎng)站、移動政務(wù)，以及政務(wù)微博、微信等途徑發(fā)布動態(tài)化信息，公眾可通過各類新型媒體交流并發(fā)布信息。通過虛擬社會與現(xiàn)實(shí)社會的連接，有助于實(shí)現(xiàn)各治理主體和辦事流程的線下優(yōu)化重組，促進(jìn)地方政府與社會公眾在環(huán)境治理領(lǐng)域的信息共享、策略共商、行動共施、責(zé)任共擔(dān)和受益共享。最后，優(yōu)化電子政務(wù)核心架構(gòu)，將可持續(xù)生計、生活質(zhì)量、環(huán)境滿意度、智慧生態(tài)等信息融入到電子政務(wù)核心架構(gòu)，拓展大數(shù)據(jù)和智能化技術(shù)在環(huán)境治理領(lǐng)域的實(shí)體應(yīng)有范疇。

(責(zé)任編輯：曹守新)

收稿日期：2016-04-12

作者簡介：余敏江，蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授，江蘇省新型城鎮(zhèn)化與社會治理協(xié)同創(chuàng)新中心研究員，主要從事環(huán)境治理與政治哲學(xué)研究。

基金項(xiàng)目：本文系教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目(項(xiàng)目編號：A510200413)、江蘇省哲學(xué)社會科學(xué)一般項(xiàng)目(項(xiàng)目編號：13ZZB005)的階段性成果。

[中圖分類號]D251

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1003-4145[2016]06-0017-06