小城鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃存在問題及改進(jìn)途徑研究

王先軍（宿州交通投資集團(tuán)有限公司）

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小城鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃存在問題及改進(jìn)途徑研究

王先軍（宿州交通投資集團(tuán)有限公司）

小城鎮(zhèn)的建設(shè)與發(fā)展是我國全面促進(jìn)小康社會與加快新農(nóng)村建設(shè)的重要舉措之一，是落實(shí)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的有效途徑。合理利用與規(guī)劃小城鎮(zhèn)土地資源對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文通過對小城鎮(zhèn)概念的介紹，小城鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃存在問題的分析，以及對小城鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃改進(jìn)途徑的探索，希望能夠?yàn)樾〕擎?zhèn)土地利用規(guī)劃問題的解決起到一定引導(dǎo)作用。

土地利用規(guī)劃；小城鎮(zhèn)；問題；改進(jìn)途徑

前言

發(fā)展小城鎮(zhèn)是國家在當(dāng)十五屆三中全會中明確提出的一個發(fā)展戰(zhàn)略，國家政府、地方政府對小城鎮(zhèn)發(fā)展均給予了大量的政策指引與財(cái)力扶持，并取得了一定的建設(shè)成果。根據(jù)近幾年小城鎮(zhèn)發(fā)展情況來看，小城鎮(zhèn)的建設(shè)有利于從根本上解決三農(nóng)問題，加快城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程。但在土地規(guī)劃利用過程中卻不斷出現(xiàn)各種問題與矛盾，阻礙了小城鎮(zhèn)的進(jìn)一步發(fā)展。所以，必須改進(jìn)小城鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃途徑。

1　小城鎮(zhèn)的概念

關(guān)于“城市”概念的界定，人們按照國家統(tǒng)計(jì)局規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)可以較為明確的區(qū)分大城市 （人口規(guī)模在50萬～100萬）、中等城市（人口規(guī)模在20萬～50萬）和小城市（人口規(guī)模在20萬以下），但對于“小城鎮(zhèn)”概念的界定卻存在許多爭議。在人們通常的理解中，往往將縣以下界定為鄉(xiāng)村，而縣以上則為城市［1］。農(nóng)村建制下，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的出現(xiàn)卻使得管理法發(fā)生了一定的變化，主要表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)以前管理是按照農(nóng)村管理法實(shí)行的，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)以后，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理則是按照城市管理辦法來實(shí)行，但實(shí)際上鄉(xiāng)鎮(zhèn)完全隸屬于農(nóng)村法規(guī)管轄范疇，而且我國制定的土地政策關(guān)于城鄉(xiāng)的規(guī)定是相互獨(dú)立、分割的，城市有城市專門的管理辦法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)專門的管理辦法。即關(guān)于小城鎮(zhèn)的概念目前還沒有一個統(tǒng)一的界定。

2　小城鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃存在問題

2.1用地需求增長迅速，土地利用率低

隨著小城鎮(zhèn)建設(shè)數(shù)量與規(guī)模的持續(xù)不斷增長，用地需求也在與日俱增，使得迅速增長的用地需求與土地利用率低之間的矛盾變得更加尖銳。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)調(diào)查顯示，我國大部分小城鎮(zhèn)用地面積從原來的不足1km2擴(kuò)大到2～3km2。而工業(yè)化與城市化的快速發(fā)展又極大地推動了小城鎮(zhèn)的建設(shè)步伐，加快了小城鎮(zhèn)用地需求增長速度［2］。面對小城鎮(zhèn)建設(shè)過程中的急需用地情況，為保證及時完成小城鎮(zhèn)建設(shè)，人們往往沒有制定詳細(xì)合理的土地利用規(guī)劃方案，導(dǎo)致土地利用率大大降低，土地布局不合理。

2.2小城鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃不合理

小城鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃是一項(xiàng)系統(tǒng)性工作，不僅涉及部門多，而且規(guī)劃內(nèi)容也多，使得土地利用規(guī)劃中經(jīng)常出現(xiàn)不合理現(xiàn)象，且利益主體逐漸呈多元化趨勢，導(dǎo)致利益分配也缺乏一定合理性。正常情況下，小城鎮(zhèn)建設(shè)的用地規(guī)劃需要省級各級政府做好年度土地利用規(guī)劃方案，需要國家在調(diào)查研究基礎(chǔ)上制定小城鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃方案，需要土地產(chǎn)權(quán)制度、土地管理法、土地規(guī)劃政策等各種制度政策作為保障，作為土地利用規(guī)劃工作的規(guī)范機(jī)制與引導(dǎo)，但由于工作人員不認(rèn)真、制度政策落實(shí)不到位、制度法規(guī)不健全、管理無序等原因而使得小城鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃缺乏制度做保障，缺少科學(xué)全面的總體規(guī)劃方案，缺少土地管理法等法律法規(guī)的約束與規(guī)范，進(jìn)而造成大多數(shù)小城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目的土地利用規(guī)劃普遍存在不合理現(xiàn)象，降低了土地利用率。

2.3平均規(guī)模小，布局不集中

從小城鎮(zhèn)區(qū)域整體建設(shè)情況來看，平均規(guī)模小、布局不集中是我國小城鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃中存在的一個主要問題［3］。由于受多種因素共同影響，加之小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)集聚度低、人口較為分散，建制鎮(zhèn)人口規(guī)模偏小，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口規(guī)模更小，使得建制鎮(zhèn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)用地規(guī)模普遍較小，進(jìn)而造成了小城鎮(zhèn)整體用地規(guī)模上的偏小。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)過于分散，產(chǎn)業(yè)主體不夠集中，導(dǎo)致用地規(guī)模不合理增加，但利用率卻很低。即平均規(guī)模小與布局不集中造成了小城鎮(zhèn)土地資源的大量浪費(fèi)。

3　小城鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的改進(jìn)途徑

當(dāng)前，我國小城鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃還存在較多問題，需要同時采取多種有效措施來予以改進(jìn)，具體如下：

3.1盤活存量，提高土地利用率

借鑒江蘇省等地區(qū)小城鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃方式，我國小城鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃可以采用盤活存量方式來對土地進(jìn)行規(guī)劃利用。要求凡是利用存量來建設(shè)用地的、開展新建或擴(kuò)建項(xiàng)目的，予以優(yōu)先審批，并免除重點(diǎn)農(nóng)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目建設(shè)基金；凡取得合法使用權(quán)對土地按原用途進(jìn)行翻建的，免除重點(diǎn)農(nóng)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目建設(shè)基金。實(shí)施這種盤活存量的土地利用規(guī)劃政策后，可以有效提高小城鎮(zhèn)土地利用率。

3.2做好小城鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃中的保障服務(wù)工作

小城鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃必須要有有力的保障服務(wù)工作，才能較好的解決小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展過程中出現(xiàn)的急需用地等問題。所以，積極做好小城鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃中的保障服務(wù)工作至關(guān)重要［4］。省級相關(guān)部門應(yīng)為小城鎮(zhèn)建設(shè)制定一系列農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)，提高用地盤活量，確保小城鎮(zhèn)建設(shè)過程中用地需求可以得到滿足。在制定與下達(dá)年度土地利用規(guī)劃時，將控制工作向重點(diǎn)小城鎮(zhèn)建設(shè)適度傾斜，并采取專項(xiàng)下達(dá)策略，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)增量建設(shè)用地進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，為小城鎮(zhèn)建設(shè)過程中的土地利用規(guī)劃工作提供正確的指引與保障，解決小城鎮(zhèn)建設(shè)中的用地問題。

3.3制定科學(xué)全面的小城鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃方案

從宏觀上提高小城鎮(zhèn)建設(shè)中的土地規(guī)劃協(xié)調(diào)性，解決小城鎮(zhèn)土地規(guī)劃不合理等問題是我國小城鎮(zhèn)發(fā)展必須采取的一個改進(jìn)措施。這就需要相關(guān)行政人員積極發(fā)揮組織領(lǐng)導(dǎo)作用，從宏觀角度出發(fā)、從全局角度出發(fā)，結(jié)合我國基本國情，制訂一套全面科學(xué)的小城鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃方案。

①加大對城鄉(xiāng)居民點(diǎn)體系的調(diào)查規(guī)劃研究工作，促進(jìn)城鄉(xiāng)居民點(diǎn)體系規(guī)劃的相互統(tǒng)一、協(xié)調(diào)，將城市居民點(diǎn)規(guī)劃與鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民點(diǎn)規(guī)劃有效銜接，通過用地總量控制與居民點(diǎn)用地置換，提高小城鎮(zhèn)土地集約利用水平。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)小城鎮(zhèn)等級，合理確定小城鎮(zhèn)建設(shè)所需用地規(guī)模及布局，重點(diǎn)發(fā)展具有較大潛力的小城鎮(zhèn)。②提高區(qū)域規(guī)劃的整體協(xié)調(diào)性［5］。針對我國存在以特定區(qū)域?yàn)榉秶凑兆匀灰?guī)律與經(jīng)濟(jì)規(guī)律對土地進(jìn)行規(guī)劃利用現(xiàn)象，考慮到這種土地規(guī)劃方式不受行政政策界限約束，但卻具有一定合理性，需要在小城鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃中，實(shí)施區(qū)域性的規(guī)劃方案，以提高小城鎮(zhèn)土地規(guī)劃的區(qū)域協(xié)調(diào)性和整體協(xié)調(diào)性，為小城鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃方案制定提供支持和依據(jù)。③構(gòu)建與完善小城鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的橫、縱向體系。小城鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃縱向體系的建立主要是為解決各層次土地利用規(guī)劃及管理中存在的突出性矛盾，國家級與省級土地利用規(guī)劃體系應(yīng)側(cè)重于宏觀調(diào)控，對土地資源進(jìn)行保護(hù)，合理布局重大基礎(chǔ)設(shè)施，加大對各大型流域的建設(shè)與治理。小城鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃橫向體系的建立與完善需要將鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃作為其核心與重點(diǎn)，以土地利用總體規(guī)劃為指導(dǎo)，實(shí)施專項(xiàng)規(guī)劃，包括農(nóng)村居民點(diǎn)治理、基本農(nóng)田保護(hù)、土地開發(fā)等，以進(jìn)一步完善土地利用橫向規(guī)劃體系。

4　結(jié)語

小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展是我國做出的一項(xiàng)重要戰(zhàn)略，對推動城鎮(zhèn)化發(fā)展、解決三農(nóng)問題、建設(shè)小康社會、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長等許多方面均具有十分重大的意義。而作為小城鎮(zhèn)建設(shè)過程中的核心問題，土地利用規(guī)劃需要國家、省級各級政府引起足夠的重視，通過宏觀調(diào)控、總體規(guī)劃方案制定等措施來改進(jìn)土地利用規(guī)劃形式，全面提高小城鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃合理性，提高土地利用率。

［1］賈 林.市級土地利用總體規(guī)劃存在問題及改進(jìn)途徑［D］.中國地質(zhì)大學(xué)（北京），2014.

［2］陳博洋.吉林省東部山地丘陵地區(qū)小城鎮(zhèn)土地集約利用研究［D］.東北師范大學(xué)，2013.

［3］劉 妍.“多規(guī)合一”下的小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃改進(jìn)［D］.山東建筑大學(xué)，2015.

［4］于海亮.沁水縣特色城鎮(zhèn)化土地集約利用途徑研究［D］.中國地質(zhì)大學(xué)（北京），2011.

［5］劉 凱.土地利用規(guī)劃中的小城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)管理研究［D］.華中農(nóng)業(yè)大學(xué)，2011.

王先軍（1983-）男，講師/工程師，碩士，主要從事土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃與管理、土地法與土地行政、城市設(shè)計(jì)與建筑設(shè)計(jì)等方面的研究，任副總經(jīng)理。

F293.2

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2095-2066（2016）14-0153-02

2016-4-29