關(guān)于BT模式若干問(wèn)題的探討及對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施的借鑒

戴文達(dá)（福州市財(cái)政投資評(píng)審中心，福州350001）

關(guān)于BT模式若干問(wèn)題的探討及對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施的借鑒

戴文達(dá)（福州市財(cái)政投資評(píng)審中心，福州350001）

鑒于近期各級(jí)政府部門(mén)大力推進(jìn)PPP項(xiàng)目，根據(jù)BT項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程遇到的一些問(wèn)題所總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，為防范PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中可能產(chǎn)生的一些失誤，本文提出一些認(rèn)識(shí)和實(shí)例分析供參考。

BT模式；PPP公私合營(yíng)模式；遵循招標(biāo)程序；注重合同管理

BT模式作為一種短期融資模式前幾年得到地方政府的推廣，但是相應(yīng)地也帶來(lái)一些問(wèn)題。①BT合同項(xiàng)目均包含融資成本，一般為同期銀行貸款利息上浮若干個(gè)百分點(diǎn)，造成建設(shè)費(fèi)用高、融資成本大；②地方政府容易造成“寅吃卯糧”或工程未落實(shí)資金償還計(jì)劃就先上馬，不利于政府對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的控制；③由于政府只與項(xiàng)目總承包人發(fā)生直接聯(lián)系，建設(shè)項(xiàng)目的發(fā)包問(wèn)題比較突出，容易導(dǎo)致違規(guī)操作現(xiàn)象，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)不進(jìn)行招投標(biāo)或招投標(biāo)流于形式。對(duì)于BT項(xiàng)目結(jié)算而言，由于合同管理問(wèn)題以及回購(gòu)基價(jià)預(yù)算確定不及時(shí)等原因，造成結(jié)算時(shí)的困難和復(fù)雜。2014年修訂新《預(yù)算法》的實(shí)施，對(duì)地方政府的融資行為進(jìn)行了進(jìn)一步的規(guī)范，隨著國(guó)家對(duì)政府地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的控制，地方政府BT這一短期融資模式將退出歷史舞臺(tái)，將被更新的PPP模式所取代?！扒笆虏煌笫轮畮煛保瑸榱私oPPP模式提供借鑒經(jīng)驗(yàn)以便更好實(shí)施，我們?cè)诖擞懻揃T項(xiàng)目結(jié)算遇到的一些問(wèn)題，并總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，避免重蹈失誤和多繞彎路。

1　BT項(xiàng)目建設(shè)中存在的問(wèn)題

（1）BT項(xiàng)目運(yùn)作方式不規(guī)范。有施工二次招標(biāo)方式，也有直接施工方式即投資商和承建方合二為一。第一種方式是由項(xiàng)目公司另外通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)程序確定施工承建方，第二種由政府直接選定能夠承擔(dān)施工的投資人，項(xiàng)目公司成立后不再另行選擇施工承包商。由于國(guó)家層面未出臺(tái)BT模式方面的法律法規(guī)，各地出臺(tái)了本區(qū)域《政府投資項(xiàng)目BT融資建設(shè)管理辦法》，這些管理辦法在合同文本、操作模式、責(zé)任部門(mén)、運(yùn)作方式等環(huán)節(jié)不盡一致，都沒(méi)有專門(mén)的法律法規(guī)予以明確和規(guī)范，帶有顯著的地方特色，普遍存在考慮不全面的問(wèn)題，缺乏相關(guān)的法律環(huán)境和規(guī)范約束。上述的第一種方式基本上還可以達(dá)到通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)控制工程造價(jià)的目的，第二種方式因?yàn)槭┕ふ袠?biāo)階段的競(jìng)爭(zhēng)不充分則可能會(huì)造成項(xiàng)目建設(shè)方投資的增加，也可能會(huì)造成項(xiàng)目運(yùn)行存在著巨大的法律風(fēng)險(xiǎn)、合同風(fēng)險(xiǎn)。

（2）合同簽訂管理有缺陷，沒(méi)有法律責(zé)任約束。在審核過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，部分項(xiàng)目先建設(shè)后簽訂合同或者先簽訂合同后審回購(gòu)基價(jià)預(yù)算，這對(duì)工程管理、工程質(zhì)量、回購(gòu)基價(jià)預(yù)算確定造成不利影響，特別是給回購(gòu)基價(jià)預(yù)算審核帶來(lái)干擾。例如：由于工程已施工而預(yù)算尚未審定，本應(yīng)在結(jié)算時(shí)作為中間調(diào)整的措施費(fèi)和政策性調(diào)整費(fèi)用被揉進(jìn)預(yù)算中，甚至還有由施工方編制預(yù)算，造成預(yù)算虛高等等。同時(shí)對(duì)項(xiàng)目完工后的回購(gòu)及支付資金占用費(fèi)等各方面價(jià)格的控制造成失控。

還有BT項(xiàng)目合同簽訂之前，大部分建設(shè)單位未組織建委、發(fā)改委、財(cái)政等相關(guān)部門(mén)進(jìn)行充分討論修改，造成合同不夠全面完善，計(jì)價(jià)條款有瑕疵、漏洞，導(dǎo)致甲乙雙方爭(zhēng)議較大。

（3）BT項(xiàng)目監(jiān)管難度大，甚至監(jiān)管后置，項(xiàng)目建設(shè)前期監(jiān)管不到位，滋生諸多問(wèn)題，等到結(jié)算時(shí)暴露出各種問(wèn)題，然后再進(jìn)行亡羊補(bǔ)牢式修補(bǔ)，最后往往由政府及相關(guān)部門(mén)對(duì)此類問(wèn)題進(jìn)行“兜底”式認(rèn)可既成事實(shí)。

（4）BT項(xiàng)目決策倉(cāng)促，由于政府資金缺口以及公眾對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的迫切需要，BT項(xiàng)目往往時(shí)間緊、任務(wù)急，簽訂合同時(shí)中標(biāo)人會(huì)趁機(jī)提出附加條款突破原招標(biāo)文件的精神，招標(biāo)人迫于工期壓力妥協(xié)，造成有違招投標(biāo)法的“公平、公正”原則，而招標(biāo)人卻無(wú)計(jì)可施。由于立項(xiàng)未經(jīng)充分論證導(dǎo)致隨意降低或抬高項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)過(guò)程中又因?yàn)樵O(shè)計(jì)不完善導(dǎo)致大量變更，最終導(dǎo)致超概增加投資。

2　PPP公私合營(yíng)模式可能存在的問(wèn)題

PPP公私合營(yíng)模式由融資方式、建設(shè)方式、回報(bào)方式、運(yùn)營(yíng)方式、風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任方式、合作方式等因素構(gòu)成。其合同理論基礎(chǔ)是建設(shè)合同和行政合同，其涉及法律有合同法、招投標(biāo)法、建筑法、行政法、政府采購(gòu)法，因此在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程，依法、依規(guī)是非常重要。

PPP合作經(jīng)營(yíng)模式存在著以下問(wèn)題需要解決：如何成功引進(jìn)社會(huì)、民營(yíng)資本（涉及融資方式、回報(bào)方式）；怎樣降低投資建設(shè)成本，如何建立相應(yīng)機(jī)制來(lái)達(dá)到此目的（建設(shè)方式）；尋找有效辦法能夠使公共設(shè)施和公有資產(chǎn)提高效率，并像私人物品的生產(chǎn)那樣具有活力（運(yùn)營(yíng)方式）；政府與社會(huì)、民營(yíng)資本風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的劃分；政府的監(jiān)督機(jī)制如何有效實(shí)施；如何保證程序的合法合規(guī)等。

目前在PPP項(xiàng)目的工程建設(shè)費(fèi)用確定的方式主要有固定總價(jià)合同，在實(shí)際操作中，有一些項(xiàng)目發(fā)起人為了控制投資和結(jié)算省事而采用固定總價(jià)合同，但是PPP項(xiàng)目均屬于大型工程，工期長(zhǎng)、工程變更和材料漲價(jià)等不可預(yù)見(jiàn)因素多，采用固定總價(jià)合同貌似沒(méi)有什么問(wèn)題，實(shí)際上并不能從根本上解決項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中發(fā)生的許多問(wèn)題（包括措施費(fèi)用、臨時(shí)費(fèi)用計(jì)算及特殊材料價(jià)格取定等）。結(jié)算審核時(shí)由于甲乙雙方對(duì)于合同的理解不同，以及實(shí)施過(guò)程中簽證等內(nèi)業(yè)資料的不完善，造成各種糾紛，并且也大幅突破原預(yù)算金額，達(dá)不到預(yù)期目的。

實(shí)施過(guò)程中最有可能產(chǎn)生的問(wèn)題是融資招標(biāo)和建設(shè)招標(biāo)糅合一起，由于未經(jīng)招投標(biāo)程序直接選定參建單位，不能形成有效競(jìng)爭(zhēng)，難以保證選到優(yōu)秀企業(yè)，極易發(fā)生暗箱操作、腐敗現(xiàn)象，極易出現(xiàn)擴(kuò)大項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)和建設(shè)、超概算，致使項(xiàng)目花費(fèi)更多的財(cái)政資金，給地方財(cái)政增加沉重的負(fù)擔(dān)。

3　PPP融資、建設(shè)招標(biāo)實(shí)例分析

某濱海大通道項(xiàng)目采用二級(jí)公路標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，路線總長(zhǎng)71.1km，總投資約46.6億元，分五個(gè)區(qū)段。首先由該市交通建設(shè)投資有限公司于2015年1月采用邀請(qǐng)招標(biāo)方式選擇PPP投資人，招標(biāo)文件約定PPP合作方式：①中標(biāo)人與中標(biāo)人簽訂合作合同，共同組建合作公司。②合作公司與該市人民政府簽訂PPP投資協(xié)議。③中標(biāo)人負(fù)責(zé)投資本項(xiàng)目總投資的95%。④本項(xiàng)目施工單位由合作公司通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)方式選擇。⑤本項(xiàng)目各子項(xiàng)目路段合作期均為10年。

該招標(biāo)文件在PPP合作方式第四點(diǎn)很好地把融資招標(biāo)和建設(shè)招標(biāo)區(qū)分開(kāi)，并且明確了建設(shè)招標(biāo)的實(shí)施主體和招標(biāo)方式。業(yè)主于2015年5月再進(jìn)行其中一個(gè)路段施工招標(biāo)，招標(biāo)文件約定項(xiàng)目業(yè)主及招標(biāo)人為該市交通建設(shè)投資有限公司，PPP投資人為某市交通建設(shè)集團(tuán)有限公司，代建業(yè)主為該市交通建設(shè)發(fā)展有限責(zé)任公司。通過(guò)委托代理機(jī)構(gòu)編制控制價(jià)后送財(cái)政審核，然后再進(jìn)行公開(kāi)招投標(biāo)。縱觀以上過(guò)程，該P(yáng)PP項(xiàng)目招標(biāo)程序完整規(guī)范，形成有效競(jìng)爭(zhēng)，保證選到優(yōu)秀企業(yè)，達(dá)到降低投資的目的，可資借鑒。

4　PPP公私合營(yíng)模式實(shí)施建議

（1）注重合同管理。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本依法簽訂項(xiàng)目合同，明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)格管理、回報(bào)方式、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、信息披露、違約處罰、政府接管以及評(píng)估論證等內(nèi)容。前期簽訂合同時(shí)應(yīng)細(xì)化完善合同文本，確保合同內(nèi)容全面、規(guī)范、有效，減少瑕疵、漏洞的產(chǎn)生，避免可能導(dǎo)致雙方爭(zhēng)議較大、造價(jià)嚴(yán)重超概算、項(xiàng)目無(wú)法繼續(xù)施工等情況，從而避免國(guó)有資金流失和滋生腐敗現(xiàn)象。為此必須重視合同工作，合同報(bào)請(qǐng)政府審議前，必須經(jīng)過(guò)建設(shè)、財(cái)政、國(guó)資、稅收、金融等部門(mén)審核簽章的程序，由有關(guān)部門(mén)對(duì)相關(guān)內(nèi)容和條款進(jìn)行審核，提出修改和審核意見(jiàn)，才能真正達(dá)到合同的有效管理。

（2）嚴(yán)格遵循程序。按照PPP流程，融資階段和建設(shè)階段分別進(jìn)行招標(biāo)，成立項(xiàng)目公司后再另行選擇施工總承包商，履行招投標(biāo)程序，遵循建設(shè)程序，先編制控制價(jià)（預(yù)算）再經(jīng)招投標(biāo)程序后選定參建單位施工，形成有效競(jìng)爭(zhēng)，達(dá)到降低投資的目的。同時(shí)根據(jù)項(xiàng)目投資金額的實(shí)際控制成效，設(shè)置相應(yīng)的獎(jiǎng)懲制度，比如可以通過(guò)調(diào)整投資回報(bào)率，激勵(lì)項(xiàng)目公司積極性，真正達(dá)到政府和企業(yè)利益和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的目的。

（3）加強(qiáng)政府監(jiān)管。包括程序監(jiān)管、合同監(jiān)管、資產(chǎn)監(jiān)管、運(yùn)營(yíng)監(jiān)管等，其中程序監(jiān)管最關(guān)鍵，遵循程序，項(xiàng)目就成功了一半。需要加強(qiáng)監(jiān)管力量，不能光靠行政手段，技術(shù)手段、法律手段、經(jīng)濟(jì)手段都應(yīng)當(dāng)成為政府監(jiān)管的重要手段。監(jiān)管內(nèi)容包括質(zhì)量、工期、造價(jià)、安全生產(chǎn)、廉政建設(shè)等方面。

（4）謹(jǐn)慎決策，項(xiàng)目前期經(jīng)過(guò)充分論證、完善設(shè)計(jì)，控制可預(yù)見(jiàn)風(fēng)險(xiǎn)，避免項(xiàng)目倉(cāng)促上馬，后期過(guò)多的變更，造成程序缺失、投資失控。

F284

A

2095-2066（2016）31-0223-02

2016-10-23